Современное состояние и перспективы развития правового регулирования сферы культуры
(Карякин В. В.)
("Культура: управление, экономика, право", 2006, N 1)
Текст документа
СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СФЕРЫ КУЛЬТУРЫ
В. В. КАРЯКИН
Карякин В. В., кандидат юридических наук, заместитель директора Департамента культуры Минкультуры России.
Социально-экономические и политические преобразования последнего десятилетия оказали существенное влияние на развитие российского общества. Переход к новым формам политического устройства и методам хозяйствования потребовал кардинального пересмотра нормативно-правовой базы. Имевшаяся законодательная основа, сформировавшаяся в социалистическую эпоху, не отвечала существующим потребностям и стремительно развивающемуся научно-техническому прогрессу. Наспех принимаемые нормативные акты носили локальный и бессистемный характер, что изначально обрекало их на внутренние и комплексные противоречия.
В такой ситуации оказалось и нормативно-правовое регулирование в сфере культуры, искусства, историко-культурного наследия, кинематографии, а также архивного дела. О значимости и глобальности проблемы правового регулирования вышеобозначенных отраслей, находящихся в настоящее время в компетенции Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации, ярко свидетельствует тот факт, что в настоящее время отношения в данных областях регулирует около 60 федеральных законов и более 100 подзаконных актов. Многие из них были приняты в начале 90-х гг. прошлого века, то есть фактически в другую эпоху, что обусловило наличие множества коллизионных норм, а порой и взаимоисключающих решений тех или иных вопросов.
Новое тысячелетие стало отправной точкой в обозначившемся процессе становления принципиально новых государственных приоритетов в сферах, отнесенных к компетенции Минкультуры России. Реализация складывающейся, несомненно, положительной тенденции требует серьезного обновления нормативно-правовой базы реформируемых отраслей.
В этой связи особо отметим: назрела необходимость в пересмотре всего правового пакета, регулирующего общественные отношения в обозначенных сферах. Большинство нормативно-правовых актов потребуют глубокой переработки и приведения в соответствие с современными тенденциями в генезисе искомых проблем, а также с нормами законодательства смежных отраслей права, а часть нуждается в разработке принципиально новых подходов к регулированию отраженных в них социально-общественных отношений.
Рассматриваемый вопрос не менее актуален в отношении нормативно-правовых актов, разработанных сравнительно недавно. Так, хотя Федеральный закон N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", являющийся базовым в сфере охраны и сохранения недвижимых объектов культурного наследия, был принят 25 июня 2002 г., уже сейчас он нуждается в переработке.
Так, возникла необходимость корректировки понятия "особо ценный объект культурного наследия народов Российской Федерации", используемый в целях Федерального закона N 73-ФЗ.
Положением об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1992 г. N 1487, в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации включаются организации, предприятия и учреждения, в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Предметом регулирования Федерального закона N 73-ФЗ являются особо ценные объекты культурного наследия народов Российской Федерации в качестве недвижимых объектов культурного наследия.
Однако в соответствии с Федеральным законом N 73-ФЗ под объектом культурного наследия понимаются объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры (памятник, ансамбль, достопримечательное место). Правительство Российской Федерации принимает решение об отнесении объекта культурного наследия к особо ценному объекту культурного наследия народов Российской Федерации на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы. Таким образом, требуется корректировка понятия "особо ценный объект культурного наследия народов Российской Федерации" применительно к Федеральному закону N 73-ФЗ.
Необходимо устранить некоторые коллизии и в самом Федеральном законе N 73-ФЗ. Так, в ст. 30 Федерального закона N 73-ФЗ указан закрытый перечень объектов государственной историко-культурной экспертизы. Однако в п. 9 ст. 18 и ст. 4 Федерального закона N 73-ФЗ упоминаются иные случаи проведения государственной историко-культурной экспертизы, не указанные в ст. 30 данного Закона. Кроме того, в ст. 30 Федерального закона N 73-ФЗ в числе объектов государственной историко-культурной экспертизы указываются "документы, обосновывающие отнесение объекта культурного наследия к историко-культурным заповедникам, особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации либо объектам всемирного культурного и природного наследия". Необходимо отметить, что объектами государственной историко-культурной экспертизы не могут быть объекты природного наследия. Таким образом, требуется внесение изменений в ст. 30 Федерального закона N 73-ФЗ.
Появилась необходимость в корректировке и дополнении понятийного аппарата Федерального закона N 73-ФЗ. В частности, отсутствует определение понятия "территория объекта культурного наследия", упоминаемого в Градостроительном кодексе Российской Федерации.
В целях недопущения расширительного толкования понятий необходимо четко разделить понятия "объект, представляющий историко-культурную ценность", "объект, обладающий признаками объекта культурного наследия", "соответствующий орган охраны объектов культурного наследия", используемые по тексту Федерального закона N 73-ФЗ.
Необходимо отметить, что Федеральный закон N 73-ФЗ был принят до вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" и Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ), содержащих нормы, определяющие полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области охраны и сохранения объектов культурного наследия. Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, призванный привести в соответствие нормы Федерального закона N 73-ФЗ с положениями указанных выше Федеральных законов, не в полной мере урегулировал вопросы распределения полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в Федеральном законе N 73-ФЗ.
В связи с этим необходимо более четко конкретизировать функции и полномочия федеральных органов охраны объектов культурного наследия, органов охраны объектов культурного наследия и органов местного самоуправления в рамках Федерального закона N 73-ФЗ, чтобы исключить возможность их неоднозначного толкования.
Неоднозначность толкования ряда понятий и полномочий органов государственной власти Российской Федерации разных уровней уже вызвала ряд проблем, затрудняющих правоприменительную практику.
В Федеральном законе N 73-ФЗ определено, что воссоздание утраченного объекта культурного наследия осуществляется за счет средств федерального бюджета (п. 2 ст. 47). Данную статью необходимо дополнить нормой, дающей возможность субъектам Российской Федерации участвовать в финансировании воссоздания утраченного объекта культурного наследия.
В этой связи перед Минкультуры России встала задача разработки правовых механизмов, способных нейтрализовать все коллизионные моменты, отрицательно влияющие на сложный и многогранный процесс сохранения объектов культурного наследия.
Минкультуры России подготовило концепцию проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", которая была согласована с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2005 г. N 2330-р разработка данного законопроекта включена в план законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2006 г.
Разрабатываемый Минкультуры России законопроект позволит четко определить понятийный аппарат Федерального закона N 73-ФЗ, полномочия всех уровней органов государственной власти Российской Федерации в области государственной охраны и сохранения объектов культурного наследия, не допустить возложения одних и тех же полномочий в равной мере на федеральные органы исполнительной власти и исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации.
Параллельно с проработкой вопроса о приведении в соответствие Федерального закона N 73-ФЗ с действующим законодательством Минкультуры России подготовлены нормативно-правовые акты, направленные на реализацию этого Закона.
Проекты постановлений Правительства Российской Федерации:
"Об утверждении Положения о государственной историко-культурной экспертизе";
"Об утверждении Положения о Едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации";
"Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации";
"Об утверждении Положения о порядке выдачи разрешений (открытых листов) на право проведения работ на объектах археологического наследия" - согласованы с Минэкономразвития России, Минфином России, Минрегионом России, и на них получено положительное заключение Минюста России.
Указанные проекты нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации затрагивают вопросы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В связи с этим проекты подзаконных актов, согласованные с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, были направлены на рассмотрение в органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
В настоящее время в Минкультуры России поступили предложения и замечания к проектам подзаконных актов от более чем 50 субъектов Российской Федерации.
С 1 января 2006 г. вступил в силу Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (далее - Федеральный закон N 199-ФЗ). Федеральным законом N 199-ФЗ внесены существенные изменения в законодательство, регламентирующее охрану и сохранение объектов культурного наследия.
Необходимо отметить, что проекты подзаконных актов были разработаны Минкультуры России до принятия Федерального закона N 199-ФЗ и не учитывают изменения, внесенные данным Федеральным законом в законодательство, регулирующее сферу охраны и сохранения объектов культурного наследия.
В связи с этим проекты подзаконных актов в настоящее время дорабатываются с учетом изменений, внесенных в законодательство об охране и сохранении объектов культурного наследия Федеральным законом N 199-ФЗ.
Планируется, что Минкультуры России представит доработанные и согласованные подзаконные акты в Правительство Российской Федерации во II квартале 2006 г.
Еще одним важным направлением законопроектной деятельности Минкультуры России является исполнение поручения Президента Российской Федерации от 3 апреля 2005 г. N Пр-512, в соответствии с которым необходимо подготовить проект федерального закона, предполагающий отмену моратория на приватизацию объектов культурного наследия федерального значения и регистрацию права собственности субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на объекты культурного наследия, находящиеся в государственной собственности.
В настоящее время концепция и проект технического задания на его разработку согласованы Минрегионом России, Минэкономразвития России и Минфином России. В рабочем порядке с исполнителями в указанных федеральных органах исполнительной власти прорабатываются формулировки текста законопроекта, после чего будет подготовлен проект федерального закона, который пройдет необходимую процедуру согласования и правовых экспертиз.
До сих пор остается не решенной проблема историко-культурных музеев-заповедников, поскольку такая форма деятельности учреждений культуры законодательно не определена. В этой связи Минкультуры России разрабатывается проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон от 26 мая 1996 г. N 54-ФЗ "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации".
Предполагается урегулировать нормами указанного законопроекта порядок учреждения, определения целей создания и видов деятельности в Российской Федерации музеев-заповедников, что позволит ввести действующие и будущие историко-культурные музеи-заповедники в правовое поле.
Данный законопроект распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2005 г. N 2330-р также включен в план законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2006 г.
Кроме того, начавшийся в марте 2004 г. новый этап административной реформы в Российской Федерации потребовал приведения в соответствие с действующим законодательством большого числа подзаконных нормативных актов, регулирующих отношения в сфере культуры, искусства, историко-культурного наследия, кинематографии, а также архивного дела.
Особую обеспокоенность Минкультуры России вызывает ситуация, сложившаяся в сфере законодательного регулирования культуры и объектов культурного наследия после вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ.
Так, утратила силу норма Федерального закона "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации", устанавливавшая, что Правительство Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут предоставлять государственным музеям налоговые и иные льготы в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Прекратили действие положения Основ законодательства Российской Федерации о культуре, устанавливавшие право Российской Федерации совершенствовать систему социального обеспечения и налогообложения творческих работников с учетом специфики творческой деятельности, а также обеспечивать для творческих работников льготные условия доступа к соответствующим учреждениям образования, библиотекам, музеям, архивам и другим организациям культуры. Отмена этих норм влечет за собой возможное снижение уровня профессионализма научных работников, работников сферы культуры.
На сегодняшний день государство уже не сможет участвовать в стимулировании через союзы и ассоциации творческих работников их членов.
В Основах законодательства Российской Федерации о культуре утратили силу все положения, касающиеся стимулирования государством посредством налоговых льгот, кредитов творческих коллективов и граждан в части обеспечения доступности культурной деятельности, культурных ценностей и благ.
Федеральным органам государственной власти в области культуры отказано в праве создания федеральных фондов развития культуры. Исключено прямое финансирование организаций культуры, находящихся в федеральном ведении.
Существующая в настоящее время редакция Закона Российской Федерации от 9 октября 1992 г. N 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" была принята в 1992 г. и долгое время играла прогрессивную роль в упорядочении разрозненных положений, изложенных в действующих в тот период нормативных актах, и введении новых требований, направленных на укрепление, развитие и сохранение материальной и духовной культуры народов Российской Федерации.
Однако с вступлением в действие Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, законов, связанных с основными сферами культурной деятельности, законов в сфере образования, приватизации государственного имущества, иных законов, затрагивающих деятельность некоммерческих и благотворительных организаций, общественных объединений, многие положения Основ законодательства Российской Федерации о культуре перестали соответствовать современному законодательству Российской Федерации и ратифицированным международным конвенциям в сфере культуры.
Этим обусловлена необходимость пересмотра целого ряда норм, регулирующих деятельность организаций культуры, творческих работников и творческих союзов.
Основы законодательства Российской Федерации о культуре на современном этапе перестали выполнять возлагаемые на них функции, и в связи с этим было принято решение о целесообразности разработки проекта федерального закона "О культуре", который заменит устаревшие Основы законодательства Российской Федерации о культуре.
Комитетом по культуре Государственной Думы совместно с Минкультуры России и иными заинтересованными федеральными органами исполнительной власти проводится работа по подготовке соответствующего проекта федерального закона.
Еще один серьезный вопрос, освещение которого необходимо в рамках рассматриваемой тематики, - это законодательное обеспечение реформирования организаций бюджетной сферы. В соответствии с принципами реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации поставлена задача перехода от традиционного финансирования потребностей бюджетных учреждений к реструктуризации этого сектора на основе разнообразия организационно-правовых форм и механизмов финансирования. В настоящее время заинтересованными федеральными органами исполнительной власти при непосредственном участии представителей субъектов реформирования подготовлен законопроект, направленный на увеличение разнообразия организационно-правовых форм организаций социальной сферы. Проект федерального закона "Об автономных учреждениях" проходил сложную процедуру согласования, но его разработчикам не удалось найти компромисс по ряду вопросов с соисполнителями, поэтому согласительные процедуры приняли затяжной характер и работа над законопроектом продолжается.
Еще одна законодательная инициатива Минкультуры России связана с разработкой Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части регламентации меценатской деятельности).
Необходимо отметить, что на протяжении последнего года в федеральных органах исполнительной власти, бизнес-кругах шла активная дискуссия о форме подготовки законопроекта, регламентирующего меценатскую деятельность. Обсуждался вопрос: будет ли это отдельный законопроект или это будут изменения в действующее законодательство? В октябре прошедшего года были получены официальные позиции по данному вопросу заинтересованных органов. Принято решение готовить законопроект в форме внесения изменений в действующее законодательство.
Из мировой практики известно, что для сохранения и развития культурного достояния одной государственной поддержки недостаточно. В настоящее время для России негосударственная поддержка культуры и искусства является особо актуальной.
В условиях проводимой в стране административной реформы поддержка культуры со стороны частного сектора может стать одним из решающих факторов выживания и развития организаций культуры, особенно на местах.
Меценатская деятельность по своей сути является видом благотворительной деятельности, характеризующимся спецификой объекта, на который направлена благотворительная деятельность, а именно - сферу искусства, науки, культуры, образования, просвещения.
Объектами меценатской деятельности являются объекты культурного достояния и духовного наследия, учреждения культуры, искусства, науки, образования.
В целях развития меценатской деятельности и ее поощрения со стороны государства, включая установление льгот по налогообложению, требуется законодательное закрепление этого института путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" и в Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая).
Введение понятия "меценатства" в Федеральный закон "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" дает возможность подробно (детально) регламентировать данное направление деятельности, отразить его специфику.
Принимая во внимание важность благотворительности (меценатства) именно в области искусства, науки, культуры, образования, просвещения, необходимо внести дополнения в Федеральный закон "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях", а именно:
- регламентировать дополнительные формы государственной поддержки благотворительности в указанных отраслях, например установление и присуждение почетных званий и наград для благотворителей, установление порядка увековечивания имени мецената в связи с его меценатской деятельностью.
Внесение изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) направлены на исключение двойного налогообложения получателей меценатской поддержки и самих меценатов.
Минкультуры России подготовлены и согласованы с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти концепция и проект технического задания на разработку данного законопроекта. Законопроект внесен в план законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2006 г.
Новая сложность, с которой предстоит столкнуться учреждениям культуры с 2006 г., связана с вступлением в силу с 1 января 2006 г. Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
Этот Закон должен содействовать предотвращению коррупции и экономии средств бюджета при поставке товаров и услуг для государственных нужд и детально рассматривает целый ряд процедур, которые должны быть соблюдены при организации торгов, исключающих возможность сговора заказчика и подрядчика по вопросам ценообразования.
Безусловно, эти меры необходимы, особенно в тех случаях, когда речь идет о масштабных государственных закупках, производстве больших объемов строительных и аналогичных работ. Использование же всех процедур торгов при размещении заказов по относительно небольшим объемам работ и услуг для нужд госучреждений (например, музеев) грозит серьезными издержками и потерями средств бюджета.
Так, например, то, что единственным критерием выбора определена минимизация стоимости при закупке и оказании услуг, открывает широкие возможности для участия в конкурсных торгах криминальных структур, которые, выиграв их, окажутся полновластными хозяевами ситуации, что может грозить уводом средств из госбюджета в виде авансов, недоброкачественного выполнения работ и т. п. При этом возможность судебного разрешения конфликтных ситуаций в условиях еще неокрепшей судебной системы может оказаться неэффективной.
В нынешней ситуации нельзя избежать того, что к выполнению серьезных реставрационных, экспозиционных и других работ будут привлекаться неапробированные, не имеющие сложившегося профессионального авторитета организации, вышедшие победителями только за счет ценового критерия.
Поэтому Минкультуры России проводит мониторинг проблемных ситуаций в учреждениях отрасли, возникающих при закупке товаров и предоставлении услуг в связи с вступлением в силу Федерального закона N 94-ФЗ, после чего направит свои предложения в Минэкономразвития России для их учета в процессе доработки Закона.
Таким образом, нормативно-правовое регулирование в сфере культуры нуждается в существенном и незамедлительном совершенствовании и приведении в соответствие с существующими реалиями и интересами отрасли и каждого ее направления в отдельности. В этой связи Минкультуры России активизирована законодательная и нормотворческая деятельность. Уже в текущем году предполагается ввести в правовые рамки ряд наиболее проблемных и социально значимых инициатив в рассматриваемой сфере.
Название документа