Администрирование аграрной реформы Столыпина: задумки и нормативное воплощение

(Белокопытова Н. Ю.) ("Административное право и процесс", 2012, N 11) Текст документа

АДМИНИСТРИРОВАНИЕ АГРАРНОЙ РЕФОРМЫ СТОЛЫПИНА: ЗАДУМКИ И НОРМАТИВНОЕ ВОПЛОЩЕНИЕ

Н. Ю. БЕЛОКОПЫТОВА

Белокопытова Наталья Юрьевна, старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса Пятигорского государственного гуманитарно-технологического университета.

Рассмотрены и проанализированы этапы реализации аграрной реформы и подзаконного нормотворчества в рамках реформы 1906 - 1916 гг. в России.

Ключевые слова: реализация реформы, подзаконный акт, нормотворчество, аграрная реформа.

Administrative of Stolypin agrarian reform: ideas and normative realization N. Yu. Belokopytova

In the given work the stages of agrarian reform realization and by-laws making in that reform 1906 - 1916 in Russia are considered and analyzed.

Key words: realization of reform, bylaw, rulemaking, agrarian reform.

Успешное администрирование во все времена являлось залогом эффективности экономики и, как следствие, твердой социальной основы государства. В настоящее время в нашем государстве происходят события, даже их непрерывная череда, показывающие опасность игнорирования основных принципов административной политики. Неэффективное управление неизбежно сказывается на легитимности власти, грубые просчеты и недопустимые ошибки прямо способствуют повышению социальной напряженности, что в таком многонациональном и многоконфессиональном обществе, как российское, недопустимо и угрожает ее суверенитету и государственной целостности. Подобные просчеты и неудачи особенно ярко и отчетливо видны именно в данный исторический период, когда вновь избранный Президент РФ недвусмысленно дал понять, что прежним методам управления экономикой и социальной сферой места в его новый президентский срок не будет. В настоящей статье хотелось бы привести опыт проведения масштабной аграрной реформы в начале XX в. в Российской империи под руководством П. А. Столыпина и предостеречь современных отечественных законодателей и управленцев от ошибок, имевших место в период тех реформ. История явно и открыто предлагает нам уроки прошлого. Главное - вовремя и правильно ими воспользоваться. Что касается столыпинской реформы, то изначально благие намерения привели в ходе их неумелой и неграмотной реализации к глубоким негативным последствиям, наиболее ярко отразившимся в сознании простого народа, в основном крестьянства. Можно сказать, что идеи, положенные в основу реформирования села, были прекрасны, а реализация оставила желать лучшего. Основной вопрос, который следовало разрешить царскому Правительству, был таков: как развиваться крестьянскому населению страны (а это более восьмидесяти процентов подданных Российской империи): в рамках коллективной крестьянской общины или в форме единоличных хозяйствующих собственников? Столыпин предложил, а император одобрил второй вариант. Не секрет, что даже крайне левые парламентарии первой и второй Государственной Думы не оспаривали саму идею преобразований. В частности, Н. Карпов, ярый противник царских преобразований, характеризуя позицию Ленина и большевиков по этому поводу, приводит мысль, что "Столыпин правильно понял дело: без ломки старого землевладения нельзя обеспечить хозяйственное развитие России" <1>. Относительно же административных мероприятий и правовых мер по реализации идеи аграрной реформы взгляды едины, но отрицательны и критичны. -------------------------------- <1> Карпов Н. Аграрная политика Столыпина. Л.: Рабочее издательство "Прибой", 1925. С. 59.

Концепцию аграрной реформы, по которой предполагалось ликвидировать отсталую и неэффективную крестьянскую общину и общинное хозяйство и создать слой индивидуальных земельных собственников и тружеников, царское Правительство решило проводить в прямом соответствии с мнением известного правоведа А. А. Леонтьева о том, что "разрешение аграрного вопроса возможно только путем установления правовых норм" <2>. И правительственные чиновники свое пореформенное нормотворчество начали с принятия программного нормативного документа. Но не закона, а указа, утвержденного императором. -------------------------------- <2> Леонтьев А. А. Крестьянское право. Систематическое изложение особенностей законодательства о крестьянах. Тип. СПб. Т-ва печ. и изд. дела, 1909. С. 26.

Данный высочайше утвержденный Указ от 9 ноября 1906 г. предоставил крестьянам право укреплять (приобретать) в свою собственность участок общинной земли. Лишь впоследствии Указ 1906 г. был утвержден Государственной Думой в качестве закона. Однако и до Указа, и после его принятия государством велась обширная работа по претворению замыслов о планомерном разрушении крестьянской общины в жизнь. Административное руководство реформой регламентировалось, в частности, последовательными ежегодными Указами от 12 марта 1903 г., 11 августа 1904 г. и 3 ноября 1905 г., когда отменялись соответственно круговая порука, телесные наказания по приговорам волостных судов, а также выкупные платежи крестьян за землю <3>. Основная же подготовительная к реформе работа и ведомственное нормотворчество осуществлялись губернскими и уездными землеустроительными комиссиями, возникшими по Указу от 4 марта 1906 г. Важнейшую роль в определении компетенции указанных комиссий сыграл Наказ землеустроительным комиссиям от 19 сентября 1906 г., разработанный и принятый Комитетом по землеустроительным делам при Главном управлении землеустройства и земледелия <4>. -------------------------------- <3> Карпов Н. Указ. соч. <4> Комитет по землеустроительным делам. Краткий очерк за десятилетие. 1906 - 1916. Б. м., Б. г. 73 с.

По Наказу 1906 г. на комиссии возлагались следующие задачи: 1) содействие крестьянам в покупке земель у частных лиц при помощи Крестьянского банка; 2) продажа крестьянам казенных земель; 3) сдача этих земель крестьянам в аренду; 4) содействие переселению крестьян на казенные земли азиатской России; 5) содействие сельским обществам и отдельным домохозяевам в улучшении условий землевладения и порядков землепользования; 6) содействие разверстанию чересполосности надельных земель с прилегающими владениями и раздел земель общего пользования крестьян с частными владельцами <5>. -------------------------------- <5> Собрание узаконений и распоряжений Правительства, издаваемое при Правительствующем Сенате. Ст. 307. N 48. С. 694.

В целях облегчения крестьянам покупки земли 21 октября 1906 г. было принято Положение Совета Министров, предоставлявшее право Комитету по землеустроительным делам обращаться в Правительствующий Сенат с заявлением о разрешении владельцам заповедных, временно заповедных, майоратных, ленных и подуховных имений продавать нуждающимся крестьянам земли из состава своих владений. Впоследствии это Положение было рассмотрено Государственной Думой и Государственным Советом и утверждено в виде Закона от 30 июня 1913 г. Наконец, во исполнение этого Закона Главным управлением землеустройства и земледелия были выработаны и утверждены 6 февраля 1914 г. подробные Инструкции о порядке продажи земли из майоратных и подуховных имений, причем в этих Инструкциях проведены некоторые из тех начал продажи земли в единоличное владение, которые были выработаны при ликвидации банковских и казенных земель. Важное место в регулировании поземельных отношений, помимо Указа от 9 ноября 1906 г., занимали циркуляры Министерства внутренних дел Российской империи. Один из них, N 70, принятый сразу после Указа от 9 декабря 1906 г., предоставлял каждому домохозяину право во всякое время требовать, чтобы общество выделило ему взамен закрепленных за ним участков собственный участок, "по возможности, к одному месту". При этом документ определял участки в качестве личной, а не семейной собственности. Два года спустя, когда помимо очевидных позитивных последствий реформы выявились недоработки и отсутствие слаженности в работе органов власти, Министром внутренних дел совместно с Министром юстиции и главноуправляющим землеустройством и земледелием утверждаются Временные правила о выделе надельной земли к одним местам от 15 октября 1908 г. Они закрепили процедуру согласования действий землеустроительных комиссий, производящих выдел в натуре, и крестьянских комиссий, утверждавших выдел и придававших ему юридическую силу. Следующим этапом реализации проекта аграрной реформы стало утверждение Комитетом по землеустроительным делам 19 марта 1909 г. проекта Правил о землеустройстве целых сельских обществ. Однако важны были не сами по себе Правила, а "приложенная" к ним Техническая инструкция для руководства при составлении землеустроительных проектов <6>. Именно эта Инструкция играла ключевую и важнейшую роль при организации землеустроительных работ вплоть до принятия титульного Положения о землеустройстве в 1911 г. -------------------------------- <6> Там же. С. 43.

Крайне примечательным является и утвержденный 19 апреля 1909 г. Циркуляр Главного управления землеустройства и земледелия, демонстрирующий, на наш взгляд, заботу государства именно о результатах реформирования общины. Местным органам указывалось, что количество исполненных дел не имеет первостепенного значения, а все усилия должны быть сосредоточены на тех, хотя бы и немногочисленных работах, "целесообразность коих может быть в полной мере усвоена населением, и, где возможно, установить формы землевладения, действительно обеспечивающие наиболее выгодное для хозяйства расположение и очертание вновь образуемых владений, хозяйственную их ценность и самостоятельность" <7>. Простота и логическое совершенство указанного положения кажутся немыслимыми сегодня, когда результаты реформ определяются количественными показателями, а качество проведенных мероприятий и отношение к ним населения волнует разве что самих конечных потребителей государственного продукта. -------------------------------- <7> Там же. С. 45.

Этап подзаконного нормотворчества в отсутствие "титульного" аграрного закона завершается с принятием 1 ноября 1910 г. Циркуляра с подробными правилами о составе и деятельности губернских землеустроительных совещаний, которым был придан характер постоянно действующих учреждений, наблюдающих за ходом землеустройства в губернии по существу и разрешающих различные вопросы организационного характера. Таковы этапы подзаконного нормотворчества в рамках административной политики Правительства по реализации концепции аграрной реформы. Результаты реформ Столыпина подверглись всестороннему анализу учеными с исторических, экономических, социальных позиций. И даже поверхностного обзора научных мнений достаточно, чтобы заключить, что результат этот скорее отрицательный, чем положительный (при этом к положительным моментам отнесем бесспорный экономический подъем крепких хозяйственников, внедрение капиталистических принципов в организацию и осуществление сельскохозяйственного производства). Негатив реформ связан именно с возрастанием протестных явлений, недовольством и неодобрением основной массой населения предложенных реформ. В свете происходящих сегодня в России протестных событий исторический опыт подобных мероприятий будет полезен. В чем же причины неудач реформ Столыпина? Так, В. В. Бабашкин видит связь неудачного осуществления столыпинского аграрного законодательства в противоречии "между политическим курсом Правительства и крестьянским ощущением справедливости" <8>. Практика осуществления столыпинского аграрного законодательства, по его мнению, весьма существенно расходилась с ожиданиями реформаторов и их сторонников, натолкнувшись на повседневное сопротивление большинства общинников в рамках "оружия слабых" <9>. -------------------------------- <8> Бабашкин В. В. Закономерности и особенности российской модернизации в 1902 - 1935 гг.: опыт применения теоретических концепций развития крестьянских обществ: Автореф. дис. ... д. и.н. Тамбов, 2010. С. 7. <9> Там же. С. 11.

Современник П. А. Столыпина М. Я. Герценштейн, осуществивший подробный разбор положений партий по аграрному вопросу в Европе с отечественными партийными программами, настаивал на том факте, что "для сельского хозяйства не могут быть применены те законы, которые применялись к другим сферам приложения труда" <10>. И добавляет, что ни Правительство России, ни программы политических партий начала XX в. подобные тонкости не учитывали. -------------------------------- <10> Герценштейн М. Я. Аграрный вопрос в программах различных партий. М.: Тип. О. Л. Сомовой, 1906. С. 26.

Упомянутый нами выше Н. Карпов также проводит параллели с разрывом связей с настроениями крестьянства. Автор ссылается на результаты опроса малоземельных крестьян по анкетам Вольно-экономического общества, по которым противники права выделения земли в частную собственность заявляли о разочаровании новыми законами. Разочарование, после долгого ожидания земельной "нарезки", настигло крестьян, получивших право на "свою же землю" <11>. -------------------------------- <11> Карпов Н. Указ. соч. С. 52.

К слову, сомнения в положительном результате реформ выражало и большинство фракций первой и второй Государственной Думы. При обсуждении законопроектов, регламентирующих этапы реализации аграрной программы, созданная комиссия из представителей всех политических групп утвердительно высказалась в духе того, что законопроект не отвечает народным интересам и подлежит отклонению <12>. -------------------------------- <12> Там же. С. 54.

Общий мотив неодобрения правительственного курса поддержал и А. А. Леонтьев, яркий исследователь прав крестьян и аграрного законодательства. По его словам, во все продолжение реформы различные прогрессивные политические партии, тщательно обсуждая все детали крестьянского вопроса вообще и аграрного в частности, единодушно требовали бережного отношения к сложившимся у крестьян формам землевладения. Даже партии с ярко выраженным индивидуалистическим направлением признавали необходимым предоставить эволюции жизни решить вопрос о торжестве той или другой формы землевладения. Указ от 9 ноября, по словам Леонтьева, "пренебрег совершенно сложившимся по данному вопросу общественным мнением" <13>. -------------------------------- <13> Леонтьев А. А. Крестьянское право. Систематическое изложение особенностей законодательства о крестьянах. Тип. СПб. Т-ва печ. и изд. дела, 1909. С. 305.

С правовых и экономических позиций подходит к анализу неудач реформ Столыпина еще один современник реформатора, С. Прокопович. Проанализировав чересполосицу и общинное хозяйство в Европе, он заявил, что "ключ к сельскохозяйственному прогрессу лежит не в расселении на хутора. Не чересполосность губит крестьянское хозяйство, не хутора спасут его" <14>. Изменение форм землепользования является, по мнению Прокоповича, всегда результатом развития техники и экономии сельского хозяйства, и никогда - его причиной. Поэтому искусственное насаждение хуторов в не соответствующей интенсивному хозяйству экономической и агрономической обстановке никоим образом не может быть рассматриваемо как залог будущего прогресса крестьянского хозяйства <15>. При этом происходящий либо возможный распад общины в России связывается с тем, что это необходимо Правительству и его интересам. -------------------------------- <14> Прокопович С. Аграрный кризис и мероприятия Правительства. М.: Тип. В. И. Воронова, 1912. С. 197. <15> Там же. С. 198.

Вывод автора неутешителен: "...для малоземельного и малоскотного крестьянства, равно как и для крестьян тех обширных областей России, где отсутствуют экономические и агрономические условия перехода к интенсивным системам земледелия и скотоводства, Закон от 9 ноября 1906 г. может иметь лишь отрицательное значение, поскольку усердная администрация будет насильно навязывать хуторское расселение крестьянам, к нему не подготовленным... Подобные вмешательства в народную жизнь даром не проходят. Они тормозят хозяйственный прогресс страны, развитие ее производительных сил" <16>. Весьма актуальное замечание для наших дней, когда усердность и фанатичность в исполнении еще не означают эффективность в управлении. -------------------------------- <16> Там же. С. 199, 312.

Таким образом, приведенный выше исторический опыт имеет для нашего законодателя и правоприменителя первостепенное значение. Легкомысленное отношение к общественному мнению, экономическим и социальным факторам, а порой их полное игнорирование, самым пагубным образом сказывается на эффективности реализации законодательной концепции, да и на самой нормативной конструкции реформы. Причем требования формальной логики и юридической техники, иерархии нормативных актов следует учитывать при реформировании любой сферы государства. К сожалению, приходится констатировать, что нынешняя политическая элита пока не привыкла использовать бесценные уроки прошлого в принятии ключевых государственных решений.

Название документа