Ответственность за коррупциогенное нормотворчество

(Избачков Ю. С., Рыбак К. Е.) ("Культура: управление, экономика, право", 2012, N 1) Текст документа

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА КОРРУПЦИОГЕННОЕ НОРМОТВОРЧЕСТВО

Ю. С. ИЗБАЧКОВ, К. Е. РЫБАК

Избачков Ю. С., независимый эксперт.

Рыбак К. Е., независимый эксперт, доктор культурологии.

Одним из средств борьбы с коррупционными проявлениями является антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов. В настоящее время такая экспертиза является обязательной процедурой и проводится Минюстом России, органами прокуратуры, исполнительной власти, которые издают нормативные правовые акты, а также независимыми экспертами и другими институтами гражданского общества <1>. -------------------------------- <1> Основными документами, регламентирующими ее проведение, является Федеральный закон от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" и изданное в его развитие Постановление Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", которым утверждены методика и правила проведения экспертизы.

Задача экспертов сводится к выявлению в проверяемых нормативных правовых актах т. н. коррупциогенных факторов, т. е. положений, устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положений, содержащих неопределенные, трудновыполнимые и обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающих условия для проявления коррупции. Работа экспертов постепенно дает плоды. Конечно, не обходится без курьезов, но нормотворчество (в первую очередь ведомственное и региональное) в антикоррупционном отношении становится более дисциплинированным и зрелым. Экспертизе подвергаются как проекты нормативных актов, так и уже действующие нормативные акты. На федеральном уровне наиболее значимая работа в этом направлении проводится на стадии регистрации нормативных правовых актов в Минюсте России. Обнаружение в тексте акта коррупциогенных факторов должно явиться основанием для отказа в регистрации правового акта <2>. -------------------------------- <2> Отказ в регистрации акта Минюстом России означает необходимость его отмены органом, издавшим акт.

Обнаружение коррупциогенных факторов позднее, когда нормативный правовой акт уже вступил в силу, - трудоемкая процедура, но и в этом направлении работа ведется. Попутно возникает вопрос: является ли "расчистка" законодательства от коррупциогенных норм единственной целью такой деятельности? Можно проводить сколь угодно много экспертиз, но те же самые чиновники вновь и вновь будут генерировать коррупциогенные нормы. Иными словами, должен ли чиновник нести ответственность за коррупциогенное нормотворчество? Полагаем, что имеются основания для такой постановки вопроса. Остановимся на видах ответственности за коррупциогенное нормотворчество подробнее. Мы не можем утверждать, что "коррупциогенность" нормативного правового акта имеет обязательным следствием коррупционное правоприменение, равно как и причина появления коррупциогенных факторов не всегда кроется в коррупционном умысле <3>. Но в ряде случаев между этими категориями прослеживается четкая связь. -------------------------------- <3> Специфика экспертной деятельности такова, что в большинстве случаев обнаруженные коррупциогенные факторы не связаны с реализацией коррупционных схем. Причиной появления коррупциогенных факторов чаще всего является недальновидность и юридическая неграмотность, а иногда обычная небрежность.

Начнем с самых серьезных видов юридической ответственности - уголовной и административной. Отдельных составов правонарушений за ненадлежащее нормотворчество не предусмотрено ни в КоАП РФ, ни в УК РФ. Но, коль скоро издание нормативного правового акта может быть частью реализации крупного правонарушения коррупционного характера, ответственность за издание нормативного правового акта может наступить в рамках существующих составов преступлений. В качестве примера для обсуждения приведем распространенную схему. Недобросовестные чиновники, занятые выдачей всевозможных разрешений, часто организуют вокруг органов власти, в которых они работают, фирмы-прослойки. Без обращения в эти фирмы претендентам на получение разрешений получить желаемый документ невозможно. Формально эти фирмы формируют необходимые пакеты документов, оказывают услуги по заполнению форм и заявлений, оказывают услуги консультационного характера. На деле же таким образом могут маскироваться взятки. Недобросовестный чиновник отправляет заявителя в такую фирму-прослойку (это может быть как ООО, так и ФГУП, а иногда - физическое лицо). Полученное вознаграждение передается чиновникам скрытно либо вуалируется выплатой дополнительных премий, материальной помощи, фиктивной заработной платой. Принуждение обращаться в "прослойки" может осуществляться мягко, иногда даже создается иллюзия объективности подобных издержек для граждан и бизнеса. Заурядная ситуация: часто меняется правовое регулирование или законодательство становится чрезмерно запутанным. Разобраться в хаосе различных предписаний могут только контролируемые чиновниками структуры, к которым и вынуждены обращаться заинтересованные лица. Другой распространенный случай - чрезвычайно быстрое обновление технических средств. Показательный пример в этом отношении: сдача налоговой отчетности в строго определенных формах, формировать которые способны программы, которыми обладает ограниченный круг лиц. Более приземленный пример из практики, демонстрирующий схему "прослойки", - вымогательство денежных средств сотрудником ГИБДД, осуществляющим технический осмотр транспортных средств под предлогом нечитаемости номеров агрегатов автомобилей. Он направлял автомобилистов к частному предпринимателю, который протирал номера обыкновенной водой, после чего сотрудник ГИБДД соглашался их посмотреть. Когда организацией подобных посредников занимаются "рядовые" чиновники, то часто их ловят, особенно когда вымогательство начинает переходить все границы. Тут вступает в силу механизм уголовной и административной ответственности за конкретные факты правонарушений. Как правило, привлечение к такой ответственности сопровождается увольнением, т. е. применением мер дисциплинарной ответственности (если виновный не успевает уволиться по собственному желанию). Коррупциогенность нормативных правовых актов, допускающих подобные проявления, чаще всего остается за кадром. Максимум, что можно ожидать в таком случае, - представление прокурора или следователя, которое иногда фактически игнорируется. Другое дело, когда мы сталкиваемся с более сложной проблемой: издается нормативный правовой акт, прямо принуждающий неопределенный круг лиц обращаться в определенные структуры (или создающий условия для такого принуждения). Проблема становится системной, когда таких нормативных правовых актов много. В экспертной деятельности нам дважды приходилось непосредственно сталкиваться с такими ситуациями. Первый случай касался выдачи лицензий одним из органов власти, в котором действовала негласная установка: документы, поступающие от простых заявителей, браковать, лицензии выдавать только тем организациям, которые подают их через подведомственный ФГУП. Для сомневающихся заявителей был издан приказ, которым от имени органа власти утверждались формы договоров, которые должен заключать ФГУП с заявителями. Издание акта, содержащего коррупциогенные нормы, является составной частью этой схемы. Ответственность за издание такого нормативного акта должна строиться на общих началах уголовного законодательства с учетом роли и вклада каждого соучастника в реализацию преступного умысла. Хотя эта схема широко распространена, об успешном расследовании такого рода дел нам неизвестно, что во многом объясняется сверхсложным доказыванием подобных махинаций. Тем не менее нет ничего невозможного. Если получены доказательства умысла на издание именно коррупциогенного акта, перспективы уголовной ответственности для недобросовестных чиновников видятся нам весьма реальными. Второй пример иллюстрирует известную многим автомобилистам схему "такси-эвакуатор". Если автотранспорт паркуется в местах, где стоянка запрещена, автолюбитель рискует столкнуться с ситуацией, когда его транспортное средство будет принудительно эвакуировано на штраф-стоянку. Это приемлемая мера с точки зрения оптимизации движения транспорта внутри города. Коррупциогенных факторов непосредственно здесь не находим. Но важны детали, как эта схема реализуется на практике. Очень часто автовладелец, не обнаруживший своего автомобиля на месте, не может оперативно узнать от сотрудников полиции о месте, где находится его автомобиль. Недобросовестные инспекторы, как правило, объясняют, что не располагают подобными сведениями. Зато такой информацией обладают молодые люди, которые фактически сопровождают сотрудников ДПС и эвакуатор. За относительно небольшую сумму они готовы на своем автомобиле отвезти автовладельца на штрафстоянку, на месте оказать содействие в получение информации, затем ускорить получение квитанции на уплату штрафа. По странному стечению обстоятельств очень часто оплатить квитанцию можно в ограниченном числе пунктов, которые к тому же находятся в противоположной части города. Услугами молодых людей можно не пользоваться и сделать все на общественном транспорте. Ночью альтернативы таким услугам нет. Действия таких лиц можно было бы назвать вполне соответствующей закону услугой, если бы их действия стройно не укладывались в общую схему, не коррелировали с действиями сотрудников ГИБДД и общая организация процесса получения автомобиля владельцем не была бы специально подстроена под них. В обрисованной схеме существенную роль играет фактор времени. Все элементы коррупционной схемы, на основе которых строится получение коррупционной прибыли, сводятся к затягиванию и затруднению осуществления заинтересованным лицом своих действий: трудность получения информации из официальных источников, трудность передвижения, умышленно увеличенная протяженность маршрута <4>. -------------------------------- <4> Фактор завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям (подп. "а" п. 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов).

Мы приводим этот пример в качестве иллюстрации сложности процесса возникновения коррупциогенности в цепочке правового регулирования от высшего уровня к низшему. Существенной коррупционной составляющей является то, что нормативно-правовое регулирование вопроса разнесено по правовым актам разного уровня. Происходит последовательное делегирование полномочий. В описанной схеме это четко видно на удлинении маршрута. Трудно представить, что на уровне закона будет определено конкретное место расположения штрафстоянок и пунктов оплаты штрафов. Мы наблюдаем явление, когда происходит постепенная передача полномочий на более низкие уровни принятия решений <5>. В конечном итоге важное, с точки зрения противодействия коррупции, решение (детали схемы - суть ее коррупциогенности) принимается без проведения антикоррупционных процедур и общественного обсуждения <6>. -------------------------------- <5> При желании в этом можно усмотреть наличие коррупциогенного фактора: определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций (подп. "б" п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов). <6> В рамках соответствующего административного регламента можно включить требование оборудования стоянок автоматами по приему платежей. Здесь мы сталкиваемся с самой важной проблемой антикоррупционной экспертизы - отсутствие правовой нормы не является коррупциогенным фактором, даже если необходимость существования такой нормы всем очевидна.

Может ли наступить ответственность за создание описанной выше ситуации? Уголовная, скорее всего, нет. Это слишком трудно доказать, тем более, что наступление последствий значительно отдалено от принятия решения. К тому же этот вид ответственности строится на началах вины, а у заинтересованных лиц всегда остается аргумент - спонтанно сложившаяся ситуация, которой пользуются недобросовестные лица. Все же и в этом случае есть возможность привлечения коррупционеров к ответственности. Мы имеем в виду дисциплинарную и административную ответственность. Как правило, такие явления хоть и являются латентными, но не остаются незамеченными для граждан, которые жалуются в органы власти. Реагируя на жалобы, можно было бы оптимизировать процесс, но часто этого не происходит. Если поступают жалобы, а меры не предпринимаются, может наступить административная ответственность за ненадлежащую работу с обращениями граждан (за нарушение формального порядка рассмотрения обращений по ст. 5.59 КоАП РФ) <7>. -------------------------------- <7> Президент Российской Федерации не случайно обращал внимание именно на работу с обращениями граждан как важную меру противодействия коррупции. См., например, президентский блог: http://blog. kremlin. ru/post/136.

Если в должностных (служебных) обязанностях лица прямо предусмотрена обязанность минимизировать барьеры, возникающие перед гражданами в процессе реализации их интересов, то можно говорить о дисциплинарной ответственности за невыполнение или ненадлежащее выполнение своих обязанностей конкретным чиновником <8>. -------------------------------- <8> Разрыв во времени применительно к вопросам ответственности здесь тем более важен, что сроки привлечения к административной и дисциплинарной ответственности существенно ограничены.

Относительно гражданской правовой ответственности с формальной точки зрения все проще. Статья 1069 ГК РФ предписывает, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу, в т. ч. в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет, соответственно, казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. Далее соответствующий орган может применить к виновным лицам меры ответственности. Скорее всего, дисциплинарной. На практике получение возмещения вреда сопряжено с трудностью доказывания причинной связи между причиненным вредом и изданием нормативного правового акта, а также недостаточной проработанностью антикоррупционного законодательства. Обозначенные в законодательстве коррупциогенные факторы не охватывают даже большей части реальных коррупциогенных положений, встречающихся в нормативных правовых актах. До сих пор мы рассуждали о различных формах юридической ответственности. Коррупциогенное нормотворчество - явление специфическое. Здесь уместно говорить и о политической ответственности соответствующего органа и его руководителя. Точнее, о рисках политической ответственности соответствующего руководителя. Большое количество коррупциогенных факторов в нормотворчестве того или иного органа может быть одной из причин отставки его руководителя <9>. -------------------------------- <9> Примером такой ситуации является непродуманное введение обязательной экспертизы дополнительного согласования строительной документации в ситуации, когда до окончания сроков исполнения государственных контрактов (основной заказчик таких работ - государство) остается один-два месяца, а согласование занимает не менее двух. Срок введения нормативного правового акта в силу тоже может содержать в себе коррупциогенную составляющую.

Для политической ответственности интересен случай неосторожности при появлении коррупциогенного фактора. Когда реализуется преступная схема, ее организаторы, как правило, предвидят конкретную цель и масштабы своей деятельности, не планируя привлечения к ней широкого общественного внимания. Другое дело, когда в результате издания непродуманного правового акта возникает подобие хаоса в нормативном регулировании <10>. Это вызывает широкий резонанс, и всегда найдется несколько экспертов, которые укажут на существование в тексте акта коррупциогенных факторов. -------------------------------- <10> Понятно, что только одних коррупциогенных факторов в тексте нормативных правовых актов для принятия такого решения недостаточно.

Руководителям органов власти необходимо учитывать такую возможность.

Название документа