О юридической ответственности за причинение вреда памятникам истории и культуры

(Клебанов Л. Р.) ("Журнал российского права", 2012, N 3) Текст документа

О ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ПРИЧИНЕНИЕ ВРЕДА ПАМЯТНИКАМ ИСТОРИИ И КУЛЬТУРЫ

Л. Р. КЛЕБАНОВ

Клебанов Лев Романович, старший научный сотрудник сектора уголовного права и криминологии Института государства и права РАН, кандидат юридических наук, доцент.

Статья посвящена проблемам юридической ответственности за причинение вреда памятникам истории и культуры, которая устанавливается нормами административного и уголовного права, поскольку и преступления, и административные правонарушения посягают на общий для них объект. Раскрываются особенности ущерба памятникам истории и культуры, который причиняется только преступлениями.

Ключевые слова: культурное наследие, памятники истории и культуры, юридическая ответственность, ущерб памятникам истории и культуры.

On legal liability for damage to monuments of history and culture L. R. Klebanov

The article speaks about problems of legal responsibility for causing injury to monuments of history and culture, which established by administrative and criminal law norms because administrative breakings of law and crimes encroach on the object which is common for them. The article discloses the peculiarities of damage which caused to monuments of history and culture only by crimes.

Key words: cultural heritage, monuments of history and culture, legal responsibility, damage to monuments of history and culture.

Осуществление контроля за состоянием отечественного культурного наследия, и в частности памятников истории и культуры, является одной из насущных проблем, стоящих перед государством. По оценкам специалистов, в настоящее время на территории России находится примерно 140 тыс. памятников истории и культуры, 25 тыс. из которых - памятники истории и культуры федерального значения <1>. 13 памятников входит в список всемирного культурного наследия ЮНЕСКО, а 67 учреждений культуры, науки и образования включены в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации <2>. Однако состояние и сохранность многих памятников вызывают тревогу. -------------------------------- <1> См.: Информационно-справочные ресурсы Министерства культуры Российской Федерации. URL: http:// resursy. mkrf. ru/ objekty_kult_naslediya/ index. php? id_menu=2. <2> URL: http:// www. council. gov. ru/ print/ inf_ps/ chronicle/ 2009/ 04/ item9451.php.

Сегодня каждый третий памятник находится в неудовлетворительном состоянии, а каждый двенадцатый - в аварийном. По некоторым оценкам, российское государство теряет по три памятника в день <3>. По данным Министра культуры РФ А. А. Авдеева, за последние 10 лет в России утрачено около 2000 памятников истории и культуры <4>. Президент РФ Д. А. Медведев, выступая на одном из заседаний Госсовета в Великом Новгороде, уточнил эти данные: за последние 10 лет в России утрачено 2,5 тыс. памятников истории и культуры, а больше половины нуждаются в срочной реставрации <5>. -------------------------------- <3> См.: Шкель Т. Памятник под защитой закона // Российская газета. 2008. 18 апр. <4> См.: Сас И. Прекрасная жертва // Российская газета. 2009. 2 апр. <5> См.: Захаров И. Памятники растут в цене // АиФ-Москва. 2010. N 13.

Как показала соответствующая проверка Генеральной прокуратуры РФ, полномочия по обеспечению сохранности памятников, переданные регионам, практически не реализуются в 40 субъектах РФ. Прокуратурой установлены многочисленные факты разрушения и повреждения памятников истории и культуры, расположенных на земельных участках, обладающих высокой инвестиционной привлекательностью. Многие объекты культурного наследия не имеют паспортов, утвержденных в установленном законом порядке охранных зон. Все чаще памятники истории и культуры становятся объектами рейдерских захватов. В год Россия теряет до 200 памятников истории и культуры <6>. -------------------------------- <6> См.: Генеральная прокуратура РФ внесла представление руководству Росохранкультуры в связи с выявленными нарушениями законодательства об охране, использовании и сохранении объектов культурного наследия народов Российской Федерации. URL: http://www. genproc. gov. ru/news/news-9180/?print=1.

Анализ законодательства, доктринальных источников и материалов правоприменительной практики позволяет сделать вывод, что одним из методов такого контроля будет установление юридической ответственности за правонарушения, посягающие на памятники истории и культуры. Белорусские исследователи, проанализировав обширный нормативный, теоретический и эмпирический материал по странам СНГ и Балтии, выделяют следующие нарушения законодательства о памятниках истории и культуры: 1) умышленное или неосторожное уничтожение историко-культурной ценности; 2) снос памятника под видом его реставрации; 3) нарушение зоны охраны памятника; 4) бесхозяйственное содержание историко-культурной ценности; 5) выполнение работ на историко-культурной ценности без разрешения органов охраны памятников; 6) нарушение требований охранного обязательства; 7) повреждение культурного слоя на памятнике археологии, распашка сельскохозяйственных угодий, на которых имеются археологические памятники; 8) несогласование с органами охраны памятников вопроса о выделении земель под дачное и индивидуальное строительство в сельской местности; 9) отсутствие полного учета всех памятников; 10) продажа зданий памятников истории и культуры без согласования с органами охраны памятников; 11) незаключение с арендаторами памятников охранных обязательств; 12) ненадлежащая организация учета историко-культурных ценностей; 13) несогласование проектов строительства, реконструкции и промышленных разработок полезных ископаемых с государственными органами охраны памятников; 14) отсутствие охранных досок на памятниках; 15) отсутствие учетных документов; 16) отсутствие актов технического осмотра; 17) использование памятников истории и культуры не по функциональному назначению; 18) перепланировка и изменения аутентичного вида памятников истории и культуры; 19) выполнение на историко-культурной ценности проектных и подрядных работ без соответствующих лицензий; 20) нецелевое использование средств (в том числе бюджетных), выделенных на реставрацию (ремонт) памятника истории и культуры; 21) завышение объемов выполненных ремонтно-реставрационных работ на памятнике; 22) нарушение строительных норм и правил при выполнении ремонтно-реставрационных работ на памятнике; 23) незаконное использование налоговых льгот, предоставляемых для выполнения реставрационно-восстановительных работ на памятнике <7>. -------------------------------- <7> См.: Мартыненко И. Э. Законодательство об охране историко-культурного наследия и прокурорский надзор за его исполнением. Минск, 2001. С. 66 - 67.

Следует отметить, что все вышеперечисленные нарушения можно квалифицировать в рамках российского законодательства. В контексте данной статьи нас интересуют преступления и административные правонарушения как основания штрафной (карательной) юридической ответственности, имеющей публично-правовые начала. Как отмечал Б. В. Волженкин, "уголовное право как регулятивно-охранительное право, пожалуй, в большей степени связано с административным правом, чем с другими, выполняющими примерно те же задачи, но несколько иными методами" <8>. Уголовно и административно наказуемые деяния в нашем случае объединены общим для них объектом, который носит межотраслевой характер и представляет собой общественные отношения, возникающие по поводу создания, воссоздания, использования, владения, распоряжения, сохранения, популяризации и пропаганды памятников истории и культуры. -------------------------------- <8> Волженкин Б. В. УК РФ 1996 г. и Кодекс об административных правонарушениях 2001 г. // Пять лет действия УК РФ: итоги и перспективы. М., 2003. С. 147.

Создание памятников истории и культуры означает изготовление новых памятников, появление их на свет. Культурные ценности могут создаваться и современниками тоже, а значит, такими ценностями могут быть предметы, которые, например, имеют отношение к новой или новейшей истории России (связаны с освоением космоса, с полярными экспедициями, с важными политическими событиями, например мемориальные квартиры и дома выдающихся личностей, космические летательные аппараты и т. п.). Использование памятников истории и культуры означает основанное на законе извлечение полезных свойств из них. Например, разновидностью такого использования будет размещение в стенах недвижимых памятников истории и культуры тех или иных организаций либо музеев, куда будет открыт платный доступ, и т. п. Владение памятниками - это основанное на законе фактическое обладание такими ценностями, возможность иметь их у себя, числить на своем балансе, содержать в своем хозяйстве <9>. -------------------------------- <9> См.: Гражданское право: В 4 т. Т. 2. Вещное право. Наследственное право. Исключительные права. Личные имущественные права / Отв. ред. Е. А. Суханов. 3-е изд. М., 2008. С. 27.

Распоряжение памятниками означает основанную на законе возможность определения их юридической судьбы путем изменения их принадлежности (отчуждение по договору, передача по наследству и т. п.) <10>. -------------------------------- <10> Там же.

Особенности осуществления вышеуказанных полномочий владения, пользования и распоряжения собственником или иным законным владельцем памятником истории и культуры отражаются в отечественном кодифицированном гражданском, градостроительном, земельном законодательстве, а также в Федеральном законе от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". В частности, речь идет о гл. VIII "Особенности владения, пользования и распоряжения объектом культурного наследия" этого Закона, согласно ст. 48 которого объекты культурного наследия независимо от категории их историко-культурного значения могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной собственности, частной собственности, а также в иных формах собственности, если иной порядок не установлен федеральным законом. Сохранение (сохранность) памятников истории и культуры означает комплекс указанных в Законе мероприятий (работ), направленных на обеспечение физической сохранности таких ценностей. Угрозу сохранности могут представлять различные факторы химического, физического, термического и прочего характера, которые имеют как природное, так и антропогенное, рукотворное происхождение. Обеспечение сохранности недвижимых памятников истории и культуры предусматривает, в числе прочего, консервацию объекта культурного наследия, ремонт памятника, реставрацию памятника или ансамбля, приспособление объекта культурного наследия для современного использования (см. ст. 41 - 44 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации"). Популяризация культурных ценностей означает деятельность, направленную на придание таким ценностям известности, узнаваемости, доступности как можно большему количеству людей. Одно из проявлений популяризации - обеспечение доступа туристов к культурным ценностям, что влияет и на общую привлекательность территории, на которой находятся эти ценности. Пропаганда культурных ценностей традиционно рассматривается как необходимое условие воспитания гражданственности и патриотизма. Сегодня, когда исчезла идеологическая зашоренность, многие исторические события и даже целые эпохи оцениваются далеко неоднозначно, однако, на наш взгляд, культурные сокровища России должны быть ориентированы на создание привлекательного образа страны и ее граждан. КоАП РФ содержит несколько статей, посвященных ответственности за нарушение законодательства о памятниках истории и культуры: ст. 7.13 "Нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения, их территорий и зон их охраны"; ст. 7.14 "Проведение земляных, строительных и иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия"; ст. 7.15 "Ведение археологических разведок или раскопок без разрешения"; ст. 7.16 "Незаконное предоставление земельных участков из состава земель историко-культурного назначения"; ст. 7.33 "Уклонение от передачи обнаруженных в результате археологических полевых работ культурных ценностей на постоянное хранение в государственную часть Музейного фонда Российской Федерации". Уголовное законодательство РФ на современном этапе своего развития предусматривает ответственность за уничтожение или повреждение памятников истории и культуры в рамках ст. 243 УК РФ. Следует подчеркнуть, что преступления в отношении недвижимых памятников и вообще культурных ценностей могут квалифицироваться и по другим статьям УК РФ. Наиболее ярким примером этого может послужить ст. 356 "Применение запрещенных средств и методов ведения войны" УК РФ. Данное деяние входит в группу военных преступлений, которые, в свою очередь, отнесены к преступлениям против мира и безопасности человечества. Речь идет, в частности, о разграблении национального имущества на оккупированной территории как о виде военных преступлений. Под таким имуществом в международном уголовном праве понимаются прежде всего культурные ценности <11>. Второй Протокол 1999 г. к Гаагской конвенции "О защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта" 1954 г. в гл. 4 определяет преступления против культурных ценностей. Так, согласно п. 1 ст. 15 Протокола любое лицо совершает преступление, если оно: (a) делает культурные ценности, находящиеся под усиленной защитой, объектом нападения; (b) использует культурные ценности, находящиеся под усиленной защитой, или непосредственно прилегающие места для поддержки военных действий; (c) уничтожает или присваивает в крупных масштабах культурную собственность, находящуюся под защитой в соответствии с положениями Конвенции и настоящего Протокола; (d) делает культурные ценности, находящиеся под защитой в соответствии с положениями Конвенции и настоящего Протокола, объектом нападения; (e) совершает акты кражи, грабежа или незаконного присвоения или акты вандализма, направленные против культурных ценностей, находящихся под защитой в соответствии с положениями Конвенции. В пункте 2 ст. 15 Протокола предусмотрено, что каждая сторона принимает меры, которые могут оказаться необходимыми для признания уголовными преступлениями согласно ее внутреннему законодательству деяний, предусмотренных в данной статье, и установления для таких преступлений соответствующих наказаний <12>. -------------------------------- <11> См.: Адельханян Р. А. Военные преступления в международном праве. М., 2003. С. 151. <12> URL: www. pravo. by/ unescohairs/ text. asp? RN=h10000434.

Нетрудно заметить, что объединяющим элементом этого общего для обоих видов правонарушений (преступлений и административных проступков) объекта будет единый предмет - памятники истории и культуры. В связи с этим возникает вопрос: как отграничить в данном случае преступление от административного правонарушения, ведь объект, на который они посягают, у них общий. В доктрине, говоря об отличии преступлений и административных правонарушений друг от друга, указывают прежде всего на такой критерий, как наступившие вредные последствия, их характер и размер. Однако следует заметить, что правонарушений, а следовательно, и преступлений, которые бы не влекли каких-либо вредных последствий, не бывает - все они причиняют вред объекту правовой охраны. Проанализировав соответствующее законодательство и материалы правоприменительной практики, можно констатировать, что преступление, в отличие от правонарушения, всегда будет причинять вред не только объекту, но и предмету уголовно-правовой охраны, т. е. самому памятнику, что будет выражаться во вредных изменениях в нем: уничтожении или повреждении. Это значит, что преступление всегда будет причинять материальный ущерб памятнику, а этот ущерб, в свою очередь, является видом материальных последствий преступления <13>. Схожую позицию занимает и законодатель: в Законе г. Москвы от 14 июля 2000 г. N 26 "Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры" под ущербом, причиненным недвижимому памятнику истории и культуры, понимаются изменение конструкций, планировки, декора фасадов и интерьеров, разрушение или повреждение отдельных элементов зданий, сооружений, археологических объектов и иных недвижимых памятников истории и культуры, являющиеся результатом стихийных бедствий, преднамеренных или неосторожных действий, бесхозяйственное содержание недвижимых памятников, а также застройка их территорий и зон охраны, приведшие к частичной или полной утрате памятником материальной сохранности и историко-культурной ценности. Анализ этого понятия дает основания предположить, что ущерб памятнику будет выражаться в причинении вреда его, если так можно выразиться, "жизни, здоровью, телесной неприкосновенности". Производство несанкционированных работ на территории памятника, в зонах его охраны, перепланировка, замена дверных и оконных заполнений на стеклопакеты и тому подобные работы, не затрагивающие предмета охраны (под предметом охраны объекта культурного наследия понимаются особенности такого объекта, которые послужили основанием для включения его в Единый государственный реестр и которые подлежат обязательному сохранению <14>), и не причинившие ран "телу" памятника, могут рассматриваться как правонарушения, причиняющие вред объекту охраны, но не как преступления, посягающие на предмет (памятник истории и культуры). -------------------------------- <13> См.: Наумов А. В. Российское уголовное право: Курс лекций: В 3 т. Т. 1. Общая часть. М., 2007. С. 319, 320. <14> См.: Приказ Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия от 27 февраля 2009 г. N 38 "Об утверждении формы паспорта объекта культурного наследия".

Проиллюстрируем вышесказанное примерами из правоприменительной практики. Комитет по культурному наследию г. Москвы возбудил производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ, в отношении ООО "Э" - арендатора объекта культурного наследия федерального значения "Дом, начало XIX века", который использовался под офис. На объекте было установлено электронное табло на основании разрешения на установку наружной рекламы и техпаспорта, который не продлен и не может служить разрешением на использование табло. На фасаде здания установлены камеры наружного видео наблюдения, а также кондиционеры, разрешительная документация на установку которых, согласованная в установленном порядке, не представлена <15>. -------------------------------- <15> См.: дело N 16-05 АД 2009 // Архив Инспекции по контролю за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов наследия Москомнаследия.

В другом случае Москомнаследие возбудило производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 7.14 КоАП РФ, в отношении ООО "Юридическая фирма Г. и партнеры", располагавшегося в жилом доме поэта Майкова конца XVIII в., памятнике федерального значения. В нарушение ст. 45 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" без выданного в установленном порядке разрешения были проведены ремонтно-реставрационные работы по фасадам здания <16>. -------------------------------- <16> Там же.

Как видим, вышеприведенные нарушения не посягали на "телесную" неприкосновенность памятника, не были связаны с причинением ущерба предмету охраны. В то же время повреждения (даже небольшие), причиненные памятнику, следует квалифицировать уже как преступление, предусмотренное ст. 243 УК РФ. Так, в 1999 г. Петродворцовым РУВД г. Санкт-Петербурга возбуждено уголовное дело по ч. 2 ст. 243 УК РФ в отношении С. и Ф., которые в нижнем парке музея-заповедника "Петергоф", используя ножовочное полотно, произвели распил на голени правой ноги и на ступне левой ноги особо ценного памятника "Нептун" <17>. -------------------------------- <17> См.: наряд N 7-12-371/00 // Архив прокуратуры Санкт-Петербурга.

Официальная статистика не полностью отражает криминогенную ситуацию с памятниками истории и культуры. Как показывает изучение правоприменительной практики, в ряде случаев правоохранительные органы не всегда возбуждают уголовные дела по данной статье даже при наличии оснований. Во многих случаях правоприменителям трудно различить административно и уголовно наказуемые посягательства на памятники. Анализ дел об административных правонарушениях, рассмотренных Инспекцией по контролю за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов наследия Комитета по культурному наследию г. Москвы (ныне - Департамент по культурному наследию г. Москвы), показывает, что частыми нарушениями, которые допускаются пользователями памятников, являются незаконные без соответствующего разрешения хозяйственные и строительные работы (100% изученных дел), установка кондиционеров и камер видеонаблюдения на зданиях (62%), внутренняя перепланировка помещений (58%), замена дверных и оконных заполнений на стеклопакеты (60%), замена деревянных лестниц на металлические (12%), демонтаж напольного покрытия (25%), снятие потолочного покрытия (10%). В случаях, когда подобные работы сопряжены с изменением (нарушением) предмета охраны объекта культурного наследия, имеются основания для возбуждения уголовного дела по ст. 243 УК РФ. Правда, на практике возникают трудности при квалификации, когда в предмет охраны входят элементы, требующие в силу ветхости, аварийности или по другим причинам замены ввиду невозможности их реставрации. Среди пострадавших памятников: объектов культурного наследия XVI - XVII вв. - 10%; XVII - XVIII вв. - 12%; XVIII - XIX вв. - 50%; XIX в. - 37%; XX в. - 25%. Из них: памятников федерального значения - 44%; памятников регионального значения - 49%; выявленных объектов культурного наследия - 7%. В 44% дел применялось федеральное законодательство об административной ответственности за причинение вреда памятнику; в 56% - региональное. Перечень источников угроз памятникам истории и культуры, которые носят антропогенный характер, влекущих наступление юридической ответственности за причинение вреда объектам культурного наследия, внушителен. Это войны, вооруженные конфликты, террористические акты, массовые беспорядки, бунты, революции, уничтожение памятника с целью завладения земельным участком, на котором он расположен, коррупционные действия чиновников, несанкционированные археологические раскопки, строительная и иная хозяйственная деятельность, причиняющая вред памятнику, и т. д. Надеемся, что затронутая в настоящей статье проблема не оставит равнодушными заинтересованных специалистов и станет поводом для дискуссий и дальнейших исследований по данной тематике.

Библиографический список

Адельханян Р. А. Военные преступления в международном праве. М., 2003. Волженкин Б. В. УК РФ 1996 г. и Кодекс об административных правонарушениях 2001 г. // Пять лет действия УК РФ: итоги и перспективы. М., 2003. Генеральная прокуратура РФ внесла представление руководству Росохранкультуры в связи с выявленными нарушениями законодательства об охране, использовании и сохранении объектов культурного наследия народов Российской Федерации. URL: http://www. genproc. gov. ru/news/news-9180/?print=1. Гражданское право: В 4 т. Т. 2. Вещное право. Наследственное право. Исключительные права. Личные имущественные права / Отв. ред. Е. А. Суханов. 3-е изд. М., 2008. Захаров И. Памятники растут в цене // АиФ-Москва. 2010. N 13. Информационно-справочные ресурсы Министерства культуры Российской Федерации. URL: http:// resursy. mkrf. ru/ objekty_kult_naslediya/ index. php? id_menu=2. Мартыненко И. Э. Законодательство об охране историко-культурного наследия и прокурорский надзор за его исполнением. Минск, 2001. Наумов А. В. Российское уголовное право: Курс лекций: В 3 т. Т. 1. Общая часть. М., 2007. Сас И. Прекрасная жертва // Российская газета. 2009. 2 апр. Шкель Т. Памятник под защитой закона // Российская газета. 2008. 18 апр.

Название документа