Единство методологических и административно-правовых основ развития профессиональной служебной деятельности

(Комахин Б. Н.) ("Административное право и процесс", 2014, N 2) Текст документа

ЕДИНСТВО МЕТОДОЛОГИЧЕСКИХ И АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ ОСНОВ РАЗВИТИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Б. Н. КОМАХИН

Комахин Борис Николаевич, докторант Московского университета МВД России, кандидат юридических наук.

Автор предпринял попытку доказать необходимость развития профессиональной служебной деятельности на базе укрепления единства ее методологических и административно-правовых основ. Посредством анализа комплексной тематической проблематики сформулирована совокупность теоретических положений, составляющих основные направления становления служебно-правовой аналитики и инноватики - единства теории и практики инновационного развития служебной деятельности.

Ключевые слова: административно-правовая основа, инновации, профессиональная служебная деятельность, система служащих, управление, эффективность.

Unity of methodological and administrative-law fundamentals of development of professional official activities B. N. Komakhin

Komakhin Boris Nikolaevich, doctoral student of Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, candidate of juridical sciences.

The author made an attempt to prove the necessity of development of professional official activities on the basis of strengthening the unity of methodological and administrative-law fundamentals thereof. By virtue of analysis of complex and thematic problems the author formulates the whole of theoretical provisions which make guidelines for formation of official-law analytics and innovations - the unity of theory and practice of innovational development of official activities.

Key words: administrative-law fundamentals, innovations, professional official activities, system of officials, management, efficiency.

Административно-правовое обеспечение развития профессиональной служебной деятельности государственных служащих связано с формированием современного рынка труда и модернизацией государственной службы. После принятия Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 г. <1> инновации в деятельности служащих подкреплены методологически, экономически и юридически. Утвержденная Правительством Стратегия со всей определенностью указала на необходимость закрепления в полном объеме административно-правовых основ профессиональной деятельности служащих при разработке законодательства о государственной службе. Неотъемлемой частью этого законодательства является углубление сущности правовых основ деятельности государственных служащих в соответствии с концептуальными подходами инновационного государства. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2012. N 1. Ст. 216.

В контексте научного сопровождения политики модернизации важное значение приобретает исследование административно-правовых основ инновационного развития профессиональных качеств государственных служащих. В ходе подготовки к выборам Президента Российской Федерации в 2011 г. в выступлениях В. В. Путина, Д. А. Медведева и принятых затем майских (2012 г.) указах определены основные параметры обновления кадровой политики - развитие человека и человеческого капитала "умного" управления и конкурентоспособных служащих как национального приоритета, высокой квалификации, инициативы и инноваций с использованием для этого сменяемости, компетентности и широкого кругозора кадров <2>. -------------------------------- <2> См., напр.: Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" // СЗ РФ. 2012. N 19. Ст. 2338.

Вместе с тем в осуществлении политики модернизации в сфере развития государственной и муниципальной службы, ее служащих немало сложностей, вызванных тем, что сущность, содержание и особенности правовой доктрины инноватизации служебной деятельности не в полной мере опираются на административно-правовые основы всех видов государственной службы, на институционализацию анализа эволюции полномочий ее служащих в условиях взаимодействия институтов публичной службы в качестве одного из приоритетных направлений политики модернизации. Искомое качество преобразований охватывает осуществление административно-правовых основ и приоритетов развития, включая предпосылки, факторы, процессы, влияющие на осуществление лучших профессиональных качеств государственных служащих; принципы равного доступа граждан к государственной службе развития служебной деятельности; равенства всех перед законом и судом, антикоррупционного противодействия служащих. Актуальность исследования настоящей проблематики обусловлена и тем, что в процессе модернизации происходит кардинальное обновление законодательства о кадровой работе и административно-правовое моделирование инновационного развития в деятельности государственных служащих. Все это влечет за собой пересмотр нормативных правовых актов, закрепляющих общественный смысл развития профессиональной деятельности и внедрения необходимых инноваций. Исключительно важен вопрос о единстве теории и практики служебно-правового обеспечения управления инновационными процессами в профессиональной деятельности служащих по противодействию коррупции. Такая постановка проблемы предполагает выявление общего и особенного, типичного и уникального в развитии правового регулирования системы и статуса государственной службы как основы разработки модели инновационно-служебной деятельности, исключающей коррупционное поведение служащих. Создание теоретико-правовой базы модернизируемой системы, нормативно закрепляемой институтами государственной и муниципальной службы, с необходимостью выходит на инновационные аспекты решения проблем административно-правового регулирования данной сферы общественных отношений. Научные доктрины, конструкции, модели и принципы совершенствования деятельности государственных служащих конкретизируются под воздействием теории и практики применения правовых установлений в сфере действия принципа развития профессиональной служебной деятельности работников государственного аппарата <3>. В целях устранения имеющихся пробелов и недостатков в правовом регулировании новых концептуальных явлений необходимы инновационные подходы к реализации законодательных положений и норм, составляющих основы моделирования управления процессом развития служебной деятельности кадров государственной гражданской, правоохранительной и военной службы. -------------------------------- <3> См.: Антошина Н. М. Формирование кадрового состава государственной гражданской службы Российской Федерации (административно-правовые проблемы). Н. Новгород, 2011. 162 с.; Чаннов С. Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение. М., 2009. 257 с.; Комахин Б. Н. Административно-правовые основы развития служебной деятельности в контексте политики модернизации. М., 2013. 474 с.

Актуальность и значимость этого исследования определяются также назревшей потребностью рациональной организации развития административно-правовых положений системы управления выработкой современного стиля работы служащих, их лучших профессиональных качеств как одной из важных проблем стабильности и развития управленческого аппарата современной России. Процесс установления адекватных современным реалиям и глобальным трансформациям прав и свобод человека и гражданина находится в русле административно-правового обеспечения управления по результатам в деятельности государственных и муниципальных служащих. К тому же переход от кризисных негативных тенденций к прогрессивным изменениям в кадровом воспроизводственном процессе нуждается в крупных институциональных преобразованиях, инновационном развитии деловых качеств государственного служащего, в его индивидуальной профессиональной, компетентной деятельности. Именно эти административно-правовые действия определяют выбор современной тематики служебно-правового исследования, ее научную актуальность и значимость. Нельзя сказать, что степень разработанности такой тематики, ее правовых аспектов не нашла отражения в трудах видных отечественных ученых-юристов. Концептуальные идеи теоретико-правовых направлений, являющихся отправными для исследования, в том числе и статуса государственных служащих, сформулированы в трудах многих российских правоведов. На современном этапе многоплановые проблемы государственной службы с административно-правовых позиций решают ученые-административисты Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, К. С. Бельский, И. И. Веремеенко, В. М. Манохин, А. Ф. Ноздрачев, А. В. Оболонский, В. А. Прокошин, Ю. Н. Старилов, Ю. А. Тихомиров, в чьих трудах они получили административно-правовое освещение. Ряд ученых, признавая публично-правовой характер государственной службы, рассматривают ее с позиций как административного, так и трудового права (З. К. Александрова, М. А. Бочарникова, А. М. Куренной, Л. А. Чиканова, В. Ш. Шайхатдинов и др.). Используя общепризнанные нормы и принципы административного права, обусловленные национальной правовой системой, а также знание зарубежного опыта, служебно-правовой науке предстоит провести сравнительно-правовое сопоставление российского и зарубежного законодательства (США, Франции, Англии, Германии, Бразилии и других), выяснить действие правовых основ профессиональной и компетентной деятельности государственных служащих, которые охватывают возможности применения лучших в этом отношении аналогов для развития административно-правовых институтов и механизмов модернизации. Решать такие системные задачи государственных трансформаций возможно на методологических основах, которые включают общенаучный диалектический метод в соединении с системно-логическим, формально-юридическим, историческим, корпоративно-правовым анализом. В рамках исследования вопросов стабильности и развития служебной деятельности требуют применения экспертные оценки, моделирование, сравнительно-правового способа познания служебных процессов и явлений, которые основываются на выводах, содержащихся в литературе по конституционному, административному, муниципальному, служебному праву и в трудах по теории права и государства, трудового права, международного права и др. В результате анализа комплексной тематической проблематики может быть сформулирована совокупность теоретических положений, составляющих основные направления становления служебно-правовой аналитики и инноватики - единства практики, в рамках которой решается социально значимая научная проблема повышения ответственности служащих за реализацию своего статуса. Теоретико-управленческие аспекты данной системы, отличающиеся новизной, в качестве предмета самостоятельного юридического исследования, пожалуй, рассматриваются впервые, ибо они новы и актуальны для внедрения в правоприменительную практику действия правовых механизмов реализации управления развитием профессионально-деятельностных качеств государственных служащих федерального и регионального уровней, а также соответствующего законодательства. Здесь положения, содержащие элементы новизны, отличаются административно-правовым многообразием. Так, концепция правового регулирования инновационного развития профессиональной служебной деятельности государственных и муниципальных служащих основывается и на Конституции Российской Федерации, и на законодательстве о государственной и муниципальной службе <4>. Она представляет собой совокупность научно обоснованных идей, положений и принципов, имеющих управленческое, административное значение для теории и практики инноватизации деятельности государственных и муниципальных служащих. -------------------------------- <4> См.: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063; Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ (в ред. от 18 июля 2009 г.) "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215; Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ (в ред. от 17 июля 2009 г.) "О муниципальной службе в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 2 и др.

Далее. Что касается определения правовых основ развития профессиональной служебной деятельности государственных служащих как правовой организации и функционирования этой службы в условиях ее модернизации, они составляют систему административно-правовых отношений развития служебной деятельности, объединяющую взаимодействующие служебно-правовые элементы с социально значимыми мерами модернизации, влияющими на формирование и реализацию служебных правоотношений. В более конкретном, модернизационном смысле эти основы представлены системой законодательных и подзаконных правовых актов, регулирующих профессиональную деятельность служащих в административно-правовом аспекте. Здесь целесообразно представить в развернутом виде административно-правовую институционализацию не только права граждан на равный доступ к государственной службе, но и равенства служащих перед законом и судом, принципов обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Это предопределяет инновационное развитие профессиональных качеств служащих на важнейших направлениях кадровой политики, и в первую очередь на пути совершенствования информационной деятельности служащих. Именно отсюда напрашивается вывод о том, что положения Конституции Российской Федерации о конституционном строе (глава 1), о правах и свободах человека и гражданина (глава 2), а также политику модернизации и Стратегию инновационного развития России целесообразно рассматривать в качестве динамикообразующих элементов, составляющих правовые основы развития профессиональной служебной деятельности и государственной (муниципальной) службы в целом и в своем единстве создающих административно-правовые условия для развития наилучших качеств служащих, раскрытия сущностных черт чиновника, востребованного обществом. С одной стороны, принцип развития служебной деятельности, гарантии служащих являются средствами административно-правового обеспечения служебной деятельности. С другой стороны, обязанности, ограничения, ответственность становятся охранительными средствами в системе правового обеспечения развития профессиональной служебной деятельности в современном государстве. Ряд предложений по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в сфере служебной деятельности могли бы найти закрепление в модельном законе о развитии профессиональной служебной деятельности в современном государстве, в новых федеральных нормативно-правовых актах о денежном содержании, пенсионном обеспечении, дисциплинарной и иной ответственности государственных (муниципальных) служащих, а также ряде инновационных программ с применением программно-целевой методологии, анализа деятельности служащих. Инновационное расширение профессиональной компетенции служащих, их деятельности должно отвечать незыблемым основам признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека, законных интересов граждан, развития служебных правоотношений. Благодаря этому выявляется прямая зависимость форм и методов развития лучших качеств служащих от административно-правовых целей, принципов и норм. Она заключается в создании реальных предпосылок для совершенствования механизма реализации норм законодательства о государственной службе, относящихся к развитию принципов развития служебной деятельности, профессионализма и компетентности служащих в силу действия общемировых тенденций и практического осуществления политики модернизации. Реализацию административно-правовых основ развития профессиональной служебной деятельности необходимо совершенствовать в системном единстве со всей совокупностью материальных и организационно-правовых мер в процессе осуществления реформ, модернизации государственной (муниципальной) службы и совершенствования системы государственного управления. Итогом формирования нового поколения служащих станет управление по результатам, их антикоррупционная деятельность и качественное изменение социально-правового положения (статуса) чиновника в обществе. Все это обусловливает необходимость обновления системы выработки новых профессиональных качеств служащих. Формируемая современная система профессиональных качеств государственного (муниципального) служащего обусловлена правовыми основами становления инновационного государства, деятельности его служащего под воздействием норм административного права в условиях установления административно-правового режима антикоррупционной деятельности государственной и муниципальной службы Российской Федерации. Развитие механизма формирования современных качеств служащих, исходя из всего комплекса правовых идей и норм, составляющих ядро инноватизации служебной деятельности, возможно в результате достижения эффективности управления процессом внедрения инноваций и повышения уровня адаптации этого механизма к информационному и модернизационному этапам совершенствования деятельности служащих. Рассмотрение именно в диалектической взаимосвязи методологических и административно-правовых основ развития профессиональной служебной деятельности позволяет выявить особенности юридической природы, структуры и содержания статуса служащих в новых условиях.

Список литературы

1. Антошина Н. М. Формирование кадрового состава государственной гражданской службы Российской Федерации (административно-правовые проблемы). Н. Новгород, 2011. 162 с. 2. Чаннов С. Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение. М., 2009. 257 с. 3. Комахин Б. Н. Административно-правовые основы развития служебной деятельности в контексте политики модернизации. М., 2013. 474 с.

Название документа