Реализация принципа "одного окна" при осуществлении пропуска иностранных граждан через Государственную границу Российской Федерации
(Лобода В. В.) ("Российский следователь", 2011, N 13) Текст документаРЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА "ОДНОГО ОКНА" ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ПРОПУСКА ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН ЧЕРЕЗ ГОСУДАРСТВЕННУЮ ГРАНИЦУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>
В. В. ЛОБОДА
Виталий Викторович Лобода, соискатель кафедры уголовно-правовых дисциплин Тихоокеанского государственного университета.
В статье рассматриваются проблемы реализации принципа "одного окна" в рамках осуществления пограничными органами функций иммиграционного контроля.
Ключевые слова: Закон Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации", Государственная пограничная комиссия, органы пограничного контроля, правила пропуска через Государственную границу, Федеральная миграционная служба России, иммиграционный контроль, принцип "одного окна".
The article considers the problems of realization of principle "one window" within the frames of effectuation by border agencies of functions of immigration control.
Key words: Law of the Russian Federation "On State Border of the Russian Federation", State Border Commission, agencies of border control, rules of passing through the State Border, Federal Migration Service of Russia, immigration control, principle of "one window".
Процессы мировой интеграции и глобализации, в которых последние два десятилетия Россия принимает активное участие, диктуют необходимость совершенствования системы пропуска через Государственную границу, в том числе посредством увеличения пропускной способности действующих пунктов пропуска через границу. Координация деятельности всех органов власти различного уровня по совершенствованию пропуска через Государственную границу, а также выработке на основе предложений этих органов законопроектов и проектов постановлений для рассмотрения Правительством Российской Федерации возложена на Государственную пограничную комиссию (далее - Комиссия). Результатом данной деятельности является принятие Постановлений Правительства Российской Федерации (далее - РФ) от 16 февраля 2008 г. N 94 о видах контроля в пунктах пропуска <1>, от 20 ноября 2008 г. N 872 об утверждении Правил осуществления контроля в пунктах пропуска <2>. Реализуя определенную решением Комиссии задачу "повышения эффективности функционирования пунктов пропуска через границу, сокращения числа государственных контрольных органов (далее - контрольные органы), действующих непосредственно в пунктах пропуска..." <3>, данные нормативно-правовые акты в перечень видов контроля не включают иммиграционный контроль. Согласно принятому Комиссией решению осуществление иммиграционного контроля должно быть возложено на пограничные органы <4>, однако передача данных функций в рамках какого-либо нормативного акта осуществлена не была. Необходимость сокращения количества контрольных органов в пункте пропуска, с одной стороны, и отсутствие нормативно-правовой регламентации передачи функций иммиграционного контроля пограничным органам - с другой, обусловили наличие противоречий между нормами права, регулирующими общественные отношения в сфере миграции, и актуализировали проблемы, возникающие в данной сфере при осуществлении пропуска иностранных граждан и лиц без гражданства (далее - иностранные граждане) через Государственную границу. -------------------------------- <1> Постановление Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. N 94 "О видах контроля, осуществляемых в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс". <2> Постановление Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2008 г. N 872 "Об утверждении Правил осуществления контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс". <3> Проничев В. Е. О мерах по совершенствованию нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации // Право и безопасность. 2005. N 2 (15). URL: http:// www. dpr. ru/ pravo/ pravo_15_7.php. <4> Там же.
Анализ нормативно-правовых актов позволяет констатировать, что в пунктах пропуска органами пограничного контроля и органами миграции решаются сходные задачи. Например: - выявление иностранных граждан, нарушающих правила въезда (выезда) в РФ; - контроль и проверка правильности заполнения миграционных карт на направлении въезда, а при выезде из РФ - сбор миграционных карт; - проверка действительности визы, а также соблюдения сроков пребывания (в случае въезда иностранца в РФ в безвизовом порядке), по результатам которой продлевают им визу в установленном порядке; - выявление иностранных граждан, у которых заявленная цель поездки в РФ не соответствует действительной; - проверка наличия средств для проживания на территории России и выезда из РФ; - выдворение лиц с простановкой соответствующих отметок в документах; - прием первичного заявления о предоставлении убежища; - "непропуск" иностранных граждан, в отношении которых принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в России и въезд в РФ которым не разрешен; - ведение учета иностранных граждан, пересекающих границу. Вместе с тем специфика пограничного контроля позволяет пограничным органам наряду с решением задач по охране границы успешно осуществлять контроль и за соблюдением миграционного законодательства. Данное обстоятельство вызвано тем, что технологическая схема российских пунктов пропуска, а также действующее законодательство позволяют органам погранконтроля одновременно с проверкой документов осуществлять опрос иностранных граждан, следующих через границу, и проверять их по соответствующим учетам, в то время как подразделения Федеральной миграционной службы России (далее - ФМС России), дислоцирующиеся в пунктах пропуска, лишены подобной возможности. Поэтому каких-либо юридических и практических сложностей с включением в пограничный контроль помимо проверки документов и оснований для пропуска дополнительных процедур по проверке соблюдения иностранными гражданами правил миграционного учета при въезде в Россию и выезде с ее территории возникнуть не должно. Учитывая то, что действующие нормативные акты не предусматривают осуществления иммиграционного контроля в пунктах пропуска, но имеется обоснованная наличием угроз безопасности РФ в миграционной сфере необходимость его осуществления, целесообразно внести дополнения в Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. "О Государственной границе Российской Федерации" <5>. В связи с этим необходимо абзац пятый вышеуказанного Закона изложить следующим образом: "Пропуск лиц... включает осуществление пограничного контроля (проверку оснований для пропуска через Государственную границу лиц... проверку соблюдения иностранными гражданами и лицами без гражданства правил миграционного учета и режимных правил пребывания...". То есть понятие пограничного контроля будет включать проверку соблюдения иностранными гражданами миграционного законодательства. -------------------------------- <5> Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
Также необходимо внести дополнения в ст. 23.10 и п. 14 ст. 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. <6> (далее - КоАП РФ) с целью расширения компетенции пограничных органов по рассмотрению административных правонарушений (составлению протоколов), предусмотренных ст. 18.8 и ч. 1 ст. 18.11 КоАП РФ. -------------------------------- <6> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс".
Следует обратить внимание и на то, что в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2006 г. N 266-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации" <7> в целях исключения дублирования функций пограничного контроля должна была быть осуществлена ликвидация постов иммиграционного контроля <8> (далее - ПИК). Но фактически ПИК ликвидированы не были, так как была осуществлена реорганизация данных подразделений в отделы противодействия незаконной миграции при управлениях ФМС России <9> по субъектам. -------------------------------- <7> Собрание законодательства РФ. 2007. N 1 (ч. 1). С. 29. <8> Интернет-газета "Vsesmi. ru". URL: http://www. vsesmi. ru/news/385125. <9> Официальный сайт Федеральной миграционной службы России: URL: http:// www. fms. gov. ru/ about/ structure/ apparatus.
Юридические обстоятельства, а также практическая деятельность подразделений миграции указывают на то, что задачи, решаемые подразделениями в пунктах пропуска, могут не менее эффективно решаться районными подразделениями ФМС России в субъектах. В частности, основная функция подразделений противодействия незаконной миграции сводится к выдаче и сбору миграционных карт, проверке правильности их заполнения, пополнению базы данных миграционной службы сведениями об иностранных гражданах, пересекающих границу. Материальные затраты на обеспечение деятельности подразделений миграции, дислоцированных в пунктах пропуска, несопоставимы с решаемыми задачами, в связи с чем целесообразно сократить данные подразделения, а высвободившиеся штатные единицы использовать в районных подразделениях и отделах миграционного контроля при управлениях. Таким образом, в настоящее время имеются необходимые условия для реализации в пунктах пропуска принципа "одного окна" путем законодательного закрепления за пограничными органами отдельных полномочий органов миграции, ввиду того что действующими нормативно-правовыми актами проведение иммиграционного контроля как отдельного вида контроля в пункте пропуска не предусмотрено.
Название документа