Реформы государственного управления при Павле I как источник законотворческой деятельности М. М. Сперанского

(Советкин А. С.) ("История государства и права", 2013, N 15) Текст документа

РЕФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПРИ ПАВЛЕ I КАК ИСТОЧНИК ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ М. М. СПЕРАНСКОГО <*>

А. С. СОВЕТКИН

Советкин Алексей Сергеевич, аспирант кафедры теории и истории государства и права Самарской государственной областной академии.

В статье рассматриваются основные итоги реформ Сената, министерств и управления на местах, предпринятые Павлом I на основе идей, высказанных им в "Записке" 1775 г. Отмечаются особенности концепции абсолютизма в трудах монарха, на которую оказали влияние просветительские идеи. В статье отмечается, что многие идеи государственных преобразований в трудах Сперанского, в частности размышления о месте и роли Сената в системе государственных органов, о его контрольных функциях, об ответственности министров, имели истоки в анализе итогов государственных преобразований Павла I.

Ключевые слова: Павел I, М. М. Сперанский, реформаторская деятельность, русское общество.

In the article we consider the basic results of the reforms of the Senate, the ministries and the local government which were carried out by Pavel I according to his ideas stated in "Note" of 1175. In the monarch's work there are peculiarities of the concept of absolutism as it was influenced by the educational ideas. It is pointed out in the article that a lot of ideas of the state reforms in Speransky's works, reflections about the place and the role of the Senate in the state structure and about the ministers' responsibility originated from the analysis of the results of the state reforms by Pavel I.

Key words: Pavel I, M. M. Speranskij, reformative activity, Russian society.

Реформы Павла I и внутренняя политика в целом являются особым периодом в реформировании государственного управления и законодательства. Еще А. Н. Пыпин писал, что "история наша до сих пор совершенно обходила царствование Павла, и действительно, еще трудно, в условиях нашей литературы, нарисовать его верными чертами; но есть, однако, весьма определенное представление об этом времени, как времени произвола, наводившего страх и трепет" <1>. За период со времени публикации работ Пыпина появились многочисленные публикации, посвященные царствованию Павла I. Отличительной чертой этих публикаций является попытка поместить анализ эпохи и личности императора в широкий культурный и политический контекст преобразований, произведенных в России со времени Петра I. В частности, А. Б. Каменский отмечает, что политика Павла I "была как бы контрреволюцией задолго до революции" <2>. "Современник "Великого террора" Павел I предпринял попытку отыскать спасительную идею в западноевропейском Средневековье, - пишет С. Экштут, - противопоставляя его безумной логике "бунта парижской черни" <3>. Обратим внимание и на то обстоятельство, что "ужас" перед лицом революционного террора во Франции, который пронизывает западноевропейскую политическую литературу, ностальгия по "Старому порядку", которой отмечены как переведенные на русский язык сочинения аббата Огюстена Баррюэля ("Записки по истории якобинизма", два издания в начале XIX в.), так и "Замогильные записки" Шатобриана, уже в эпоху Павла I снискавшие весьма широкую популярность в русском обществе, уже в первые годы якобинского террора и Директории оказывали существенное влияние на умонастроения российского общества и власти. Нет ничего удивительного в том, что еще в начале 1770-х гг., конспектируя мемуары герцога Сюлли, Павел Петрович отмечает, что государь - это отображение Всевышнего. В политических воззрениях Павла I самодержавное государственное устройство обосновывается тем, что оно наиболее соответствует цели любого государственного правления, признается наилучшей формой государственного устройства и лучше всего отвечает исторической необходимости русского народа. У Павла I "монархическое правление в России охарактеризовано как непреложное условие политической действительности, как основной закон страны" <4>. -------------------------------- <1> Пыпин А. Н. Общественное движение в России при Александре I. СПб.: Типография М. М. Стасюлевича, 1885. С. 50. <2> Каменский А. Б. От Петра I до Павла I: реформы в России XVIII в. Опыт целостного анализа. М.: РГГУ, 1999. С. 475. <3> Экштут С. В поисках исторической альтернативы // Социум. 1995. N 5. С. 79. <4> Скоробогатов А. В. Цесаревич Павел Петрович: политический дискурс и социальная практика. М.: РГГУ, 2004. С. 117.

В ситуации, когда Европа переживала политические потрясения, а "троны зашатались", укрепление самодержавной власти в России становится насущной задачей. Нам известна "Записка" <5> Павла I об устройстве разных частей государственного управления, центром которого становится самодержавный монарх, который держит в своих руках все нити государственного управления. Павел желал быть не только императором, но и правителем, не только царствовать, но и управлять. На его взгляд, всякое начинание должно исходить от государя и к нему возвращаться. -------------------------------- <5> См.: Сборник Русского исторического общества. СПб., 1894. Т. 90 (Бумаги комитета, учрежденного Величайшим рескриптом 6 декабря 1796 г.). С. 1 - 4.

Высшие учреждения и сановники должны лишь помогать монарху в его делах. По словам Павла, "государь, будучи человек, за всем усмотреть не может, хотя бы и не имел страстей, то для того... надобны правительства (учреждения); таков сенат, судебныя места и проч.". Кроме того, "в облегчение не только ума его, но и совести, иметь ему (государю) совет, составленный из особ, которым поручено смотреть за разными частями и родами дел государства". Но, говоря об учреждениях, Павел любил подчеркивать ту мысль, что учреждения, как установления вспомогательные, должны иметь строгие границы своей власти и всецело зависеть от воли монарха. В своей собственноручной записке об устройстве разных частей государственного управления относительно совета Павел писал: "...совет - место не законодательное, а единственно для в помощь и сношение, как государю, так и министрам. Совету себе дел не присвоять, а разсматривать представленныя министром того департамента, какого рода дело, но с повеления государя". Относительно Сената в другой записке Павла говорится: Сенату "должно иметь границы" и докладывать "самому государю", "как скоро казус решением своим выходит из власти того места"; "при общих собраниях (сената) надлежит опять положить границу власти сената, которая, окончание получа, прибегает к власти государевой". В приведенных словах сквозит явное стремление Павла поставить высшие государственные учреждения в строгие рамки и подчинить их постоянному и непременному руководству со стороны его, как монарха, что им систематически и проводилось в жизнь. В учрежденном совете Его Величества рассматривались лишь те дела, которые были направлены в него Высочайшей властью: Сенат, значение которого в павловское время несколько стушевывалось, был под бдительным надзором "ока государева", генерал-прокурора, и без воли государя не мог предпринять ничего важного. Ограничивая учреждения и стремясь возможно шире и полнее сосредоточить в своих руках управление государством, Павел, ценя "скорость власти одного", предпочитал лица учреждениям. Достойно внимания то, что в этом представлении о монархии как о наиболее эффективной с точки зрения быстроты решения дел Павел I во многом воспроизводит политический дискурс эпохи Просвещения, в частности, размышления Ж.-Ж. Руссо о монархии, который подчеркивал именно это преимущество монархии, не скрывая, однако, и того обстоятельства, что монарх не в состоянии уследить за всем в государстве и вынужден многие дела доверять министрам и поэтому "видеть все чужими глазами" <6>. Надо ли удивляться тому, что выбор тех, кто должен быть "оком" государя, становится для Павла I едва ли не основной задачей. -------------------------------- <6> Rousseau J.-J. Du contrat social, III, 6 // . Paris: Gaillimard, 1964. T. III. P. 409 - 413.

Довольно холодно относясь к коллегиальному началу, он обычно выдвигал начало единоличного управления, министерского, как более гибкое и удобное для обращения. При Павле естественно было ожидать, прежде всего, возвышения генерал-прокурора как ближайшего сотрудника и помощника государя в делах внутреннего управления. Передают характерные слова, сказанные Павлом вновь назначенному генерал-прокурору А. А. Беклешову: "Ты да я, я да ты: мы одни будем дела делать". Монарх и его первый министр, генерал-прокурор, два лица фактически, хотя в идее одной волей государя, должны были направлять движение государственного корабля. Во главе центральных учреждений, по мысли Павла, должны находиться министры. В оставленной им записке о главном управлении в кратком изложении спроектировано семь министерств, или "главных департаментов": министерства юстиции, финансов, военное, морское, иностранных дел, коммерции и казначейство. Преобразовать коллегии по этому плану Павел не успел, но некоторые и весьма значительные шаги в этом отношении им были сделаны; появились должности с явно министерским характером: кроме генерал-прокурора, как министра внутренних дел и юстиции по преимуществу, явились министр коммерции, министр уделов, государственный казначей и канцлер, сосредоточивший в своих руках иностранные дела, а сам Павел непосредственно руководил военными делами. Во главе коллегий были поставлены над президентами директоры с правом личного доклада государю по вверенному им управлению. Одним словом, в короткий четырехлетний промежуток времени в центральном управлении произошел, благодаря мероприятиям Павла, быстрый переход от коллегиального управления к единоличному, министерскому, и недоставало еще одного шага, чтобы завершить это здание и на развалинах старых рухнувших коллегий закончить по выработанному плану постройку новых, более современных и удобных учреждений, министерств. Записка показывает, что Сенат становился только судебным органом, а государственное управление получало сложную структуру. Создавалось семь главных департаментов, во главе которых стояли министры, управлявшие деятельностью департаментов и коллегий и подчинявшиеся непосредственно Павлу I. Юстиц - и Вотчинная коллегии подчинялись министру юстиции; Камер-, Берг-, Экономии и Соляная - министру финансов; Коммерц-, Мануфактур и таможня - министру коммерции; военный министр возглавлял Военный департамент; министр иностранных дел - Департамент иностранных дел; морской министр - Морской департамент; министр коммерции - Департамент коммерции; казенный министр - Казенный департамент. Из министров и вице-канцлеров учреждался Совет для обсуждения государственных вопросов. Таким образом, мы видим, что император, так долго и мучительно ожидавший своей власти, хотел сразу же централизовать и сосредоточить ее исключительно в своих руках. В этой связи современный исследователь С. И. Сперанский подчеркивает: "В конце XVIII в. идеи "истинного" управления и законности занимали прогрессивную часть русского общества и представителей государственной власти. Только не все одинаково понимали суть вещей. Павел I в своей государственной деятельности проводил в жизнь законность, которая отлилась в его понимании в форму безропотного подчинения полицейским порядкам" <7>. -------------------------------- <7> Сперанский С. И. Учение М. М. Сперанского о праве и государстве. М.: Ось-89, 2004. С. 12.

К этому следует добавить, что подобное понимание организации "законного правления" отнюдь не было произвольным мнением монарха с его пристрастием к "шагистике и параду". Его деятельность вполне вписывалась в политический дискурс, существовавший в царствование Петра I: сделать полицию "душой" гражданской жизни, построить регулярное государство на основе рационально организованного правления - все эти идеи уже содержались в "Генеральном регламенте". Но с учетом политической ситуации в России и в Европе эта мысль приобрела иное направление, а именно - построить государство с единым центром власти, ибо монарх является ее единственным источником. С этим последним положением соглашался и М. М. Сперанский, полагая, что единственным источником власти в России является самодержавный монарх. Проблема, однако, заключается в том, что, как это следует из "Записки" Павла I, этот мощный центр власти не имеет возможности проводить в жизнь свои решения. С этим соглашался и М. М. Сперанский, когда писал в одной из своих записок, датированных 1803 г., что сложившийся в России механизм власти "обеспечивает не доброту исполнения, но точность наблюдения его форм" <8>. -------------------------------- <8> Сперанский М. М. Записка об устройстве судебных и правительственных учреждений // Отдел рукописей Российской национальной библиотеки. Ф. 731. N 52. Л. 74.

Но эта "точность" сыграла злую шутку с российским самодержавием. Павел I вступил на российский престол 6 ноября 1796 г., а уже в декабре была проведена реорганизация Сената. В Сенате создаются три временных департамента для решения более 11 тыс. (!) неоконченных дел, которые в нем скопились: Первый временный казенный, Второй временный апелляционный, Третий временный межевой. Для созданных департаментов было создано и новое Общее собрание <9>. Следует отметить, что еще в записке 1827 г. Сперанский отмечал, что реформа Сената вполне назрела уже в царствование Екатерины II. Он вспоминал, что когда в 1802 г. его привлекли "к делам высшего управления", то ему были переданы бумаги императрицы, где были намечены основные направления реформы Сената, которую хотели провести в 1781 г., создав судебные присутствия в двух столицах и Киеве и выделив в качестве особой палату уголовных и гражданских дел при губернском правлении <10>. Это нововведение должно было снять избыточную нагрузку с Сената. -------------------------------- <9> См.: Полное собрание законов Российской империи. Т. 24. N 17639. 13 декабря 1796 г. (далее - ПСЗ). <10> Сперанский М. М. Историческое обозрение государственных учреждений России // Отдел рукописей Российской национальной библиотеки. Ф. 731. N 60. Л. 37.

Основные направления намеченной Екатериной II реформы были осуществлены при Павле, который резко увеличил состав Сената: уже 1 января 1797 г. получили назначение 35 новых сенаторов, а к концу года их стало 90, что почти в два раза больше, чем в 1796 г. Число служащих в сенатских канцеляриях также значительно увеличилось: с 304 в 1796 г. до 825 в 1797 г. <11>. -------------------------------- <11> См.: ПСЗ. Т. 44. Книга штатов. Ч. 2. Раздел 4. N 17639. 13 декабря 1796 г.

Кроме судебных дел, несмотря на стремление Павла I, через Сенат проходили дела, связанные с открытием и закрытием учреждений, государственной службой, отпуском денежных сумм, хозяйственными вопросами. Но все-таки основной в деятельности Сената стала судебная. Расширение состава Сената, создание в нем новых учреждений не увеличили его роль в государственном управлении, а сократили. Многие функции Сената стали решать статс-секретари, министры и генерал-прокуроры. В царствование Павла Петровича, несмотря на его нелюбовь к екатерининской системе, положение Сената среди государственных учреждений осталось почти совершенно таким же, каким оно было при Екатерине. Были образованы новые ведомства, дела которых не входили в круг ведения Сената. Восстановление некоторых из коллегий, упраздненных при Екатерине, не повлекло за собою восстановления прежних отношений между ними и Сенатом: эти коллегии были поручены главным директорам, которые имели личный доклад у императора. Генерал-прокурор (князь Куракин, затем Обольянинов), сосредоточив в своей канцелярии небывалое до того времени количество дел, пользовался в этих делах властью почти самодержавною. Давление его на Сенат еще более увеличилось. Сенат остался по преимуществу судебным местом, но и тут подвергся новым ограничениям: по делам о казенном имуществе он перестал быть высшею инстанцией (1799), дела эти могли быть разрешены лишь именными указами. Всякие ограничения права обжаловать решения департаментов и общего собрания Сената были отменены (1797), вследствие чего жалобы начинают приноситься чуть ли не по каждому делу. Это вызвало, несмотря на самые решительные меры к ускорению сенатского производства, страшное обременение Сената судебными делами, которые в это время рассматривались всеми его департаментами. Органы прокуратуры при императоре Павле I получили особое значение. "Сфера деятельности генерал-прокурора была настолько широка и разнообразна, - подчеркивает А. Ф. Писарькова, - что он получил значение второго человека в государстве" <12>. Кроме надзора, генерал-прокурор стал обладать и исполнительной властью. Часто он совмещал несколько должностей. Ему подчинялись военные, финансовые, административно-полицейские, судебные дела, губернская администрация. -------------------------------- <12> Писарькова А. Ф. Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII века: эволюция бюрократической системы. М.: РОССПЭН, 2007. С. 486.

До Павла I центральное управление составляли пять коллегий. При нем же их число сразу возросло. Кроме Адмиралтейской, Военной, Иностранных дел, Медицинской и Юстиц-, Лифляндских дел коллегий были воссозданы Берг-, Коммерц - и Мануфактур-коллегии, ведавшие государственными хозяйственно-экономическими делами, Камер-коллегия, Монетный департамент, Почтовый департамент, Главная провиантская канцелярия, Департамент для римско-католических юстицких дел, Департамент уделов, Департамент водяных коммуникаций, Контора камер-лифляндских дел, Главный кригс-комиссариат. При этом значительного увеличения числа служащих не произошло <13>. -------------------------------- <13> См.: ПСЗ. Т. 24. N 17678. 14 декабря 1796 г.; N 17981. 16 апреля 1797 г.; Т. 25. N 18576. 1 июня 1798 г.; Т. 26. N 19507. 9 августа 1800 г.; Т. 44. Книга штатов. Ч. 2. N 19559. 14 сентября 1800 г.

Таким образом, все происходившие изменения были необходимы императору Павлу I для централизации управления и улучшения организации, по его мнению, работы государственных органов власти и учреждений. Но при внешнем сходстве с прежними воссозданные и созданные учреждения были другими. В губерниях существовали палаты, обладавшие функциями столичных учреждений, и восстановить коллегии было невозможно. М. М. Сперанский в этой связи указывал, что при попытке восстановить коллегии не были определены взаимоотношения и подчиненность петербургских коллегий и губернских палат и, таким образом, степень власти была неизвестной <14>. Поэтому могла быть воссоздана лишь форма коллегий, но не их суть. Кроме того, Сенат при Павле I был лишен возможности в качестве коллегиального органа контролировать деятельность возникших министерств. Павловские реформы, по словам Сперанского, привели к тому, что "министры должны на все испрашивать повеления государя, а ответственность министра становится тщетной" <15>. -------------------------------- <14> См.: Сперанский М. М. О государственных установлениях // Сперанский М. М. План государственного преобразования (Введение государственных законов 1809 г.). С прилож. М., 2004. С. 147. <15> Сперанский М. М. Историческое обозрение государственных учреждений России... Ф. 731. N 60. Л. 52 об.

При Павле I сложная система организации судов на местах была значительна упрощена. Палаты уголовного и гражданского суда были преобразованы в департаменты одной палаты суда и расправы. В казенных палатах были закрыты горные, таможенные и соляных дел экспедиции. Были упразднены все сословные суды (а с ними и сословные представители) губернского уровня и совестные суды <16>. Таким образом, губернские палаты уголовного и гражданского судов сделались судом второй инстанции для оставшихся сословных судов. Судебная система утратила сословный и в большей степени выборный характер. -------------------------------- <16> См.: Государственность России: Словарь-справочник. М., 2001. Кн. 1. С. 59; Кн. 2. С. 154; Кн. 3. С. 185.

Павел I сократил и ряд должностей: в казенных палатах были устранены должности экономии директора и одного советника, сокращены губернские и уездные стряпчие, из всех прокуроров остался только один губернский прокурор. Были упразднены сельские заседатели. В местном управлении изменения Павла I происходили путем сокращения числа губерний и изменения их территорий и границ. В результате проведения реформы 1775 г. в России стало 50 губерний. По Указу от 12 декабря 1796 г. общее число губерний сократилось до 41. В организации местного управления также произошли большие изменения. Генерал-губернаторы, игравшие при Екатерине II как представители верховной власти ключевую роль, упразднялись <17>, и местное управление оставалось только под прокурорским надзором. Однако следует отметить, что институт генерал-губернаторства не изжил себя, и позже Александр I, колеблясь в этом вопросе, все-таки назначил в 1819 г. генерал-адъютанта Балашова генерал-губернатором пяти губерний и поручил ему составить проект генерал-губернаторского управления исходя из принципов, определенных Екатериной II. -------------------------------- <17> См.: ПСЗ. Т. 24. N 17677. 22 декабря 1796 г.

Изменился и статус городовых магистратов. Их исключили из штатного расписания, а бурмистры и ратманы перестали быть государственными служащими и находиться на государственном содержании <18>. В столицах городские думы и магистраты в 1798 - 1799 гг. заменили ратгаузы, в губернских городах они учреждались в 1800 - 1801 гг. Ратгаузы состояли из выборных и назначенных членов. Они занимались как хозяйственными, так и сословно-судебными делами. Это были отдельные городские департаменты, входившие в состав губернского правительства, т. е. они перестали быть сословно-городскими, а стали правительственными. Таким образом, и в городском управлении усилилась централизация и стали создаваться выборные учреждения на основе смешения сословий. -------------------------------- <18> См.: ПСЗ. Т. 44. Ч. 2. Книга штатов. Отд. 4. 1800. С. 395.

Реформы Павла I, впрочем, так и не доведенные до конца, создали в России, по меткому замечанию М. М. Сперанского, "сии готическое произведение" <19>. Действительно, причудливое сочетание новых и старых учреждений, попытка подчинить их некоей вершине власти создают впечатление "готического ансамбля". Но обращает на себя внимание и другое обстоятельство, а именно пристальный интерес Сперанского к фактическому положению дел в высшем управлении, с одной стороны, и осознание необходимости его преобразования на основании неких общих и ясных принципов - с другой. В отечественной литературе этот интерес Сперанского к истории государственных учреждений России не часто становился предметом анализа. Между тем как совершенно очевидно, что в целом не доведенные до логического завершения реформы Павла I заставляли реформатора обратить внимание на ряд теоретических вопросов, которые найдут свое решение в его произведениях периода создания проектов и записок с предложениями реформ в России. -------------------------------- <19> Сперанский М. М. Записка об устройстве судебных и правительственных учреждений... Ф. 731. N 52. Л. 80.

Во-первых, анализ характера монархической власти. Как уже отмечалось ранее, "Записка" Павла I отражает его представление о монархии, которое сложилось под влиянием политической философии Просвещения. Правомерно задать вопрос: в какой мере Сперанский соглашался с этой концепцией? Какие альтернативные идеи он предлагал в период работы над проектами преобразований Российского государства? Во-вторых, для Сперанского, очевидно, не подлежало сомнению то, что реформы Сената и подчинение министров исключительно государю привели не только к тому, что они стали "безответственными", но и к тому, что общий порядок управления в монархии оказался нарушен. "Правильное" соотношение властей, как известно, станет основной темой "Записки об устройстве судебных и правительственных учреждений" 1803 г., и поэтому правомерно сделать вывод о том, что общее направление реформаторской деятельности Сперанского на начальном этапе определялось анализом результатов реформ, проведенных в царствование Павла I. Хаотичный и "готический" характер возникших учреждений наводил Сперанского на мысль о необходимости поиска "общих начал", создания общего плана преобразований. Именно в этом контексте его мысль обращается к теоретическим сочинениям современников, в частности Блэкстоуна, Бентама, Бэкона. Но поводом к этому стали выводы, сделанные Сперанским в процессе изучения планов Екатерины II по преобразованию Сената и министерская реформа Павла I.

Название документа