Административно-правовые основы сотрудничества правоохранительных органов России и стран Азиатско-Тихоокеанского региона в сфере борьбы с преступностью
(Косарев А. В.) ("Административное и муниципальное право", 2010, N 9) Текст документаАДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СОТРУДНИЧЕСТВА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ РОССИИ И СТРАН АЗИАТСКО-ТИХООКЕАНСКОГО РЕГИОНА В СФЕРЕ БОРЬБЫ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ
А. В. КОСАРЕВ
Косарев Антон Викторович - соискатель Московского университета МВД России, старший инспектор НЦБ Интерпола при МВД России.
Статья посвящена административно-правовым и международно-правовым основам сотрудничества правоохранительных органов России и стран АТР.
Ключевые слова: юриспруденция, Азиатско-Тихоокеанский регион, сотрудничество, правоохранительные органы, АТР, борьба с преступностью, борьба с незаконным оборотом наркотиков, борьба с пиратством, подготовка кадров, информационный обмен.
Administrative law basis of collaboration between law-enforcement authorities of Russia and Asian-Pacific Countries in the sphere of crime control A. V. Kosarev
The article is devoted to administrative law and international law basis of collaboration between law-enforcement authorities of Russia and APAC countries.
Key words: studies of law, APAC countries, collaboration, law-enforcement authorities, Asian-Pacific region, crime control, counternarcotic actions, anti-piracy campaign, training of personnel, information exchange.
Сотрудничество государств Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР) в сфере борьбы с преступностью исторически складывалось под влиянием геополитических факторов, что неизменно сказывалось на правовых формах взаимодействия в рассматриваемой сфере. На современном этапе у Российской Федерации имеется широкая нормативно-правовая база осуществления сотрудничества со странами АТР в борьбе с преступностью. Вместе с тем заключенные с отдельными странами соглашения двустороннего характера сильно отличаются друг от друга не только по содержанию (одни - общего характера - о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам; другие - специализированные - например, о выдаче, о содействии в расследовании уголовных дел и т. д.), но и по формам взаимодействия правоохранительных органов. Различия в перечне организационно-правовых форм вызваны многими причинами, среди которых есть как политические, так и правовые. Невозможность внести в двусторонний договор ту или иную форму сотрудничества часто связана с сильными различиями национального законодательства сторон, особенно процессуального, что делает невозможным реализацию такой формы на практике без обоюдного внесения изменений во внутренние нормативно-правовые акты. Анализ форм международного сотрудничества в борьбе с преступностью в рамках АТР на основе их закрепления в юридически обязательных документах (договорах) дает возможность оценить приоритеты правоохранительных органов в вопросах межведомственного взаимодействия. В частности, проводимый в данной работе анализ касается соглашений России с тринадцатью странами региона, среди которых: Япония, Монголия, Китай, КНДР, Республика Корея, Таиланд, Камбоджа, Филиппины, Индонезия, Вьетнам, Лаос, Австралия и Новая Зеландия. Для выявления и сравнения форм сотрудничества анализу подвергались все виды соглашений - межгосударственные (межправительственные) и межведомственные. Анализ показал, что наиболее распространенной формой международного сотрудничества России со странами АТР в борьбе с преступностью выступает информационный обмен (100%). При этом с отдельными странами он осуществляется не в полном объеме, а только в связи с преследованиями за некоторые виды преступлений. Также в 100% случаев двусторонними соглашениями предусматриваются обмен опытом работы, в том числе путем проведения совещаний, конференций и семинаров. Популярность таких форм сотрудничества можно объяснить отсутствием необходимости согласования сложных юридических процедур, что неизменно требуют другие формы международного взаимодействия. Анализ показал, что экстрадиция как форма сотрудничества присутствует в соглашениях только с половиной государств региона (точнее 55%). Любопытно, что наличие данной формы международного сотрудничества в соглашениях с отдельными странами почти в полной мере коррелирует с наличием и другой формы взаимодействия с этими же государствами - обязанности возбуждения уголовного преследования по просьбе другой стороны. Почти аналогично обстоит дело и с возможностью проведения в рамках своей компетенции одной стороной по запросам другой стороны оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий (45%). Таким образом, учитывая присутствие указанных трех форм сотрудничества одновременно в соглашениях с одними и теми же государствами, полагаем, что они являются необходимыми элементами, неотъемлемыми составляющими "пакета" организационно-правовых форм развитого и тесного взаимодействия в сфере борьбы с преступностью в АТР. Следует обратить внимание на то, что такая форма сотрудничества, как подготовка и повышение квалификации сотрудников правоохранительных органов, имеет в двусторонних соглашениях со странами АТР очень ограниченное присутствие (22%). Совместная деятельность по подготовке и повышению квалификации сотрудников правоохранительных органов если и ведется, то на нерегулярной эпизодической основе. Рассмотрим более подробно конкретные организационно-правовые формы сотрудничества в борьбе с преступностью, реализуемые на основе двусторонних соглашений России со странами АТР. Обмен информацией. Большинство соглашений со странами Азиатско-Тихоокеанского региона закрепляет концепцию "рамочного" обмена информацией, когда ее перечень и характер определяются не нормативно, а в ходе предварительных консультаций сторон. Кроме того, еще одной важной чертой таких договоров стал принцип обмена информацией через центральные подразделения уполномоченных государственных органов сторон. Исключением в данном случае служит сотрудничество с Китаем, в котором предусматривается более низкий уровень для принятия решений по обмену информацией. В частности, Соглашение с Китайской Народной Республикой 2002 г. получило дальнейшую конкретизацию в подписанном 29 ноября 2005 г. Протоколе об организации приграничного сотрудничества между Федеральной службой РФ по контролю за оборотом наркотиков и Министерством общественной безопасности Китайской Народной Республики <1>. Сущность данного документа заключается в том, что стороны решили осуществлять обмен информацией по вопросам борьбы с незаконным оборотом наркотиков напрямую между приграничными территориальными органами ФСКН и Министерства общественной безопасности КНР. При этом Протокол предусматривает, что порядок информирования приграничными территориальными органами обоих государств своих центральных органов по вопросам обмена информацией должен быть определен соответствующими ведомственными нормативными правовыми актами. -------------------------------- <1> См.: Постановление Правительства РФ "О подписании об организации приграничного сотрудничества между Федеральной службой РФ по контролю за оборотом наркотиков и Министерством общественной безопасности Китайской Народной Республики // Собрание законодательства РФ. 2005. N 39. Ст. 9007.
Экстрадиция. Выдача преступников (экстрадиция) представляет собой согласованный между заинтересованными государствами на основе норм международного права акт правовой помощи, заключающийся в передаче физического лица, совершившего преступление международного характера, другому государству в целях привлечения его к уголовной ответственности или для приведения в исполнение вступающего в силу приговора в отношении данного лица <2>. -------------------------------- <2> См.: Волеводз А. Г. Международный розыск, арест и конфискация полученных преступным путем денежных средств и имущества: Правовые основы и методика. М., 2000. С. 24.
В настоящее время наряду с принципом невыдачи своих граждан иностранным государствам утвердился принцип невыдачи политических преступников. Он закреплен в ряде многосторонних и двусторонних договоров о правовой помощи со странами Азиатско-Тихоокеанского региона и в национальном законодательстве многих из этих государств. Анализ всех международных соглашений со странами АТР позволяет констатировать, что в большинстве случаев наличие норм об экстрадиции, подписанных двумя сторонами, само по себе не является основанием для экстрадиции. Это лишь юридическое обоснование возможности подобной меры. У сторон есть лишь право просить зарубежное государство передать лицо для осуществления уголовного преследования. Следует отметить, что в соответствии со сложившейся международной практикой, если по законам страны, требующей выдачи, за преступление предусмотрена смертная казнь, то условием выдачи обычно служит предоставленная властями государства, требующего выдачи, гарантия того, что смертная казнь к выданному преступнику применена не будет <3>. Последнее условие не присутствует в соглашениях с некоторыми странами Азиатско-Тихоокеанского региона, поскольку формально в обоих смертная казнь продолжает быть мерой уголовного наказания. Так, подобная оговорка не присутствует в договорах России с Китайской Народной Республикой и КНДР. Вопрос о гарантиях задержанному после передачи другой стороне, как правило, решается в частном порядке и носит уровень договоренностей. -------------------------------- <3> См.: Бойцов А. И. Выдача преступников. СПб., 2004. С. 247.
Обязанность возбуждения уголовного преследования. Данная форма международного сотрудничества является нечастым явлением в международно-правовой практике государств. Это подтверждает и сотрудничество со странами Азиатско-Тихоокеанского региона. Как правило, введение в межгосударственные акты такого рода форм сопровождается закреплением подробного перечня процедур, условий и критериев, при которых государство берет на себя такую обязанность. В частности, договором о правовой помощи между Российской Федерацией и Социалистической Республикой Вьетнам предусматривается, что "...каждая Договаривающаяся Сторона по просьбе другой Договаривающейся Стороны возбуждает в соответствии со своим законодательством уголовное преследование против своих граждан, подозреваемых в совершении преступлений на территории другой Договаривающейся Стороны... Заявления об уголовном преследовании, поданные потерпевшими в соответствии с законами одной Договаривающейся Стороны в ее компетентные учреждения в надлежащие сроки, действительны и на территории другой Договаривающейся Стороны" <4>. При этом особое внимание уделено соблюдению формы запроса (просьбы) о возбуждении уголовного преследования. -------------------------------- <4> Договор между Союзом Советских Социалистических Республик и Социалистической Республикой Вьетнам о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам от 10 декабря 1981 г.
Проведение в рамках своей компетенции одной стороной по запросам другой стороны оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий. В соглашениях Российской Федерации с некоторыми странами Азиатско-Тихоокеанского региона такая форма сотрудничества нередко выступает в качестве основного предмета договора. Так, Соглашение Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков и аналогичного ведомства Республики Филиппины, предусматривает оказание такого рода помощи на взаимной основе, и реализация соответствующих следственных и оперативно-розыскных действий называется главной задачей правоохранительных органов сторон. Исследования последних лет, проводившиеся специалистами Дальневосточного государственного университета, позволили определить приоритеты в рамках рассматриваемых форм сотрудничества Российской Федерации со странами Азиатско-Тихоокеанского региона. Так, по мнению участников исследования, в ходе работы по уголовным делам наиболее востребованы такие формы правовой помощи, как получение свидетельских показаний, представление оригиналов или заверенных копий документов, установление места нахождения лиц и предоставление вещественных доказательств. Что касается форм правовой помощи в ходе оперативно-розыскной деятельности, то здесь более востребованы установление места нахождения лиц, проведение "контролируемых поставок", определение или выявление доходов, собственности, средств или других вещей, а также проведение совместных операций по задержанию <5>. Выводы этих авторов основаны на анализе практики сотрудничества, а также на опросах сотрудников правоохранительных органов приграничных регионов России, которые непосредственно задействованы в международном взаимодействии. -------------------------------- <5> См.: Номоконов В., Баранник И. Международное сотрудничество в борьбе с контрабандой наркотиков на Дальнем Востоке // Уголовное право. 2006. N 4. С. 17.
Отдельного внимания заслуживает вопрос о возможности участия сотрудников правоохранительных органов другого государства в осуществлении мероприятий на иностранной территории. Отдельными соглашениями такая возможность предусматривается. Так, в Соглашении с ФСКН России с Филиппинами эта форма сотрудничества оговаривается, но не конкретизирована относительно правовых процедур таких действий. На практике при необходимости иностранные полицейские участвуют в операциях вместе с национальными силами правопорядка на основе ведомственных внутригосударственных актов, издаваемых параллельно соответствующими структурами обоих стран, которые легитимизируют данную деятельность. Взаимодействие по вопросам организации и проведения профилактики преступности. Следует отметить, что анализ двусторонних соглашений со странами Азиатско-Тихоокеанского региона позволяет констатировать, что такая форма сотрудничества является редкой, и находит отражение в договорах только с отдельными государствами. Кроме того, наблюдается закрепление такой формы в рамках межведомственных соглашений, направленных на регулирование взаимодействия в борьбе с отдельными видами преступлений. В частности, договоры Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков России с такими странами, как Вьетнам, Филиппины и Китай, предусматривают проведение совместных мероприятий по профилактике употребления наркотиков. Отсутствие такой формы международного сотрудничества в других двусторонних соглашениях (например, о борьбе с организованной преступностью, терроризмом) представляется в целом оправданным, поскольку традиционно общая и частная превенция по таким деяниям осуществляется на национальном уровне в контексте конкретной оперативной обстановки. Незаконный трансграничный наркооборот же напрямую связан со спросом на наркотики, в связи с чем совместные профилактические меры в отношении потенциальных потребителей становятся важным фактором противодействия незаконному обороту наркотиков. Обмен опытом работы, в том числе путем проведения совещаний, конференций и семинаров. В последнее десятилетие данная форма сотрудничества со странами Азиатско-Тихоокеанского региона по вопросам противодействия преступности стала весьма популярна и в настоящее время включена во все соглашения Российской Федерации. В отсутствие с отдельными странами договорной правовой базы двустороннего сотрудничества такая форма становится площадкой, на которой не политики, а непосредственно сотрудники правоохранительных органов разных государств имеют возможность вырабатывать общие позиции по специализированным вопросам, которые в будущем могут стать основой международных договоров. Именно такое положение в настоящее время отражают научно-практические контакты, которые в отсутствие профильных соглашений осуществляются между правоохранительными органами РФ и Японии. Как уже отмечалось, в июле 2008 г. политическое руководство обоих государств выразило готовность к заключению договора о помощи в расследовании уголовных преступлений, основой для которого должны стать материалы конференций, семинаров и встреч представителей органов правопорядка обоих стран. Подготовка и повышение квалификации кадров является важной предпосылкой эффективного взаимодействия правоохранительных органов, поскольку позволяет не только выработать единые требования и стандарты в методике раскрытия и расследования преступлений, но и установить личные контакты, необходимые при разработке и осуществлении совместных мероприятий. Следует отметить, что в отличие от сотрудничества со странами Европы, такая форма взаимодействия с государствами Азиатско-Тихоокеанского региона представлена только на двусторонней правовой основе. Также в рамках региона в настоящее время не создано каких-либо единых учебно-практических центров, где могли бы обучаться или повышать квалификацию сотрудники правоохранительных органов всех стран Азиатско-Тихоокеанского пространства. Однако и эти формы реализуются неравномерно в отношении различных стран. Так, сотрудничество в обучении и повышении квалификации сотрудников правоохранительных органов осуществляется на регулярной основе только с тремя странами региона: с Китайской Народной Республикой, Монголией и Социалистической Республикой Вьетнам. С последними двумя государствами взаимодействие касается как совместных мероприятий по повышению квалификации сотрудников правоохранительных органов приграничных территорий, так и в форме обучения молодых сотрудников в российских специализированных учебных заведениях <6>. -------------------------------- <6> В настоящее время курсанты и слушатели из Монголии и Вьетнама проходят обучение на базе двух ведомственных вузов - Московского университета МВД России и Дальневосточного юридического института МВД России.
Однако наиболее широко сотрудничество в сфере подготовки и повышения квалификации сотрудников правоохранительных органов развито у Российской Федерации с Китайской Народной Республикой. В настоящее время установлены прямые связи между Дальневосточным юридическим институтом МВД России и Хэйлунцзянским институтом профессиональной подготовки офицеров общественной безопасности КНР (г. Харбин), Волгоградской академией МВД России и Китайским институтом уголовной полиции МОБ КНР (г. Шеньян). Санкт-Петербургским университетом МВД России и Китайским институтом уголовной полиции МОБ КНР (г. Шеньян), Московским университетом МВД России и Народным университетом МОБ КНР (г. Пекин), Восточно-Сибирским институтом МВД России и Институтом уголовной полиции МОБ КНР в г. Шеньяне (г. Шеньян - город - побратим г. Иркутска) <7>. -------------------------------- <7> См.: О состоянии сотрудничества между МВД России и МОБ КНР в области подготовки кадров. http://www. mvd. ru/press/release/4766/.
Полагаем, что в обозримом будущем будет востребована идея о создании в Азиатско-Тихоокеанского регионе единого учебно-консультационного центра по переподготовке и повышению квалификации сотрудников правоохранительных органов. Этот центр должен стать площадкой для обучения по единым методикам и стандартом деятельности в борьбе с преступностью с учетом специфики региона. Однако востребованность в этом может быть обозначена только после формирования устойчивых многосторонних форм сотрудничества, что возможно только на институциональном уровне. Проведенный анализ показал неравномерность распределения форм сотрудничества Российской Федерации с отдельными странами Азиатско-Тихоокеанского региона в сфере борьбы с преступностью. По нашему мнению, России следует в заключаемых с государствами региона профильных соглашениях стремиться закрепить как можно более широкий спектр форм взаимодействия, поскольку если некоторые неучтенные в договорах формы будут востребованы правоохранительными органами в будущем, не будет необходимости в трате времени на внесение изменений в действующую нормативно-правовую базу.
Библиографический список
1. Бойцов А. И. Выдача преступников. СПб., 2004. 2. Волеводз А. Г. Международный розыск, арест и конфискация полученных преступным путем денежных средств и имущества: Правовые основы и методика. М., 2000. 3. Договор между Союзом Советских Социалистических Республик и Социалистической Республикой Вьетнам о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам от 10 декабря 1981 г. 4. Номоконов В., Баранник И. Международное сотрудничество в борьбе с контрабандой наркотиков на Дальнем Востоке // Уголовное право. 2006. N 4.
Название документа