Особенности формирования государственной экологической политики Российской Федерации
(Клюканова Л. Г.) ("Правовые вопросы строительства", 2013, N 2) Текст документаОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Л. Г. КЛЮКАНОВА
Клюканова Лариса Геннадьевна, доцент кафедры правовой охраны окружающей среды юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.
Статья посвящена рассмотрению вопроса об особенностях формирования государственной экологической политики в условиях глобализации и ее воздействии на нормы экологического права Российской Федерации.
Ключевые слова: государственная экологическая политика, экологическое право, экологические правоотношения, правоприменительная практика в сфере природопользования и охраны окружающей среды.
Peculiarities of formation of state environmental policy in the Russian Federation L. G. Klyukanova
Klyukanova Larisa Gennad'evna, candidate of juridical sciences, assistant professor of the Chair of Environmental Protection of the Law Faculty of the Sankt-Petersburg State University.
The article concerns consideration of the issue on peculiarities of formation of state environmental policy in conditions of globalization and influencing thereof the norms of environmental law of the Russian Federation.
Key words: state environmental policy, environmental law, environmental legal relations, law-application practice in the sphere of environmental management and environmental protection.
Политика как область взаимодействия государства и гражданского общества представляет собой чрезвычайно сложное социальное явление, универсально охватывающее и область социальных отношений, и искусство посредничества между людьми. Несмотря на огромный интерес исследователей к данному явлению в целом, неоднозначность определения понятия "политика" сохраняется и по сей день. Применительно же к целям данного краткого обзора "политику" следует воспринимать как способ руководства государством или оказания влияния на государственное управление <1>, что в достаточной степени перекликается с концепцией Аристотеля, рассматривавшего данное понятие как высшую и единственно возможную достойную форму общения людей - "то, что относится к государству" - искусство и способность государственного управления и организации жизни людей в государстве <2>; и с современными реалиями общества потребления, зависимого от своего геополитического окружения - человеческая цивилизация не может эволюционировать без использования разнообразных форм энергии - как природных, так и материально-технических. Современное информационное, мультикультурное общество очень много внимания уделяет вопросам добычи и потребления энергии и природных ресурсов. -------------------------------- <1> Вебер М. Политика как призвание и профессия. Избранные сочинения. М., 1990. С. 644 - 675. <2> Аристотель. Политика // Сочинения в 4-х томах. Т. 4. Перевод С. А. Жебелева. М.: Мысль, 1983; Политология: Учебник / А. Ю. Мельвиль (и др.). М.: Московский государственный институт международных отношений (Университет) МИД России; ТК "Велби"; Изд-во "Проспект", 2004. С. 17.
Экологическая политика, если рассуждать в данном контексте, представляет собой и сферу общественной жизни, и вид активности социальных субъектов, и тип социальных (эколого-правовых) отношений, воздействующих на управление окружающей средой. Такой вид эколого-правовых отношений в настоящее время претерпевает существенные изменения: в современных условиях они приоритетно должны отвечать таким характеристикам, как: - во-первых, быть мировоззренчески ориентированными - иметь под собой или разработанную теоретическую базу - концепцию устойчивого развития, или концепцию универсального эволюционизма, например. Программа устойчивого развития - политического, социального и культурного развития, осуществляемого при соблюдении непременного условия - благоприятной окружающей среды, реализуемая мировым сообществом, безусловно, приводит к глобализации в методах оценки экологических проблем, к согласованному и, может быть, даже единообразному подходу к их решению. Ее появление, реализация и признание обусловлены природоохранительной деятельностью ООН <3>. А поскольку механизм устойчивого развития предусматривает также и социальное и экономическое развитие стран-участниц, то формируется комплексный и универсальный подход, регулирующий и социально-технический прогресс, и вопросы охраны окружающей среды во благо ныне живущего и будущих поколений людей. Охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, таким образом, составляют неотъемлемую часть общеполитического процесса развития и не могут рассматриваться в отрыве от него. Сохранение, защита, восстановление уникальной экосистемы Земли являются первоочередными задачами программы устойчивого развития, и государства несут общую, но дифференцированную ответственность в случае ухудшения состояния глобальной окружающей среды <4>. Переход к устойчивому развитию должен обеспечить на перспективу сбалансированное решение проблем социально-экономического развития и сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала, удовлетворение потребностей настоящего и будущих поколений людей. Сформулированный Н. Н. Моисеевым "экологический императив" стал базовой категорией философии экологии и концепции универсального эволюционизма. В основе научного подхода к проблеме формирования экологического императива лежит так называемая экологическая этика, которая предлагает следующий императив: отказаться от любых действий по разработке и использованию ресурсов природной среды, которые могут подорвать жизнь будущих поколений. Но такой подход требует переосмысления понятия "общественный прогресс", под которым следует понимать такие изменения, которые гармонизируют систему бытия, благотворного не только для человека, но и для биосферы в целом. В универсальном эволюционизме осуществляется системный подход к идее эволюции природы в ее восхождении к разуму, в котором природа проявила осознание самой себя через человека <5>; -------------------------------- <3> Декларация ООН по окружающей среде и развитию. 14.06.1992 // Международное публичное право: Сборник документов. Т. 2. М.: Бек, 1996. С. 135 - 138; Колбасов О. С. Конференция ООН по окружающей среде и развитию // Государство и право. 1992. N 11. С. 91. <4> Бринчук М. М. Экологическое право: Учебник для высших учебных заведений // СПС "Гарант". <5> Моисеев Н. Н. Логика универсального эволюционизма и кооперативность // Вопросы философии. 1989. N 52. С. 52 - 66; Моисеев Н. Н. Логика динамических систем и развитие природы и общества // Вопросы философии. 1990. N 4.
- во-вторых, быть рефлективными, т. е. основанными не только на размышлениях, но и на коррекции действий (принимая во внимание, что рационализация и модернизация жизни стали основными тенденциями общественного развития); - в-третьих, быть синергетическими, т. е. вносящими элемент упорядоченности в нелинейные системы (в контексте синергетики любой процесс является природным, при этом социальность не отрицается, а рассматривается как качественно новый этап развития). При этом синергетика представляет собой весьма актуальное междисциплинарное направление научных исследований, в рамках которого изучаются процессы перехода от хаоса к порядку и обратно (процессы самоорганизации и самодезорганизации) в открытых нелинейных средах самой различной природы (в том числе и экологического права) <6>; -------------------------------- <6> Князева Е. Н., Курдюмов С. П. Синергетика. Нелинейность времени и ландшафты коэволюции. М.: КомКнига, 2007. С. 28.
- в-четвертых, быть собственно экологическими. Экологический подход в социальном управлении можно трактовать двояко. В узком смысле слова экология изучает проблемы коэволюции природы и человечества, проблемы сохранения природного и биологического разнообразия на планете. В широком смысле - можно говорить об экологии человеческого разума, экологии познания и творчества, экологии мысли и слова, экологии человеческого действия и управляющего воздействия на сложные системы <7>; -------------------------------- <7> Князева Е. Н. Принципы инновационного социального управления // Синергетическая парадигма. Социальная синергетика. М.: Прогресс-Традиция, 2009. С. 378.
- в-пятых, быть глобально ориентированными. Культурная глобализация в целом представляет собой процесс нарастания взаимосвязи и взаимодействий культур, протекающий во всемирном масштабе <8>. Глобализация уже не является феноменом теоретического исследования, а стала уникальным процессом интеграции, что свидетельствует о формировании новых цивилизационных и культурных - в том числе урегулированных нормами права - отношений. Глобальный и инновационный характер происходящих в обществе перемен проявляется в создании единого коммуникативного пространства или единого мира, равновесие (и особенно правовое регулирование общественных отношений в нем) которого требует новых подходов и моделей, учитывающих прежде всего сложность и нелинейность динамики развития <9>. -------------------------------- <8> Лоусон Т., Гэррод Дж. Социология. А - Я: Словарь-справочник. Пер. с англ. М.: ФАИР-ПРЕСС, 2000. С. 66. <9> Москалев И. Е. Знание как феномен социальной самоорганизации // Синергетическая парадигма. Социальная синергетика. М.: Прогресс-Традиция, 2009. С. 456.
Если рассматривать политику как социальную подсистему с функцией целедостижения, то экологическая политика - политика, направленная на охрану и оздоровление окружающей среды, обеспечение рационального природопользования, обеспечение экологической безопасности и соблюдения экологических прав человека. Экологическая политика подразумевает, помимо всего прочего, разработку нормативных правовых актов, которые обеспечивали бы реализацию названных задач. Формирование экологической политики является задачей в первую очередь государства - п. "в" ч. 1 ст. 114 Конституции Российской Федерации <10> предусматривает обеспечение проведения Правительством Российской Федерации единой государственной политики в области экологии, и последующую реализацию этого положения отражает Федеральный конституционный закон о Правительстве Российской Федерации <11>, которое несет юридические и моральные обязательства перед прошлым, настоящим и будущим поколениями граждан за сохранение и восстановление естественных экологических систем. Кроме того, государство обеспечивает равенство возможностей и условий при использовании и охране окружающей среды гражданами и юридическими лицами, определяет направления, содержание и формы государственной поддержки природоохранительных мероприятий с учетом уровня политического и экономического развития общества, сохраняя и развивая социальные институты и культурные процессы, порождающие и воспроизводящие духовные и материальные ценности (наука, образование). Роль же граждан и юридических лиц в формировании экологической политики непосредственно определяется уровнем экологической и особенно эколого-правовой культуры и тоже весьма значительна. Определение экологической культуры на данный момент не сформулировано законодателем, в теории же данный вопрос, как нам представляется, еще ждет своего исследования. Возможно, ее можно определить как созданную человеком материальную и этическую среду общественного сознания, а также некоторые процессы распространения экологизированных принципов и ценностей, выходящих за рамки сугубо сферы природопользования и охраны окружающей среды, проникающих во все сферы социальной мысли, способствующих сохранению природного разнообразия и благоприятных условий для существования и развития человека и направленных, как результат, на обеспечение экологической безопасности общества. Определения эколого-правовой культуры на законодательном уровне также пока не существует, хотя сформировавшиеся в обществе эколого-правовые отношения находят свое отражение в сознании граждан и системе приоритетов в деятельности органов публичной власти. Эколого-правовая культура тем выше, чем выше правосознание граждан, т. е. знание права и уровень юридического образования, а также совокупность распространенных в обществе теорий, идей, взглядов и представлений, выражающих отношение людей к экологическому праву, а также к поведению людей, оцениваемому с точки зрения этих представлений о праве. Конечно же, эколого-правовая культура включает в себя еще и уровень юридической техники самого экологического законодательства, и организационно-техническую сторону правоприменительной практики, а также и экологически ориентированный уровень профессиональной деятельности должностных лиц в сфере природопользования и охраны окружающей среды. С другой стороны, состояние эколого-правовых взглядов, идей оказывает определенное влияние на развитие экологического законодательства, способствует или препятствует реализации норм экологического законодательства. Такой подход к формированию экологической и эколого-правовой культуры позволяет выделить коллективный и индивидуальный уровень экологического правосознания - всеобщий общечеловеческий или цивилизационный в условиях интегрированного общества и единичный - определяющий поведение граждан в той или иной ситуации, связанной с использованием или охраной окружающей среды, - предпочтительно расценивается как способ осуществления эколого-правовой культуры, в целом сложившейся в обществе. -------------------------------- <10> Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 2009. 21 января. <11> Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // Российская газета. 1997. 23 декабря.
На сегодняшний день разработано и действует достаточно развернутое и системно упорядоченное законодательство в области охраны окружающей среды - как федеральное, так и региональное, должным образом отражающее представление о государственной эколого-правовой политике. Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденные Президентом Российской Федерации 30.04.2012 <12>, определяют, что стратегической целью государственной политики в области экологического развития является решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Еще одним специальным нормативным правовым актом, определяющим основы, цели, направления, задачи и принципы проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии на долгосрочный период, является распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. N 1225-р "Об Экологической доктрине Российской Федерации <13>. Экологическая доктрина представляет собой систему в первую очередь собственно политических, идеологических и правовых принципов, составляющих фундаментальную основу государственной экологической политики в Российской Федерации. Стратегической целью государственной политики в области экологии является сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения, обеспечение экологической безопасности страны, обеспечение реализации экологических прав граждан, неистощительное природопользование. Основные направления государственной политики в области экологии заключаются в обеспечении устойчивого природопользования; снижении загрязнения окружающей среды и ресурсосбережении; сохранении и восстановлении природной среды. Реализация государственной политики в области экологии происходит через следующие пути и средства: развитие системы государственного управления охраной окружающей среды и природопользованием; нормативное правовое регулирование и правоприменение; экономические и финансовые механизмы; экологический мониторинг и информационное обеспечение; научное обеспечение; экологическое образование и просвещение; развитие гражданского общества как условия реализации государственной политики в области экологии; формирование и развитие региональной политики в области экологии; а также международное сотрудничество в соответствующей сфере. -------------------------------- <12> Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года: утверждены Президентом Российской Федерации 30.04.2012 // СПС "Гарант". <13> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. N 1225-р "Об Экологической доктрине Российской Федерации" // Российская газета. N 176. 2002. 18 сентября.
Нормативные правовые акты, принятые во исполнение указанных целей и образующие собой достаточно целостную систему, рассчитаны на реализацию долгосрочных целей и высоких приоритетов государства, при этом учитываются и социально-экономические аспекты развития общества, и закономерности развития естественных экологических систем <14>. В целом необходимо отметить, что формирование российской экологической доктрины, определяющей основы экологической политики Российской Федерации, основано на изучении законов природы, признании приоритетности экологических интересов общества перед экономическими, максимально широком вовлечении общественности в процесс принятия экологически значимых решений и иных первоочередных принципов охраны окружающей среды и обеспечения программы устойчивого развития. -------------------------------- <14> Хлуденева Н. И. Основные направления совершенствования системы экологического законодательства // Журнал российского права. 2010. N 4.
Безусловно, правоприменительная практика, наиточнейшим образом отражающая различные аспекты реализации государственной экологической политики, также должна быть принята во внимание. Так, в тексте п. 2 Определения от 28.06.2012 N 1257-О Конституционный Суд Российской Федерации отмечает, что "правовые основы государственной политики в этой сфере - исходя из того, что ценность сохранения природы и окружающей среды утверждается на конституционном уровне, - должны устанавливаться таким образом, чтобы через реализацию указанной конституционной обязанности, имеющей всеобщий характер, при решении социально-экономических задач обеспечивался баланс интересов субъектов хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду, и интересов человека и общества в целом и гарантировались соблюдение и защита экологических прав граждан" <15>. В решении Палаты Европейского суда по правам человека по существу дела Fadeyeva v. Russia от 9 июня 2005 г. отмечается, что исполнение решения по делу Fadeyeva v. Russia требует принятия как индивидуальных мер в пользу заявительницы (переселение ее в экологически благоприятный район), так и мер общего характера (формирование экологической политики), которые Правительство России должно будет принять в рамках процесса по надзору за исполнением решений, осуществляемого Комитетом министров Совета Европы <16>. -------------------------------- <15> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 28.06.2012 N 1257-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Балашовской районной общественной организации "Общество охотников и рыболовов" на нарушение конституционных прав и свобод частью 1 статьи 71 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс". <16> Постановление ЕСПЧ от 9 июня 2005 г. "Дело "Фадеева (Fadeyeva) против Российской Федерации" (жалоба N 55723/00) // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2006. N 3. С. 106 - 140.
Следует также еще раз отметить, что на реализацию государственной экологической политики в большей степени влияет и мировоззрение граждан. Речь идет о таких правовых категориях, как правовое воспитание, правовая культура, правовое сознание. Именно с этих позиций следует рассматривать экологическое право как самостоятельную отрасль российского права, включающую в себя следующие элементы: нормативные правовые акты, правоприменительную практику (административную и судебную), правосознание, правовое воспитание, правовую культуру. В данном случае приведен образец весьма широкого подхода к раскрытию экологического права как отрасли права. В узком смысле слова под экологическим правом следует понимать совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в области охраны окружающей среды, рационального использования и восстановления природных ресурсов <17>. Право регулирует общественные отношения, т. е. отношения между надлежащими субъектами права по поводу определенного объекта (воды, объектов животного мира, ресурсов, недр и др.) или природной среды в целом <18>. За категорией "общественные отношения по поводу природы" стоят разнообразные экологические интересы человека, его потребности, удовлетворяемые за счет ресурсов природы. Экологическая политика же воздействует на все экологизированные социальные отношения - более многоструктурные по своей природе и представляет собой систему принципов и норм-рекомендаций, обеспечивает расстановку задач и формирование приоритетов в ходе юридически значимого оформления общественных отношений по поводу использования и охраны природной среды в режиме актуализации. -------------------------------- <17> Тихомирова Л. А. Экологическое право: Учебник // СПС "Гарант". 2009. <18> Бринчук М. М. Экологическое право: Учебник для высших учебных заведений // СПС "Гарант". 2010.
Литература
1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 2009. 21 января. 2. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // Российская газета. 1997. 23 декабря. 3. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 28.06.2012 N 1257-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Балашовской районной общественной организации "Общество охотников и рыболовов" на нарушение конституционных прав и свобод частью 1 статьи 71 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс". 4. Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года: утверждены Президентом Российской Федерации 30.04.2012 // СПС "Гарант". 5. Постановление ЕСПЧ от 9 июня 2005 г. "Дело "Фадеева (Fadeyeva) против Российской Федерации" (жалоба N 55723/00) // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2006. N 3. С. 106 - 140. 6. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. N 1225-р "Об Экологической доктрине Российской Федерации" // Российская газета. N 176. 2002. 18 сентября. 7. Декларация ООН по окружающей среде и развитию. 14.06.1992 // Международное публичное право: Сборник документов. Т. 2. М.: Бек, 1996. С. 132 - 135. 8. Аристотель. Политика // Сочинения в 4-х томах. Т. 4. Перевод С. А. Жебелева. М.: Мысль, 1983. 9. Бринчук М. М. Экологическое право: Учебник для высших учебных заведений // СПС "Гарант". 2010. 10. Вебер М. Политика как призвание и профессия. Избранные сочинения. М., 1990. С. 644 - 675. 11. Князева Е. Н., Курдюмов С. П. Синергетика. Нелинейность времени и ландшафты коэволюции. М.: КомКнига, 2007. С. 28. 12. Князева Е. Н. Принципы инновационного социального управления // Синергетическая парадигма. Социальная синергетика. М.: Прогресс-Традиция, 2009. С. 378. 13. Колбасов О. С. Конференция ООН по окружающей среде и развитию // Государство и право. 1992. N 11. С. 91. 14. Лоусон Т., Гэррод Дж. Социология. А - Я: Словарь-справочник. Пер. с англ. М.: ФАИР-ПРЕСС, 2000. С. 66. 15. Моисеев Н. Н. Логика универсального эволюционизма и кооперативность // Вопросы философии. 1989. N 52. С. 52 - 66. 16. Моисеев Н. Н. Логика динамических систем и развитие природы и общества // Вопросы философии. 1990. N 4. 17. Москалев И. Е. Знание как феномен социальной самоорганизации // Синергетическая парадигма. Социальная синергетика. М.: Прогресс-Традиция, 2009. С. 456. 18. Политология: Учебник / А. Ю. Мельвиль (и др.). М.: Московский государственный институт международных отношений (Университет) МИД России; ТК "Велби", Изд-во "Проспект", 2004. С. 17. 19. Тихомирова Л. А. Экологическое право: Учебник // СПС "Гарант". 2009. 20. Хлуденева Н. И. Основные направления совершенствования системы экологического законодательства // Журнал российского права. 2010. N 4.
Название документа