Неправовые факторы в территориальной организации публичной власти
(Некрасов С. И.) ("Государственная власть и местное самоуправление", 2014, N 2) Текст документаНЕПРАВОВЫЕ ФАКТОРЫ В ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
С. И. НЕКРАСОВ
Некрасов Сергей Иванович, профессор кафедры конституционного и международного права Государственного университета управления, кандидат юридических наук, профессор.
В статье обосновывается вывод о том, что на систему организации и функционирования публичной власти существенное влияние оказывают экономические, социальные, демографические, культурные, интеграционные, управленческие и иные факторы; не являясь в буквальном смысле правовыми, указанные факторы зачастую получают нормативное оформление и проявляются в правовом регулировании территориально-властных отношений на различных уровнях.
Ключевые слова: административно-территориальное устройство, публично-правовое образование, районирование, территориальная организация публичной власти, территориально-экономическое развитие.
Non-legal factors in the territorial organization of public authority S. I. Nekrasov
Nekrasov Sergey Ivanovich, a professor at Chair of Constitutional and International Law of the State University of Management (Moscow), senior research assistant of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences, Ph. D (law).
The article substantiates the conclusion that the system of organization and functioning of public authorities is significantly influenced by the economic, social, demographic, cultural, integration, management and other factors; not being literally legal, these factors often receive regulatory clearance and manifest themselves in the legal regulation of territorial power relations at various levels.
Key words: administrative-territorial device, public legal entities, territorial organization of public power, zoning, territorial and economic development.
В конституционно-правовой концепции территориальной организации публичной власти системообразующими категориями выступают категории государства, территории и публичной власти <1>. Анализ сущностных характеристик данных категорий дает основание для вывода, во-первых, об их неразрывной взаимосвязи, а во-вторых, о наличии рельефно просматриваемой социальной составляющей в содержании указанных категорий. Государство возникло лишь на определенной стадии развития общества, является политической формой организации общества (организованным сообществом людей), представляет собой сложное социальное явление (социальный феномен), выполняет важнейшие социальные функции; ярко выраженную социальную природу имеет и публичная власть - непременный атрибут любого государства; территория, являясь также одним из обязательных признаков государства, выступает, с одной стороны, пространством человеческой жизнедеятельности (индивидов, различных социальных групп, публичных коллективов, включая государственно организованное общество), с другой - пространственным пределом функционирования публичной власти <2>. А поскольку отношения в социуме в высшей степени многогранны (да и право, как известно, не является единственным и даже основным социальным регулятором), то и публичная власть не может не учитывать в своей правовой деятельности множество неправовых (по крайней мере на первый взгляд неправовых) факторов, обусловливающих личностный комфорт, социальные взаимосвязи, социальные мир и спокойствие, в т. ч. в пространственно-территориальном аспекте своего функционирования. -------------------------------- <1> Авторское видение концепции см.: Некрасов С. И. Территориальная организация публичной власти: понятие и сущностная характеристика // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 1. <2> Подробнее см.: Чиркин В. Е. Сравнительное государствоведение: Учебное пособие. М., 2011. Главы 3 - 6.
К факторам, учитываемым при территориальной организации и функционировании публичной власти, относятся экономические, социальные, этнические, культурные, религиозные, управленческие, интеграционные и др. А поскольку государственное регулирование многогранных и многофакторных общественных отношений осуществляется прежде всего в правовой форме (которая предполагает не только нормотворчество, но и организационно-управленческую деятельность органов публичной власти в рамках своей нормативно установленной компетенции), то и отмеченные факторы все чаще закрепляются и просматриваются в нормативных и правоприменительных, управленчески-распорядительных правовых актах. Экономические факторы изначально были определяющими в расселении людей, в выстраивании социальных связей, в конфигурации государственно организованного общества. Остаются они такими и в XXI в. В контексте избранной темы нас в большей степени, естественно, интересуют вопросы влияния указанных факторов на территориальную организацию государства и публичной власти, соотношения экономического и правового пространства государства. В отмеченном аспекте в высшей степени интересными и полезными представляются комплексные исследования указанных вопросов с участием представителей юридической, экономической, социологической, демографической науки, равно как и индивидуальные исследования отдельных этих вопросов представителями неюридической сферы научного знания <3>. -------------------------------- <3> См., в частности: Государственно-территориальное устройство России (экономические и правовые основы) / Под ред. А. Г. Гранберга, В. В. Кистанова. М., 2003; Гохберг М. Я. Федеральные округа Российской Федерации: анализ и перспективы экономического развития. М., 2002; Туровский Р. Ф. Федеральные округа: политико-географический подход в теории и на практике // Федерализм. 2003. N 1.
Процессы государственно-территориального размежевания и экономического районирования всегда развивались параллельно. При этом если в установлении границ государств и публично-правовых образований рано или поздно определяющими становятся политические, исторические, географические, этнические факторы, то в формировании экономических пространств - факторы, соответственно, экономические, что обусловливает нередкое несовпадение экономических районов (регионов) с границами публично-правовых образований. В литературе даже обосновывается вывод о том, что территориально-экономическое деление имеет большее практическое значение, чем административно-территориальное устройство государства, поскольку принципы такого деления в большей степени вытекают не из прошлых, а из современных реалий (в отличие от административно-территориального устройства экономическое районирование менее консервативно, быстрее следует за изменениями в народном хозяйстве) <4>. В. В. Таболин аргументированно обосновывает, что фактическая (реальная, физическая) и юридическая границы города могут не совпадать, в формировании городской черты определяющую роль играют экономические (производственные, торговые, транспортные), климатические, политические, демографические и другие факторы. На основе системного научного анализа отмеченных факторов ученый предлагает проводить районирование не только в масштабах государства или государственного образования регионального уровня, но и в масштабах такого публично-правового (муниципального) образования, как город <5>. -------------------------------- <4> Государственно-территориальное устройство России. С. 92 - 93. <5> Таболин В. В. Правовая теория современного российского города: Монография. М., 2012. С. 183 - 186.
Можно сколько угодно рассуждать о территориально-политической симметрии или асимметрии в организации государства, о принципах построения федерации или автономии, о достоинствах и недостатках различных моделей государственного, регионального и местного управления, но если за этими рассуждениями не видеть социально-экономического содержания картографической (политико-географической) основы государства, то прикладная ценность многочисленных юридических и политологических исследований отмеченных вопросов значительно снижается или даже сходит на нет. Абстрактно-теоретические, логически выверенные рассуждения исследователя-юриста, не учитывающие наработки общей социологии и социологии права, экономической теории и теории менеджмента, а также реалий государственно-правовой и социально-экономической действительности, не всегда в состоянии обеспечить достоверный научный результат. Обратимся к рассуждениям академика С. С. Шаталина о соотношении социально-экономического развития центра и провинции (рассуждениям, не имеющим четко выраженного юридического содержания, но пропитанным глубоким философским смыслом, а также чувством индивидуальной человеческой и социальной тревоги ученого). Характеризуя отношения "провинция - центр", С. С. Шаталин отмечал высокую степень их дифференциации в России в сравнении со многими зарубежными государствами в части экономического, социального, культурного развития ("по европейским стандартам наша провинция находится где-то на уровне семнадцатого века..."): если, например, лучшие американские университеты находятся в так называемой провинции (в США несколько десятков университетов, уровень которых не ниже, чем в Вашингтоне или Нью-Йорке), в любом населенном пункте США можно выбрать по каталогу и заказать автомобиль, одежду и иной товар, который вам оперативно доставят, то в России для реализации своих жизненных устремлений "без стольного города не обойтись"; уровень развития социальной и производственной инфраструктуры в российской провинции страшно низок (речь идет даже не о театрах и крупных научно-образовательных центрах в каждом районе, а об отсутствии воды и минимальных удобств в большинстве сельских больниц и школ), тогда как в столице (видимо, сегодня можно говорить о столицах и крупных городах-мегаполисах. - С. Н.) возможностей для выбора деятельности даже не самых инициативных граждан намного больше - развитая финансово-банковская система, множество предприятий и организаций, образовательная система, индустрия развлечений и т. п. Будучи убежденным в том, что "Россия прирастать провинцией будет", ученый предупреждал российские власти: если государство пойдет по пути колониальной экономики, колониальной демократии, колониального образа жизни (по "африканскому варианту") и если в течение 50 - 70 лет не создать условий для подъема провинции, то получим скопище богатства в столице и нищету в глубинке <6>. (В скобках заметим, что колониальная политика Российского государства хотя и привела к образованию крупнейшей империи, но по своему содержанию существенно отличалась от политики других метрополий - Россия (а позднее СССР) всегда вкладывала огромные средства в развитие экономики, социальной сферы, культуры окраинных территорий и проживающих на них народов. - С. Н.) -------------------------------- <6> Шаталин С. Прерванный диалог. Тверь, 1998. С. 263 - 266.
Является ли предупреждение известного российского ученого-экономиста откровением для российской власти? Скорее всего, нет. Осознает ли российская власть стратегическую и жизненную необходимость кардинально повышать уровень развития и качество жизни в регионах? Очевидно, да. И несмотря на то, что ответ на вопрос, наблюдается ли в современной России прорыв в социально-экономическом развитии провинции, не является столь однозначным, нельзя не отметить тот факт, что в различные периоды российской истории на высшем уровне властного механизма принимались специальные правовые решения, направленные на обеспечение комплексного социально-экономического развития регионов. При этом границы таких территорий социально-экономического развития не всегда совпадали с границами административными, однако в системе публичной власти на различных уровнях учреждались либо специальные органы для реализации основной функции - развития территорий, либо в органах власти общей компетенции создавались специальные подразделения (управления, отделы, секторы) или должностные лица, ответственные за реализацию такой функции. Показательной иллюстрацией подобного подхода в советский период российской государственности является опыт районирования, учреждения и функционирования советов народного хозяйства, экономических районов, территориально-производственных комплексов. Вопросы экономического районирования поднимались и решались (в различных формах и с различной степенью активности и результативности) практически сразу после Октябрьской революции, однако более рельефно они просматриваются на послевоенном этапе развития Советского государства. В 50-х гг. XX столетия наряду с административно-территориальным устройством союзных республик в СССР выделяется общее (генеральное) экономическое районирование и экономическое административное районирование. Под общим (генеральным) экономическим районированием понимается разделение территории страны на крупные части - основные экономико-географические районы (Дальний Восток, Сибирь, Урал, Юго-Запад и др.) в целях осуществления территориального планирования народного хозяйства. Основные экономико-географические районы представляют собой хозяйственно целостные, комплексно развивающиеся территории, выделяющиеся специализацией в масштабах всей страны (основными факторами в определении их конфигурации являются географическое разделение труда между различными частями страны, природные условия и ресурсы, плотность и размещение населения, транспортные связи, уровень развития производительных сил и т. п.). Наряду с основными экономическими районами в пределах каждой республики, края, области выделялись экономические подрайоны, отличающиеся своеобразием природных условий, специализацией хозяйства и степенью развития экономики. Являясь вспомогательным по отношению к общему экономическому районированию, внутриреспубликанское (внутриобластное, внутрикраевое) районирование также служило основой территориального планирования народного хозяйства <7>. -------------------------------- <7> Алампиев П. М. Экономическое районирование СССР. М., 1959. С. 18; Павловский Р. С., Шафир М. А. Административно-территориальное устройство СССР. М., 1961. С. 12 - 13.
Своеобразный опыт территориальной конфигурации местной публичной власти с учетом выполнения экономико-управленческих функций имел место в начале 60-х гг. прошлого столетия. В 1962 г. была предпринята попытка принципиальной реорганизации системы местных советов (именно попытка, поскольку достаточно быстро - уже в 1964 г. - от предпринятой реорганизации руководство страны отказалось и она (реорганизация) часто трактуется как некий эксперимент государственного масштаба, причем эксперимент не самый удачный. - С. Н.). Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 26.12.1962 "О реорганизации краевых, областных и районных Советов депутатов трудящихся РСФСР" <8> советские органы в краях и областях были реорганизованы по производственному принципу - в большинстве краев (Алтайском, Краснодарском, Красноярском, Приморском и Ставропольском) и областей (Белгородской, Брянской, Владимирской, Калужской, Московской, Новосибирской, Тюменской, Челябинской и др.) были учреждены и параллельно функционировали промышленные и сельские краевые, областные Советы депутатов трудящихся и их исполнительные комитеты. Аналогичная реорганизация была проведена и на уровне районного звена - районы подразделялись на промышленные и сельские (при этом существующие сельские районы, как правило, укрупнялись до границ производственных колхозно-совхозных управлений). -------------------------------- <8> Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1962. N 52. Ст. 781.
Соответственно, разграничивалась и компетенция местных органов власти. С учетом отмеченного разграничения на региональном (краевом, областном) уровне модифицируется компетенционно-управленческая вертикаль местной власти. Если промышленные краевые, областные Советы могли осуществлять руководство подведомственными предприятиями и организациями как непосредственно, так и через городские, районные Советы, то для осуществления руководства сельскими краевыми, областными Советами сельскохозяйственным производством предполагалось создание производственных колхозно-совхозных управлений (которые нередко территориально были крупнее существующих сельских районов, и, как отмечалось, районы в таких случаях укрупнялись до границ соответствующих управлений). При этом исполнительные комитеты районных Советов становились подотчетны (наряду с избравшим их Советом) исполкому соответствующего - промышленного или сельского - краевого, областного Совета. Оставив за скобками оценку замысла инициаторов отмеченной реформы, отметим очевидность того, что начавшаяся реорганизация системы местной советской власти не могла обеспечить устойчивости и эффективности этой системы. Данная очевидность, как отмечено, достаточно быстро была осознана, и уже через два года обозначился возврат к прежней системе власти - во всех краях, областях и районах были восстановлены единые советские органы <9>. -------------------------------- <9> Подробнее см.: Советский государственный строй: реалии, проекты, идеи, споры (1945 - 1985 гг.): Монография / Под общ. ред. Ю. Л. Шульженко. М., 2012. С. 202 - 205, 537 - 539.
В 70-х гг. в рамках экономических районов стали активно формироваться территориально-производственные комплексы (ТПК), представлявшие собой совокупность взаимосвязанных промышленных и сельскохозяйственных предприятий, объединяемых на определенной территории: Западно-Сибирский (Обь-Иртышский), Тимано-Печорский, Саянский, Братско-Усть-Илимский, Оренбургский, Южно-Якутский, ТПК Курской магнитной аномалии и др. <10>. Границы ТПК не всегда совпадали с границами административно-территориальных единиц, в частности ТПК Курской магнитной аномалии включал территории Курской и Белгородской областей, а Саянский ТПК - территории семи районов. Несмотря на то что в сочетании "территориально-производственный" присутствует на первый взгляд лишь две составляющие - территориальная и производственная (экономическая), функционирование таких комплексов было бы невозможным без нормотворческой и управленческой властной деятельности. В органах власти автономных республик, краев, областей (иногда и на более низком уровне - в районах) учреждались и функционировали специальные подразделения, курирующие вопросы развития соответствующей отрасли экономики - ключевой для данного территориально-производственного комплекса (нефтегазовая, угольная отрасли, энергетика, машиностроение, сельское хозяйство, легкая промышленность и т. п.). -------------------------------- <10> Территориально-производственные комплексы образовывались и в других союзных республиках (например, Южно-Таджикский ТПК).
Вопросам территориально-экономического развития уделялось пристальное внимание на высшем уровне на всех этапах советского периода Российского государства. Так, Закон СССР от 05.07.1978 "О Совете Министров СССР" <11> закреплял за Правительством такие полномочия, как: обеспечение развития экономики как единого народнохозяйственного комплекса на основе государственных планов экономического и социального развития, с учетом отраслевого и территориального принципов, при сочетании централизованного управления с хозяйственной самостоятельностью и инициативой предприятий, объединений и других организаций; обеспечение решения важнейших комплексных общегосударственных, межотраслевых и территориальных проблем развития народного хозяйства <12>. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 19.08.1987 N 958 "О комплексном развитии производительных сил Дальневосточного экономического района, Бурятской АССР и Читинской области на период до 2000 г." <13> пространственным пределом действия имело территории Якутии и Бурятии, Приморского и Хабаровского краев, Амурской, Камчатской, Магаданской, Сахалинской и Читинской областей (при этом в состав некоторых краев и областей входили также автономные округа и автономная область. - С. Н.). Постановление было очень емким и содержательным, включало направления и задания в части развития топливно-энергетического, машиностроительного, металлургического, химико-лесного, агропромышленного, транспортного, строительного комплексов, геологоразведки, охраны окружающей среды, социальной сферы, научно-технического потенциала. Примечательно, что в рамках территориальной организации производительных сил выделялись три зоны Дальнего Востока - северная, южная и зона Байкало-Амурской железнодорожной магистрали (которая включала, кроме того, и районы Иркутской области) <14>. -------------------------------- <11> Ведомости Верховного Совета СССР. 1978. N 28. Ст. 436. <12> Советский государственный строй: реалии, проекты, идеи, споры (1945 - 1985 гг.). С. 407. <13> СПС "КонсультантПлюс". <14> Основные показатели, предусмотренные указанным правовым актом, к сожалению, не были достигнуты. - С. Н.
Концепцией генеральной схемы размещения населения СССР предполагалось создание системы из шестидесяти крупных городов-столиц, вокруг которых складывались бы подсистемы малых городов, связанные между собой транспортными и коммуникационными нитями, производственной интеграцией (тем самым предполагалось образование более или менее самодостаточных анклавов, обеспечивающих примерно равные социально-экономические блага населению) <15>. -------------------------------- <15> Шаталин С. Указ. соч. С. 264.
В современной России отношение к советскому опыту, как правило, неоднозначное, однако в этом опыте нельзя не видеть рационального зерна, достойного привнесения на современную правовую и социально-экономическую почву. Отчасти это осознается и действующими властями, что просматривается, в частности, в специальном правовом регулировании таких образований, как свободные экономические зоны, промышленные округа в некоторых субъектах РФ, инвестиционно-внедренческие площадки и т. п. Стимулирует государство и развитие социально-экономических и культурных связей российских регионов и муниципальных образований с аналогичными образованиями зарубежных государств <16>. Проблема организации и функционирования публичной власти в пространствах, не совпадающих с нормативно закрепленными территориями публично-правовых образований, все более актуализируется, справедливо становится предметом самостоятельного научного анализа. -------------------------------- <16> См., в частности: Чернов С. Н. Правовые основы парадипломатии европейских и российских регионов // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 10.
Литература
1. Алампиев П. М. Экономическое районирование СССР. М.: Госпланиздат, 1959. 2. Адамеску А. А. Государственно-территориальное устройство России (экономические и правовые основы) / А. А. Адамеску, А. Г. Гранберг, В. В. Кистанов, П. Е. Семенов; Под ред. А. Г. Гранберга, В. В. Кистанова. М.: ДеКА, 2003. 3. Гохберг М. Я. Федеральные округа Российской Федерации: анализ и перспективы экономического развития. М.: Финансы и статистика, 2002. 4. Некрасов С. И. Территориальная организация публичной власти: понятие и сущностная характеристика // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 1. 5. Павловский Р. С. Административно-территориальное устройство СССР / Р. С. Павловский, М. А. Шафир. М.: Госюриздат, 1961. 6. Советский государственный строй: реалии, проекты, идеи, споры (1945 - 1985 гг.): Монография / Под общ. ред. Ю. Л. Шульженко. М.: Институт государства и права РАН, 2012. 7. Таболин В. В. Правовая теория современного российского города: Монография. М.: Издательство "Юрист", 2012. 8. Туровский Р. Ф. Федеральные округа: политико-географический подход в теории и на практике // Федерализм. 2003. N 1. 9. Чернов С. Н. Правовые основы парадипломатии европейских и российских регионов // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 10. 10. Чиркин В. Е. Сравнительное государствоведение: Учебное пособие. М.: Норма; ИНФРА-М, 2011. 11. Шаталин С. Прерванный диалог. Тверь: Тверское областное книжно-журнальное издательство, 1998.
Название документа