Основные направления совершенствования законодательства о стипендиальном обеспечении
(Кабанова И. Е., Рудакова В. Д., Шугрина Е. С.) ("Административное право и процесс", 2013, N 4) Текст документаОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О СТИПЕНДИАЛЬНОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ
И. Е. КАБАНОВА, В. Д. РУДАКОВА, Е. С. ШУГРИНА
Кабанова Ирина Евгеньевна, преподаватель кафедры гражданского и семейного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина, кандидат юридических наук.
Рудакова Виктория Дмитриевна, аспирант кафедры гражданского и семейного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина.
Шугрина Екатерина Сергеевна, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина, доктор юридических наук.
В статье рассматриваются основные изменения, которые необходимо внести в действующее законодательство в случае принятия проекта нового Федерального закона "Об образовании в РФ" в части стипендиального обеспечения. Авторы констатируют, что вместо огромного массива законодательных и подзаконных актов необходимо собрать все вопросы правового регулирования стипендиального обеспечения в едином документе. На уровне федерального закона необходимо установить основные требования, предъявляемые к содержанию всех документов (в том числе подзаконных и локальных актов), регулирующих особенности назначения государственных, именных, персональных и иных видов стипендий.
Ключевые слова: учащиеся, стипендиальное обеспечение, Закон об образовании, материальная поддержка учащихся.
Fundamental directions of improvement of the legislation on educational grants provision I. E. Kabanova, V. D. Rudakova, E. S. Shugrina
The article considers fundamental changes which shall be introduced into the current legislation in case of adoption of the draft new Federal law "On Education in the RF" with regard to educational grants provision. The authors state that instead of a huge package of legislative and sublegal acts it is necessary to collect of the issues of legal regulation of educational grants support in a single documents; to establish basic requirements to the contents of all the documents (including sublegal and local acts), regulating the peculiarities of assignment of state, personalized, personal and other types of educational grants, at the level of a federal law.
Key words: students, educational grants provision, law on education, material support of students.
Вопросы стипендиального обеспечения и других форм материальной поддержки учащихся образовательных учреждений регулируются законодательством и большим количеством подзаконных актов. Следует выделить Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 (в ред. от 10 июля 2012 г.) "Об образовании", Федеральный закон от 22 августа 1996 г. 125-ФЗ (в ред. от 3 декабря 2011 г.) "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", Постановление Правительства РФ от 27 июня 2001 г. 487 (в ред. от 23 августа 2007 г.) "Об утверждении Типового положения о стипендиальном обеспечении и других формах материальной поддержки учащихся федеральных государственных образовательных учреждений начального профессионального образования, студентов федеральных государственных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования, аспирантов и докторантов". Обращает на себя внимание то обстоятельство, что данные документы принимались более десяти лет назад и содержат нормы, которые не отвечают фактически складывающимся отношениям в исследуемой сфере. Для точечного оперативного правового воздействия на эту ситуацию в последнее время были приняты акты, которыми регулировались отдельные аспекты стипендиального обеспечения и других форм материальной поддержки обучающихся. Наиболее значимыми являются Постановления Правительства РФ от 2 июля 2012 г. N 679 "О повышении стипендий нуждающимся студентам первого и второго курсов федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования, обучающимся по очной форме обучения за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета по программам бакалавриата и программам подготовки специалиста и имеющим оценки успеваемости "хорошо" и "отлично" и от 18 ноября 2011 г. N 945 "О порядке совершенствования стипендиального обеспечения обучающихся в федеральных государственных образовательных учреждениях профессионального образования", поскольку в них комплексно урегулированы отдельные вопросы. Кроме того, в настоящее время существует значительное количество ведомственных нормативных актов, в которых регулируются особенности стипендиального обеспечения в ведомственных образовательных учреждениях. Представляется важным вместо огромного массива законодательных и подзаконных актов, принимавшихся в разное время исходя из разных целей и основанных на разных концепциях, собрать все вопросы стипендиального обеспечения в едином документе. Сохраняя право образовательных учреждений принимать свои локальные акты в указанной сфере, необходимо четко определить круг вопросов, которые должны быть урегулированы. Эти нормы необходимо распространить на все виды и типы образовательных учреждений, включая федеральные, национальные университеты, иные организации высшего профессионального образования, организации начального и среднего профессионального образования, ведомственные организации. В проекте Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" N 121965-6, внесенном в Государственную Думу 3 августа 2012 г. (далее - проект Закона об образовании) содержится совершенно иной подход к пониманию и видам стипендий и иных мер материальной поддержки обучающихся в образовательных учреждениях. Поэтому необходимо вносить изменения в действующие нормативные акты - в первую очередь необходимы изменения действующего Федерального закона о высшем образовании, Типового положения о стипендиальном обеспечении. В действующем Федеральном законе от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ (в ред. от 3 декабря 2011 г.) "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" нет специальной статьи, посвященной стипендиальному обеспечению, поэтому поправки могут носить точечный и ограниченный характер. Поскольку значительное количество вопросов, связанных со стипендиальным обеспечением и мерами материальной поддержки учащихся, уже есть в проекте Федерального закона об образовании, то изменения в действующий Закон о высшем образовании могут быть незначительными. 1. Концепция Закона должна быть приведена в соответствие с проектом Федерального закона об образовании; в части стипендиального обеспечения есть существенные расхождения по понятию и видам стипендий, мерам материальной поддержки обучающихся, кругу лиц, которые обладают особенностями в плане стипендиального обеспечения. Следует более четко разграничить стипендию, выплачиваемую по результатам деятельности учащегося, и государственное пособие, выполняющее социальную функцию и выплачиваемое определенным категориям обучающихся. 2. На уровне федерального закона необходимо установить основные требования, предъявляемые к содержанию всех документов (в том числе и подзаконных и локальных актов), регулирующих особенности назначения государственных, именных, персональных и иных видов стипендий. Представляется необходимым в каждом положении о стипендиальном обеспечении указывать: - вид (наименование) стипендии; - получателя стипендии (категорию обучающегося) с обязательным указанием на то, выплачивается ли стипендия только тем, кто обучается на бюджетной и/или на коммерческой основе; - основания, критерии назначения стипендии; - возможность суммирования стипендий; - особенности назначения стипендии при переводе студента с договорной (коммерческой основы) на бюджетную; - особенности назначения стипендии при переводе студента с другого факультета, специальности или образовательной организации; - особенности назначения стипендии при уходе студента в академический отпуск и выходе из него; - когда стипендия назначается и когда выплачивается; - возможность принятия решения о назначении и выплате стипендии в течение семестра, а не только по результатам экзаменационной сессии; - когда выплачивается стипендия учащемуся за время нахождения студента на практике и на каникулах. 3. Положения о стипендиальном обеспечении образовательных учреждений, критерии назначения стипендии, сроки выплаты должны быть открытыми. 4. Необходимо уточнить различия в правовом статусе разных категорий обучающихся (в том числе бакалавров, магистров, специалистов), поскольку это влияет на особенности стипендиального обеспечения. В действующем Типовом положении о стипендиальном обеспечении используются термины "студент", "учащийся". В положениях, действующих в образовательных учреждениях, также редко отражается различие в таких категориях обучающихся, как бакалавры, магистры и специалисты. Такой подход дает основание ряду вузов платить одинаковую стипендию, назначаемую по одинаковым правилам, и бакалаврам, и специалистам, и магистрантам. Если отождествление студентов-бакалавров и студентов-специалистов представляется оправданным, то студенты-магистры, скорее, должны быть приравнены к аспирантам или занимать свое особое место, в том числе и в плане стипендиального обеспечения. Данный вывод проистекает из сопоставления государственных образовательных стандартов, в соответствии с которыми магистр готовится к видам профессиональной деятельности, которые больше присущи аспирантам в современном понимании этих категорий обучающихся, а именно: организационно-управленческая; научно-исследовательская; педагогическая (в вузах) <1>. -------------------------------- <1> Приказы Минобрнауки РФ от 14 декабря 2010 г. N 1763 и от 4 мая 2010 г. N 464.
В связи с постепенным сокращением числа лиц, осваивающих в федеральных государственных образовательных учреждениях образовательные программы специалитета, и увеличением числа лиц, осваивающих в федеральных государственных образовательных учреждениях образовательные программы бакалавриата (академического, прикладного) и магистратуры, в Положении следует отразить указанное различие между магистрантами и студентами, обучающимися по программам бакалавриата и специалитета. 5. Размер стипендии должен быть установлен в законе и не может быть ниже прожиточного минимума. Желательно предусмотреть ежегодную индексацию или иной механизм изменения размера стипендии. 6. Для лиц, обучающихся на платной основе, необходимо установить меры материальной поддержки и социальные выплаты, предусмотренные законодательством, а также возможность перевода на обучение за счет бюджетных ассигнований с последующим назначением государственной стипендии при наличии к тому оснований. В случае отсутствия примерного перечня мер поддержки в ФЗ "Об образовании в РФ" подзаконный нормативный акт должен ориентировать образовательные и научные учреждения на установление в локальных актах мер, связанных с обеспечением питанием; одеждой, обувью, жестким и мягким инвентарем и другими предметами первой необходимости; местами для проживания; транспортными услугами, а также охраной здоровья обучающихся. В отношении нуждающихся эта поддержка может оказываться как в натуральном виде, так и в виде выплаты ежемесячной материальной помощи. Следует установить примерные требования к составу, порядку создания и деятельности стипендиальных комиссий, принимающих решения о назначении государственной стипендии студентам, аспирантам и докторантам, а также предписать назначение государственных стипендий на первый семестр 1-го курса всем студентам, обучающимся за счет средств федерального бюджета. В настоящее время вопрос о назначении государственных стипендий на первый семестр 1-го курса по-разному решается на уровне вузов. Попытки установить единый подход предпринимались Минобрнауки РФ, которое разъясняло отдельные вопросы назначения и выплаты стипендий <2>. В письме Рособразования от 2 апреля 2010 г. N 539/12-16 также подчеркивается, что в период с начала учебного года до сдачи зачетов и (или) экзаменов первой текущей аттестации (т. е. до завершения первой (зимней) экзаменационной сессии) академические стипендии выплачиваются всем студентам 1-го курса очной формы обучения, обучающимся за счет средств федерального бюджета. -------------------------------- <2> См., напр.: письма Минобрнауки РФ от 18 декабря 2007 г. N 03-2863, от 13 июля 2011 г. N АФ-278/17; от 23 января 2002 г. N 35-55-35ин/02-07; письмо Рособразования от 2 апреля 2010 г. N 539/12-16.
Однако в целях исключения нарушения прав обучающихся представляется необходимым урегулировать наиболее важные вопросы, связанные с назначением и порядком выплаты государственных стипендий, урегулировать именно на федеральном уровне. Получение обучающимся одной из стипендий не может и не должно служить поводом для отказа в назначении ему стипендии другого вида, если для этого имеются основания. Социальные пособия, предусмотренные действующим законодательством, подлежат выплате студентам, аспирантам и докторантам вне зависимости от того, являются ли они получателями стипендий. На порядок назначения и выплаты стипендий в настоящее время влияет терминологическая путаница в сфере стипендиального обеспечения. К сожалению, следует констатировать, что единого легального определения термина "стипендия" в действующих нормативных правовых актах нет. Стипендия понимается и как мера содействия в получении образования гражданами, проявившими выдающиеся способности, и как способ стимулирования лиц, осуществляющих перспективные научные исследования и разработки по приоритетным направлениям модернизации российской экономики, и как мера социальной поддержки и (или) социальной защиты. Из-за этого смешения на практике происходят случаи, когда социальную стипендию прекращают выплачивать студенту, обучающемуся на "удовлетворительно", а также в связи с прекращением выплаты академической стипендии <3>; академическую стипендию прекращают платить отлично успевающему студенту в связи с получением им дисциплинарного взыскания <4>; снижается размер базовой части стипендии <5>; в связи с назначением именной или персональной стипендии прекращается выплата академической стипендии. -------------------------------- <3> См., напр.: Материалы Центра образовательного законодательства // URL: http://www. lexed. ru/faq/index. phtml? cat=107. Согласно Положению о стипендиальном обеспечении и других формах материальной поддержки студентов, аспирантов и докторантов Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики" выплата государственной социальной стипендии приостанавливается при наличии у студента академической задолженности по результатам контроля знаний и возобновляется после ее ликвидации с момента приостановления выплаты указанной стипендии. <4> Это предусмотрено, например, Положением о стипендиальном обеспечении и других формах материальной поддержки студентов, аспирантов и докторантов Белгородского государственного университета. <5> Положение о порядке и условиях выплаты стипендии обучающимся бюджетного образовательного учреждения начального профессионального образования Вологодской области "Профессиональное училище N 28" // URL: http://pl0509.edu35.ra/index. php/doklad/42-osoben. html? start=4.
В качестве мер социальной поддержки надлежит установить возможность получения социально-педагогической и психологической помощи, бесплатной психолого-медико-педагогической коррекции; обеспечение местами в общежитиях, интернатах, транспортное обеспечение, бесплатное пользование библиотечно-информационными ресурсами, учебной, производственной, научной, лечебной базой, объектами культуры и объектами спорта образовательной организации. Для реализации новой практикоориентированной парадигмы российского образования на нормативном уровне следует закрепить обязанность образовательных и научных учреждений содействовать трудоустройству студентов в этих учреждениях в рамках осуществления научно-исследовательской, научно-технической, экспериментальной и инновационной деятельности. Академическая мобильность, стажировки обучающихся и преподавателей, сотрудничество с зарубежными образовательными организациями в иных формах содействуют усвоению положительного опыта иностранных партнеров и в конечном счете повышению конкурентоспособности российского образования. Для студентов, аспирантов и докторантов, проходящих обучение за границей, в том числе в рамках программ академического обмена, необходимо предусмотреть иные сроки принятия решения о назначении стипендий. Образовательным и научным учреждениям следует предоставить возможность устанавливать дополнительные меры поддержки этих категорий обучающихся, в частности выплату командировочных и компенсацию транспортных расходов, исходя из финансовых возможностей образовательного учреждения и условий программы академического обмена. В законе или едином подзаконном нормативном акте по вопросам стипендиального обеспечения надлежит определить порядок назначения и выплаты государственных стипендий учащимся федеральных государственных образовательных учреждений начального профессионального образования; специальных стипендий, выплачиваемых обучающимся на военных кафедрах и военных факультетах; государственных стипендий для учащихся федеральных государственных образовательных учреждений начального профессионального образования, студентов, аспирантов и докторантов, обучающихся на условиях целевого приема. Например, можно предусмотреть, что выплата государственных стипендий и государственных повышенных стипендий для обучающихся на условиях целевого приема производится за счет средств органа или организации, направившей на обучение. В период обучения на условиях целевого приема обучающимся предоставляются меры материальной поддержки, предусмотренные законодательством для соответствующей категории граждан и (или) включенные в договор о целевом обучении между гражданином и направляющим органом или организацией. Размер должен быть равен размеру государственных стипендий соответствующих категорий обучающихся за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов по каждому направлению подготовки (специальности). Назначение перечисленным гражданам государственных стипендий и государственных повышенных стипендий осуществляется на общих основаниях. Учащимся учреждений начального профессионального образования назначение и выплата стипендии должны происходить независимо от успеваемости, а размер стипендий учащимся определяется положением о стипендиальном обеспечении соответствующего образовательного учреждения и не может быть ниже минимального размера, предусмотренного законодательством. Кроме того, для этой категории обучающихся следует предусмотреть дополнительные меры социальной поддержки.
Список использованной литературы
1. Абалдуев В. А., Глушко Е. К., Дащинская З. П., Живаев М. Н., Козырин А. Н., Комягин Д. Л., Корф Д. В., Насонкин В. В., Сафронова Е. И., Смирнова М. В., Трошкина Т. Н., Шадрина О. В., Ялбулганов А. А. Комментарий к Федеральному закону "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (постатейный) / Под ред. А. Н. Козырина // СПС "КонсультантПлюс". 2009. 2. Ласкина Н. В. Комментарий к Федеральному закону от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (постатейный) // СПС "КонсультантПлюс". 2012. 3. Нарутто С. В. О некоторых проблемах законодательства об образовании и его систематизации // Юридическое образование и наука. 2012. N 2. С. 22 - 26. 4. Шугрина Е. С., Нарутто С. В. Особенности управления системой образования в правоприменительной деятельности // Административное и муниципальное право. 2012. N 6. С. 43 - 58. 5. Шугрина Е. С. Правовой статус обучающегося: некоторые проблемы действующего законодательства и его совершенствование // Юридическое образование и наука. 2012. N 1. С. 29 - 31.
Название документа