Правовые проблемы создания общественного телевидения Украины в контексте зарубежного опыта
(Комзюк Л. Т.) ("Информационное право", 2013, N 1) Текст документаПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОЗДАНИЯ ОБЩЕСТВЕННОГО ТЕЛЕВИДЕНИЯ УКРАИНЫ В КОНТЕКСТЕ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА
Л. Т. КОМЗЮК
Комзюк Леонид Трофимович, докторант кафедры административного права юридического факультета Киевского национального университета имени Тараса Шевченко, кандидат юридических наук, доцент.
Рецензент - Танимов Олег Владимирович, старший научный сотрудник ФБУ НЦПИ при Минюсте России, кандидат юридических наук, доцент.
В статье рассматриваются некоторые аспекты правового регулирования создания общественного телевидения Украины в контексте зарубежного, в частности немецкого и российского, опыта. Автор обосновывает пути достижения европейских стандартов общественного телевидения в Украине.
Ключевые слова: общественное вещание, общественное телевидение, европейские стандарты общественного телевидения.
Legal problems of creation of public television of Ukraine in the context of foreign experience L. T. Komzyuk
In the article are considered some aspects of the legal regulation of the creation of public television in Ukraine in the context of foreign, especially German and Russian, experience. The author substantiates the ways to achieve of European standards of public television in Ukraine.
Key words: public service broadcasting, public television, european standards of public television.
Современное украинское законодательство о СМИ не полностью отвечает международным стандартам и сдерживает формирование информационного общества. Исходя из законодательно закрепленного курса на европейскую интеграцию Украины изучение и обобщение опыта государств Европы с целью создания эффективного общегосударственного механизма аппроксимации украинского медиазаконодательства к европейским стандартам относится к приоритетным задачам общегосударственного значения. В этом контексте особенную ценность для нас представляет немецкий опыт, что обусловлено прежде всего принадлежностью Германии к тем странам, где теория и практика медиаправа вообще и функционирование публично-правового вещания в частности находятся на самом высоком мировом уровне. Несмотря на то что в Украине российский опыт правовой политики в информационной сфере оценивается не столь высоко, необходимо отметить, что в некоторых вопросах европеизации своего медиазаконодательства и практики его осуществления Россия уже опережает Украину. Так, активно развивается процесс создания российского Общественного телевидения (далее ОТВР). Уже начал свою работу официальный сайт ОТВР <1>. Как сообщалось в СМИ, онлайн-вещание ОТВР начнется в январе 2013 г., а старт цифрового вещания ОТВР должен состояться уже в мае 2013 г. Учитывая общность исторического развития и большую (по сравнению с правовой системой ФРГ и других европейских стран) близость правовых систем наших государств, уже имеющиеся общие достижения в процессе разработки Модельного информационного кодекса и других модельных правовых актов в рамках МПА СНГ, ориентируясь на вполне реальную перспективу создания таможенного союза и единого экономического пространства в рамках СНГ, важность изучения и творческого заимствования российского опыта создания ОТВР невозможно переоценить. Поэтому активизация изучения немецкого и российского опыта правового регулирования публично-правового вещания представляется одной из приоритетных задач отечественной юридической науки, что и актуализирует тему данного исследования. -------------------------------- <1> URL: http://otr-online. ru.
Активная разработка правовых основ ОТВ Украины началась после присоединения нашей страны к Совету Европы в 1995 г. Уже в 1997 г. был принят действующий до настоящего времени очень лаконичный (всего десять кратких статей!) рамковый Закон Украины "О системе общественного телевидения и радиовещания Украины" <2>. Ст. 2 Закона предусматривает, что "Общественное телерадиовещание создается на основании решения Верховной Рады Украины в порядке, определенном Верховной Радой Украины", она же "утверждает устав Общественного телерадиовещания, численность и состав Общественного совета, часть состава Квалификационного совета... и программную концепцию Общественного телерадиовещания". Однако с тех пор никаких реальных шагов по реализации этого закона не сделано. В дальнейшем вместо принятия на его основе и в соответствии с ним, как предполагалось, ряда законодательных и подзаконных актов в основном делались не очень успешные попытки разработки совершенно новых законопроектов, ставших заложниками политической борьбы и смены правящих элит после так называемой "Оранжевой революции" 2004 г. В национальной программе сотрудничества Украины с НАТО на 2012 г., утвержденной Указом Президента Украины, одной из среднесрочных целей является "создание общественного телевидения и радиовещания Украины" <3> (заметим, что проблематика ОТРВ несколько выходит, на наш взгляд, за рамки деятельности этой организации). -------------------------------- <2> Закон вiд 18 липня 1997 року N 485/97-ВР "Про систему Суспiльного телебачення i радiомовлення " (Закон Украины от 18 июля 1997 г. N 485/97-ВР) "О системе общественного телевидения и радиовещания Украины" / URL: http://zakon2.rada. gov. ua/laws/show/485/97-%D0%B2%D1%80 (дата обращения: 15.11.2012). <3> Указ Президента вiд 19 квiтня 2012 N 273/2012 року "Про затвердження програми спiвробiтництва - НАТО на 2012 рiк" (Указ Президента Украины от 19 апреля 2012 г. N 273/2012 "Об утверждении Годичной национальной программы сотрудничества Украина - НАТО на 2012 год"). URL: http://zakon1.rada. gov. ua/laws/show/273/2012 (дата обращения: 15.11.2012).
В настоящее время в парламенте находится разработанный и внесенный еще в 2010 г. депутатом от нынешней оппозиции А. Шевченко и др. не имеющий законодательной перспективы проект закона о внесении изменений в указанный Закон и изложении его в новой редакции - Закон Украины "Об Общественном вещании Украины". Как считают эксперты, одним из достоинств этого проекта является наиболее полное воплощение принципа независимости общественного вещания. Реальные перспективы принятия в парламенте следующего созыва (сформированном на выборах 2012 г.) имеет, на наш взгляд, законопроект, разработанный на протяжении последних нескольких лет рабочими группами, сформированными Гостелерадио Украины, с учетом соответствующей концепции Гуманитарного общественного совета при Президенте Украины <4> и утвержденный 17 октября 2012 г. Кабинетом Министров Украины <5>. Достигнутые с руководством Совета Европы договоренности об экспертизе принятого правительством законопроекта об общественном телерадиовещании после его внесения в парламент и принятия в первом чтении должны быть реализованы. Президенту, правительству и основным общественно-политическим силам нужно проявить политическую волю и готовность к поиску консенсусного решения в парламенте также для того, чтобы, учтя рекомендации экспертов Совета Европы при рассмотрении законопроекта во втором чтении, принять его в целом. Затем может понадобиться некоторый переходный период (в частности для создания необходимых экономических предпосылок) и даже поэтапное введение положений закона в действие. При этом существует обоснованное опасение, что если закон не будет принят в самом начале работы избранной в 2012 г. Верховной Рады, то предстоящие в 2015 г. президентские выборы внесут свои коррективы и вновь отодвинут его принятие и введение в действие на неопределенное время. -------------------------------- <4> Концепцiя створення i дiяльностi : Затверджено на засiданнi ради при Президентовi вiд 30 серпня 2010 року (Концепция создания и деятельности Национальной общественной телерадиокомпании Украины: утверждено на заседании Общественного гуманитарного совета при Президенте Украины от 30 августа 2010 года). URL: http://comin. kmu. gov. ua/control/uk/publish/article?5&cat_id=33892 (дата обращения: 15.11.2012). <5> Проект Закону "Про Суспiльне телебачення i радiомовлення " (Проект Закона Украины "Об Общественном телевидении и радиовещании Украины"). URL: http://comin. kmu. gov. ua/control/uk/index (дата обращения: 15.11.2012).
Рассмотрим обстоятельнее основные положения этого, так называемого правительственного, законопроекта об ОТВ. Структурно он состоит из преамбулы, четырех разделов (общие положения, органы управления НОТУ, обеспечение деятельности НОТУ, заключительные положения) и двадцати статей. В соответствии со ст. 1 ОТВ создается Кабинетом Министров Украины в организационно-правовой форме юридического лица публичного права "Национальная общественная телерадиокомпания Украины" (далее - НОТУ) "с целью удовлетворения информационных потребностей общества, привлечения граждан к обсуждению и решению важнейших социально-политических вопросов, содействия формированию гражданского общества". В соответствии со ст. 3 "деятельность НОТУ осуществляется на принципах: 1) всестороннего и объективного информирования общества; 2) соблюдения социальных норм, традиций и культуры украинского народа; 3) четкого отделения фактов от комментариев и оценок; 4) свободного выражения взглядов, мнений и убеждений; 5) независимости от органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, физических лиц; 6) участия общественности в управлении и формировании программной политики". Статья 4 устанавливает основные задачи НОТУ: "1) объективное, полное и своевременное информирование общества о важнейших социально-политических и экономических событиях в Украине и за ее пределами; 2) содействие консолидации украинского общества; 3) содействие развитию украинского языка и культуры, языков и культур национальных меньшинств; 4) удовлетворение информационных, культурных и образовательных потребностей граждан, в том числе путем создания и распространения экономических, культурных, учебно-познавательных, развлекательных, спортивных программ, программ для детей и молодежи, людей с ограниченными физическими возможностями, национальных меньшинств, других социальных групп; 5) содействие укреплению международного авторитета Украины". Вызывает критику экспертов порядок формирования наблюдательного совета ОТВ (ст. 8), делающий его чрезмерно зависящим от власти и от воли случая (жеребьевки в Национальном совете по телевидению и радиовещанию, в свою очередь, всецело зависящем от исполнительной власти и в настоящее время состоящем в значительной мере из лоббистов доминирующих финансово-промышленных (так называемых олигархических) групп). В итоге под вопросом окажется достаточность качественного уровня персонального состава наблюдательного совета ОТВ, сформированного таким способом, что предопределит и неэффективность его работы. Устав НОТУ утверждается Кабинетом Министров Украины (ст. 6). Органами управления НОТУ являются наблюдательный совет, правление и ревизионная комиссия (ст. ст. 7 - 13). В соответствии со ст. 14 "финансирование НОТУ осуществляется за счет средств Государственного бюджета Украины в течение четырех лет со дня вступления в силу Закона. Размер бюджетного финансирования НОТУ определяется законом Украины о Государственном бюджете Украины на соответствующий год. После завершения указанного периода НОТУ может финансироваться за счет: 1) абонентской платы, уплачиваемой за услуги НОТУ в порядке, установленном Кабинетом Министров Украины [что не соответствует европейским стандартам, требующим урегулирования законом. - Л. К.]; 2) продажи собственной теле - и радиопродукции; 3) государственного заказа (не более 20% общего объема вещания НОТУ); 4) добровольных и благотворительных взносов, пожертвований физических и юридических лиц, кроме анонимных; 5) других поступлений" <6>. -------------------------------- <6> Проект Закону "Про Суспiльне телебачення i радiомовлення " (Проект Закона Украины "Об Общественном телевидении и радиовещании Украины"). URL: http://comin. kmu. gov. ua/control/uk/index (дата обращения: 15.11.2012).
Недостатками законопроекта, относящимися к юридической технике, является его чрезмерная лапидарность и по существу рамочный характер, с неизбежностью приводящий к необходимости принятия отдельных законов или подзаконных актов о важнейших аспектах деятельности ОТВ, в частности о порядке его финансирования. На наш взгляд, законопроект выиграл бы от развернутого определения в первом разделе основных понятий, используемых в нем. Считаем, что во всех имеющихся законопроектах об ОТВ Украины не в полной мере соблюдены все непременные условия его соответствия европейским стандартам, в частности: создание и деятельность на таких основных принципах как независимость, универсальность, разнообразие и дистинктивность, гармоничное сочетание трех основных функций - информирования, просвещения и развлечения. Для достижения европейских стандартов ОТВ Украине целесообразно исходить в первую очередь из правовой базы Совета Европы <7> (ее развернутое рассмотрение не представляется возможным ввиду ограниченного объема статьи) и передового опыта ведущих европейских стран. -------------------------------- <7> См., например: RESOLUTION N 1 "THE FUTURE OF PUBLIC SERVICE BROADCASTING" 4th European Ministerial Conference on Mass Media Policy. Prague (Czech Republic), 7 - 8 December 1994 // The media in a democratic society: Resolutions and Political Declaration. Prague, 1994. P. 1 - 5; Council of Europe: Recommendation CM Rec(2007)3 of the Committee of Ministers to member states on the remit of public service media in the information society, adopted on 31 January 2007. URL: https://wcd. coe. int/ViewDoc. jspid=1089759 (дата обращения: 15.11.2012).
В Германии проблемам общественного вещания посвящены шесть специальных федеральных государственных договоров. Использование такой оригинальной правовой формы как государственные договоры вместо федеральных законов обусловлено Основным законом ФРГ как союзного государства (федерации), относящим вопросы регулирования СМИ к компетенции земель, правовым инструментом совместного регулирования которых и являются указанные договоры. Указанные государственные договоры выдержали уже множество редакций, последние из которых связаны с изменениями, внесенными в связи с принятием пятнадцатой редакции Государственного вещательного договора, изменяющего вещательные государственные договоры, вступившего в силу 1 января 2012 г., кроме некоторых положений о введении вещательного взноса (Rundfunkbeitrag) вместо существующих сейчас вещательных сборов , которые вступают в силу с 1 января 2013 г. (смотри текст пятнадцатой редакции указанного Договора на сайте премьер-министра земли Рейнланд-Пфальц <8>). На их основе приняты специальные законы в каждой из земель, охватывающие все основные аспекты функционирования системы ОТВ. Более того, регулирование создания и деятельности ОТВ на уровне закона является элементом европейских стандартов, исключения из которых в этом случае в развитых европейских странах нам не известны. -------------------------------- <8> Staatsvertrag zur rundfunkrechtlicher . URL: http://www. rlp. de (дата обращения: 15.11.2012).
Разрабатывая механизм финансирования ОТВ Украины, следует обратить пристальное внимание на новое законодательство ФРГ. Оно предусматривает единый ежемесячный взнос, который будет выплачиваться с 1 января 2013 года каждым частным домохозяйством или компанией в размере 17,89 евро независимо от наличия принимающих устройств, однако при этом предусмотрены льготы для социально уязвимых слоев населения (детальнее смотри на сайте Центрального учреждения по взиманию сборов (за вещание) (GEZ, Geb hreneinzugszentrale) <9> и на специальном информационном сайте, созданном организациями ОТВ Германии ARD (Arbeitsgemeinschaft der ffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland, Рабочее сообщество публично-правовых вещательных учреждений Федеративной республики Германии) и ZDF (Zweites Deutsches Fernsehen, Второе немецкое телевидение) <10>). -------------------------------- <9> URL: http://www. gez. de. <10> URL: http://www. rundfunkbeitrag. de.
Ценной "изюминкой" немецкого подхода к правовому регулированию ОТВ является очень активная роль в этом процессе Конституционного Суда ФРГ, однако она может быть использована не ранее чем в украинском обществе утвердится столь же высокое уважение к решениям органа конституционного контроля, как это имеет место в Германии. С нашей точки зрения, заслуживает всяческого внимания в Украине такой одобренный на заседании Совета по развитию гражданского общества и правам человека при Президенте РФ вид источников финансирования ОТВ как социальная реклама <11>, госзаказ на размещение которой оно могло бы получать от государства на внеконкурсной основе. Такая реклама не вызывает неприятия у зрителей. -------------------------------- <11> Владимир Путин провел заседание Совета при Президенте по развитию гражданского общества и правам человека. 12 ноября 2012 года. URL: http://kremlin. ru/news/16791 (дата обращения: 15.11.2012).
Опыт ОТВ Германии также показывает, что умеренное использование даже коммерческой рекламы в вечернее время вполне допустимо. В украинских условиях пренебрегать такой рекламой на ОТВ было бы тем более нереалистично и нецелесообразно с финансово-экономической точки зрения. Впрочем, из этого правила может все же быть исключение, предложенное президентом Национальной телекомпании Украины (далее НТКУ) Е. Бенкендорфом, считающим, что как главный источник финансирования создаваемого ОТВ Украины целесообразно было бы ввести отчисления из рекламных доходов всех коммерческих вещателей: "Сегодня, в 2012 году, объем телевизионного рекламного рынка оценивается экспертами в 3 - 3,5 миллиарда гривен. 10% от этой суммы, которые телеканалы могут передавать в фонд новообразованного телеканала - главная гарантия постоянного финансирования и создания качественного общественного вещателя в Украине. Если хотите - называйте это социальной ответственностью коммерческих телеканалов" <12>. Это можно рассматривать также как компенсацию за уход ОТВ с рынка коммерческой рекламы. -------------------------------- <12> Бенкендорф фiнансувати суспiльне мовлення за рахунок комерцiйних телеканалiв. URL: http://stv. mediasapiens. ua (дата обращения: 15.11.2012).
Предложение Е. Бенкендорфа является творческим заимствованием положений проекта Концепции создания общественного вещания в Российской Федерации, одобренного на заседании Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, в которой они разработаны более детально. Так, предусматривается, что "базой расчета обязательных отчислений (неналоговых платежей) являются доходы, полученные в течение квартала от оказания услуг по рекламе, оказываемых телеканалами. Доходы определяются в установленном в Российской Федерации порядке ведения бухгалтерского учета. Ставку обязательного отчисления (неналогового платежа) телеканалов предполагается установить в законе в размере от 3 до 5%, в зависимости от предполагаемого объема прямого бюджетного финансирования. В случае юридических затруднений с введением соответствующих обязательных отчислений они могут быть заменены введением налога на телевизионную рекламу по аналогии с транспортным налогом" <13>. -------------------------------- <13> О создании общественного вещания в Российской Федерации (проект Концепции). Одобрен на заседании Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека 29 февраля 2012 г. / URL: http://www. president-sovet. ru/structure/group_16/materials (дата обращения: 15.11.2012).
Очень полезно было бы заимствовать также заложенную в концепции и реализованную в Уставе автономной некоммерческой организации "Общественное телевидение России" (утвержденном Правительством РФ) идею создания для ОТВ целевого капитала (эндаумента), пополняющегося за счет взносов юридических и физических лиц и призванного "обеспечить независимость от разовых пожертвований и иных добровольных поступлений, а также финансовую стабильность посредством получения гарантированного дохода" <14>. -------------------------------- <14> Там же.
При наличии многих достижений в процессе создания ОТВР одним из недостатков правового регулирования (которого следует избегать при использовании российского опыта) является, на наш взгляд, состав его источников, точнее - отсутствие до сих пор в их основе специального закона (законов), без принятия которого невозможно правомерно решить прежде всего вопросы его финансирования (следует обратить внимание на понимание научной общественностью этой проблемы, проявляющееся в существовании ряда интересных законопроектов об ОТВ, разработанных Ю. Вдовиным <15>, М. Федотовым <16> и др.). -------------------------------- <15> URL: http://www. president-sovet. ru/structure/group_16/materials/vdovin. php. <16> URL: http://www. president-sovet. ru/chairman/materials/the_federal_law_on_public_television_and_radio_the_project. php.
Подводя итоги исследования, представляется возможным и необходимым сделать следующие выводы. 1. В настоящее время в Украине не существует всей совокупности предпосылок для создания общественного вещания, конкурентоспособного и независимого от чрезмерного государственного, политического и рыночного давления. Кроме неблагоприятных экономических факторов, на обозримую перспективу создание общественного телевидения в Украине будет детерминировано прежде всего правовой политикой в медиасфере (производной от общей политической ситуации в стране, в частности от соотношения демократических и авторитарных тенденций), а конкретное нормопроектирование с неизбежностью будет отображать ее конъюнктуру. 2. Дорабатывая (разрабатывая) украинские законопроекты об ОТВ, целесообразно, с нашей точки зрения, частично позаимствовать, с соответствующей модификацией, некоторые немецкие и российские (а также британские, в последнее время подвергающиеся несколько чрезмерной критике в связи с обвинениями в необъективности и либеральной предвзятости новостных программ ВВС, заметно снизившими ее репутацию в мире) подходы к правовому регулированию источников финансирования, управления, программного наполнения и редакционных стандартов ОТВ. 3. Формируя руководящие органы ОТВ (наблюдательный совет и правление или административный совет, ревизионную комиссию), необходимо обеспечить общественную репрезентативность их состава, исключив наличие некомпетентных и не имеющих надлежащей репутации лиц. 4. Правовые аспекты создания общественного вещания нуждаются в дальнейшем исследовании с привлечением зарубежного, в том числе российского, опыта. Наиболее важными и перспективными в этом контексте считаем вопросы об источниках его финансирования и тенденций развития в условиях формирования глобального информационного общества. Автор хотел бы выразить глубокую признательность профессорам Герхарду Шпиндлеру и Томасу Манну за содействие стажировке на кафедре медиаправа Университета Георга Августа в Геттингене (ФРГ) и предоставленные материалы о немецком и европейском информационном праве, использованные в этой статье.
Название документа