Рецензия на монографию В. В. Таболина "Правовая теория современного российского города"

(Астафичев П. А.) ("Конституционное и муниципальное право", 2012, N 10) Текст документа

РЕЦЕНЗИЯ НА МОНОГРАФИЮ В. В. ТАБОЛИНА "ПРАВОВАЯ ТЕОРИЯ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ГОРОДА" <*>, <**>

П. А. АСТАФИЧЕВ

Астафичев Павел Александрович, директор Юридического института, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права ФГБОУ ВПО "Государственный университет - учебно-научно-производственный комплекс", доктор юридических наук, профессор (г. Орел).

В рецензии отмечается, что работа В. В. Таболина "Правовая теория современного российского города" является весьма актуальным исследованием современных теоретико-методологических проблем деятельности российских городов. Рассматривая город как объект правовой теории, автор монографии заставляет задуматься над правовыми проблемами урбанизации, проследить исторические тенденции и современное состояние городов, продолжить научный поиск в данном направлении.

Ключевые слова: рецензия; правовая теория; город; урбанизация.

The review deals with work of A. A. Tabolin "Legal theory of the modern Russian city" devoted to a topical study of modern theoretical and methodological issues of contemporary Russian cities. City is considered as an object of legal theory, the author makes us think on legal issues of Review, watch the historical trends and contemporary state of a city and continue a scientific research in this field.

Key words: review; legal theory; city; review.

Муниципальное право как направление научных исследований сегодня привлекает значительное внимание ученых-правоведов. Как и любая другая сфера юридической мысли, она не может пребывать в неизменном состоянии, требуется ее постоянное углубление, уточнение и совершенствование. Особенно это касается исследования крупных муниципально-правовых институтов, которые в силу относительной новизны современного законодательства об организации местного самоуправления еще не приобрели надлежащей самостоятельности, методологической обособленности и целостности. Очевидная необходимость дифференцированного подхода к правовому регулированию статуса внутригородских территорий городов федерального значения, городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений проявила себя лишь в незначительной степени с принятием Федерального закона 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В современной юридической науке и законодательной практике по-прежнему доминирует унифицированное понимание механизма осуществления местного самоуправления на всех территориях страны вне зависимости от столичного, провинциального или сельского уклада жизни, вытекающих из этого особенностей политико-правовой культуры населения. Вместе с тем данная дифференциация объективно необходима. Широкое привлечение масс к управлению местными делами становится реальным лишь в условиях относительно крупных населенных пунктов, поскольку в сельских поселениях данные "массы" попросту отсутствуют. В свою очередь, в сельских поселениях наблюдаются более простые формы осуществления публичной власти, основанные на методологии непосредственного управления и подчинения, в то время как в крупных населенных пунктах имеет место смещение в пользу более развитых форм - регулирования, убеждения, руководства, влияния и контроля. В сельской местности не так развиты СМИ, гораздо более слабая экономическая инфраструктура, меньше учреждений образования и культуры. Поэтому соответствующие муниципалитеты нуждаются в большей поддержке государства в целях эффективного противодействия неблагоприятным факторам жизнедеятельности населения. Пространственно-территориальный аспект в организации местного самоуправления предполагает ряд особенностей столичного, городского и сельского самоуправления. Здесь оказывают свое влияние такие факторы, как хозяйственно-экономическая деятельность, плотность населения, степень концентрации объектов недвижимости, развитие публичной администрации, промышленности, торговли, финансов, средств массовой коммуникации, науки, образования и культуры. Столичное, городское и сельское самоуправление имеют определенную специфику, которая должна, насколько это возможно, учитываться законодателем при правовом регулировании муниципальных отношений. В отличие от сельской местности города характеризуются более развитой инфраструктурой, включающей электро-, газо-, тепло - и водоснабжение, транспортные средства общего пользования (метро, автобус, троллейбус, трамвай, маршрутное такси), исследовательские и технологические организации, банки, консультационные службы. Столь богатая и разнообразная инфраструктура пользуется значительной интегрирующей силой, что в конечном итоге способствует росту городов. Однако потребность населения страны в продуктах питания ставит сельское хозяйство на одно из первых мест в экономической системе, обусловливая активное развитие внегородского сектора хозяйственной деятельности. При подобных обстоятельствах представляется весьма актуальным исследование В. В. Таболиным современных теоретико-методологических проблем деятельности российских городов. Автор обращает внимание на историко-правовые аспекты возникновения и развития городов России (с. 6 - 43), предлагает оригинальную трактовку понятия и сущности города с точки зрения правовой теории (с. 44 - 53), дает обстоятельный критический обзор имеющихся подходов к классификации городов (с. 54 - 69), рассматривает общеправовые основы современного российского города (с. 70 - 180), предлагает ряд заслуживающих внимания выводов о совершенствовании территориальной организации городов и разрешении проблем урбанизации (с. 181 - 209). Кроме того, в монографии имеются крупные разделы, посвященные управленческому (с. 210 - 292) и хозяйственно-экономическому (с. 293 - 384) аспектам исследуемой темы. Все это придает книге упорядоченность, свидетельствует о логической последовательности и полноте анализа комплекса заявленных научных проблем. В. В. Таболин с сожалением отмечает, что в законодательстве России (даже в Градостроительном кодексе РФ) "нет классификации населенных пунктов и отнесения их к городам" (с. 56). Значительную лепту в данную проблему внесли разночтения при разграничении административно-территориального устройства и организации местного самоуправления в стране. Принято считать, что "город" - скорее административно-территориальная, чем муниципально-правовая категория. Особенности федеративного устройства России дополнительно к этому предполагают государственно-территориальный статус городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга, исключая их тем самым из системы правового регулирования организации местного самоуправления в качестве единых, целостных субъектов. Местное самоуправление в данных мегаполисах вынужденно присутствует лишь в искусственно созданных "внутригородских территориях", структура которых не имеет под собой историко-правовой основы и в конечном итоге становится заложником меняющихся предпочтений политической конъюнктуры. Развивая данную мысль, В. В. Таболин формулирует проблему "городского права" и его места в структуре муниципального права. Автор справедливо подчеркивает, что "сложность идентификации городского права как элемента системы российского муниципального права" заключается "в не сложившейся еще структуре правовых норм муниципального права, в значительной пробельности правового регулирования специфических отношений городской жизнедеятельности, в сложности и многообразии объектов и субъектов этих отношений, в отсутствии кодифицированного нормативного акта, который позволил бы завершить процесс формирования институтов муниципального права" (с. 99). В юридическом аспекте дифференциация столичного, городского и сельского самоуправления выражается в различном правовом статусе внутригородских территорий городов федерального значения, городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений. Конституционный принцип равенства предполагает, что законодатель не вправе вводить различия в правовом статусе лиц, если это не имеет разумного и объективного обоснования. Поэтому каждый вид муниципального образования характеризуется единообразным подходом к распределению предметов ведения, причем произвольное сужение их юридических возможностей не является допустимым, если иное не установлено законом (закрытые административно-территориальные образования, наукограды, приграничные территории - ст. 80 - 82 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Однако правовое равенство муниципальных образований соответствующих видов не означает равенства их потенциалов и уровней социально-экономического развития, что находится в зависимости от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры рынка. В частности, допускается перераспределение средств от муниципальных образований, являющихся донорами, в пользу экономически более слабых муниципалитетов на основе единых критериев такого перераспределения. Эта позиция сформулирована Конституционным Судом РФ при вынесении им Постановления от 15 июля 1996 г. по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 1 и п. 4 ст. 3 Закона РФ от 18 октября 1991 г. "О дорожных фондах в Российской Федерации". Заслугой автора является то, что он подошел к разработке, несомненно, сложной, малоизученной темы в современной юридической науке. Данная монография интересна тем, что автор впервые рассматривает город как объект правовой теории <1>. При этом новый взгляд на характеристику города с правовой точки зрения вполне вписывается в рамки традиционных классификаций, принятых в муниципальном праве. Речь идет именно о выделении, обособленном рассмотрении городов в отличие от иных населенных пунктов; выявлении правовых особенностей их статуса и фактического положения. -------------------------------- <1> Сама идея предложена автором несколько раньше - см., например: Таболин В. В. К вопросу о правовой теории города // История государства и права. 2010. N 3. С. 41 - 43.

В конечном итоге становится очевидным, что к этим предложениям когда-нибудь все-таки должен прислушаться отечественный законодатель. Города по объективным причинам имеют свою специфику, что неизбежно отражается в правовой теории и законодательной практике. Следовательно, организация деятельности российских городов нуждается в специальном правовом регулировании на уровне законов и подзаконных нормативно-правовых актов. Квалификация городов в качестве "городских округов" и "городских поселений" есть не более чем ошибочная трактовка норм Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2> либо ошибка законодателя. Развивавшийся веками город как социально-культурный, политический, юридический феномен нельзя по надуманным основаниям переименовать в какой-нибудь "округ" или "поселение". Город всегда был и останется городом. И не только с административно-правовой точки зрения. Муниципальным образованием, на наш взгляд, является именно город, а не городские округа или городские поселения. Если законодателю необходимо разграничить статусы муниципальных образований по признаку наличия или отсутствия общей территории с другими муниципальными образованиями, нет никакой необходимости в разрушении устоявшейся терминологии, тем более в отказе от наименования городов городами. В числе прочего в Законе можно было бы просто указать на факт вхождения или невхождения города в состав района. Этим проблема полностью исчерпывалась бы. -------------------------------- <2> Имеется в виду трактовка городских поселений, муниципальных районов, городских и сельских поселений в качестве административно-территориальных единиц, а не сугубо муниципально-правовых категорий, характеризующих специфику статуса муниципальных образований.

В целом рецензируемая монография оставляет благоприятные впечатления. Она заставляет задуматься над правовыми проблемами урбанизации, проследить вместе с автором исторические тенденции и современное состояние городов, продолжить научный поиск в данном направлении.

Название документа