Проблемы определения понятия и видов высших учебных заведений
(Каплюк М. А.) ("Юридическое образование и наука", 2006, N 3) Текст документаПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПОНЯТИЯ И ВИДОВ ВЫСШИХ УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ
М. А. КАПЛЮК
Каплюк М. А., юрисконсульт Ростовского государственного университета путей сообщения.
Центральным звеном образовательной системы является высшее учебное заведение (вуз). По данным информационно-методического центра государственной аккредитации, в Российской Федерации насчитывается 1397 вузов (которые имеют 2091 филиал), среди которых 705 федеральных государственных вузов, 46 государственных вузов субъектов Российской Федерации (далее - РФ), 16 муниципальных вузов и 630 негосударственных вузов. Не вызывает сомнения, что высшей школе, объединяющей интеллигенцию в лице ученых, профессорско-преподавательского состава и образованной молодежи, принадлежит особая роль в развитии общества. Поскольку регулирование образовательных отношений осуществляется административным законодательством, то от правильно выбранных административно-правовых конструкций зависит качество и эффективность деятельности вузов. Законодательное определение вуза включает в себя четыре правовых признака <*>: -------------------------------- <*> Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" // Собрание законодательства РФ. 1996. N 35. Ст. 4135.
1) создание в виде образовательного учреждения на основании законодательства РФ об образовании; 2) функционирование на основании законодательства РФ об образовании; 3) осуществление образовательной деятельности на основании лицензии; 4) обязательная подготовка по программам высшего профессионального образования. Рассмотрим каждый из этих признаков более детально. Поскольку вуз должен быть создан в виде учреждения, которое относится к некоммерческим организациям, то его основной целью деятельности является достижение общественных благ, а не извлечение прибыли. Однако законодательство допускает осуществление вузами предпринимательской деятельности в соответствии с их задачами и целями создания, и вузы получают от этой деятельности значительные доходы. Статья 8 Закона РФ "Об образовании" <*> определяет, что понятие системы образования включает в себя в том числе сеть образовательных учреждений независимо от их организационно-правовой формы. Таким образом, исходя из положения ст. 11.1 указанного Закона, предусматривающего создание как государственных, так и негосударственных образовательных организаций в организационно-правовых формах, предусмотренных для некоммерческих организаций, вузы тоже могут существовать в различных организационно-правовых формах. Неопределенность в сопоставлении понятий образовательного учреждения и образовательной организации, используемых в Законе, приводит к неясности в вопросе распространения норм, регулирующих деятельность образовательных учреждений, также и на другие образовательные организации. Поскольку все образовательные организации имеют одну цель - образовательную, то в этой связи целесообразным представляется в статьях Закона РФ "Об образовании", регулирующих деятельность образовательных учреждений, использовать термин "образовательная организация". -------------------------------- <*> Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" // Российская газета. 1992. 31 июля.
Анализ положений ГК РФ и Федерального закона "О некоммерческих организациях" позволяет сделать вывод, что государственные вузы могут осуществлять свою деятельность только в форме учреждения, в то время как негосударственные вузы могут быть образованы в форме и учреждений, и автономных некоммерческих организаций. Проект общей части Кодекса РФ об образовании также соединяет понятия "образовательное учреждение" и "образовательная организация" в одном - "образовательное учреждение (организация)" <*>, что может привести к неоднозначному пониманию организационно-правовой формы осуществления образовательной деятельности. -------------------------------- <*> Кодекс Российской Федерации об образовании: общая часть: проект с изм. и доп. / Отв. ред. В. М. Сырых. М.: ИЦПКПС, 2003. 228 с.
Вместе с тем в силу закостенелости и недостаточной гибкости организационной структуры вузов в случае изменения их организационно-правовой формы не появится новых возможностей, расширяющих права вуза в организационном развитии в сравнении с действующим законодательством. Идея введения новых организационно-правовых форм для вузов находит свое отражение в законотворчестве. Так, ст. 8 проекта Федерального закона "Об университетах" допускает создание вузов в виде "научно-образовательной некоммерческой организации" <*>, однако сущность этой формы в указанном законопроекте не раскрывается. Вместе с тем указание на научно-образовательную составляющую является более точным отражением деятельности вузов по сравнению с существующим определением вуза. -------------------------------- <*> Проект федерального закона "Об университетах". Электрон. дан. М.: Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания РФ, 2003. Режим доступа: http://www. duma. gov. ru, свободный. Загл. с экрана.
Ряд авторов подчеркивают необходимость функционирования вузов не только в форме учреждения, что позволит им расширить свои полномочия и получить новые возможности. По мнению А. К. Клюева, "однотипная конструкция образовательного учреждения давно не отвечает потребностям развития высшей школы, ограничивает организационное развитие вузов..." <*>. Вследствие того что вузы осуществляют значительные объемы платной образовательной деятельности, М. В. Токмовцева вообще высказывает предложение рассматривать вузы федерального подчинения не только как учреждения, но и как государственные унитарные образовательные предприятия <**>. -------------------------------- <*> Клюев А. К. Новые модели управления вузом: шаг вперед или два назад? // Университетское управление: практика и анализ. 2004. N 5 - 6 (33). С. 53 - 61. <**> Токмовцева М. В. Высшее учебное заведение как субъект отношений в сфере предпринимательства: Автореф. дис... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 9, 17.
Законодательные акты соотносят понятие вуза с рядом различных понятий, таких как "учреждение", "образовательное учреждение", "бюджетное учреждение", "образовательная организация" и "некоммерческая образовательная организация". Все это приводит к неоднозначности понимания понятия вуза. В результате соотношения норм статей Закона РФ "Об образовании" и Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", который является специальным по отношению к первому, можно сделать вывод, что в настоящее время государственные вузы могут быть созданы только в форме учреждений. К такому же выводу приходит В. В. Кванина <*>, и это же подтверждается и судебной практикой <**>. -------------------------------- <*> См.: Кванина В. В. Высшее учебное заведение как субъект права: проблемы частного и публичного права: монография. Челябинск: Изд-во ЮурГУ, 2004. 352 с. <**> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа по делу N КА-А40/2834-02 от 13 мая 2002 г. // Судебная практика по спорам в сфере образования. В 2 ч. Ч. 2. Сборник судебных актов арбитражных судов по спорам в сфере образования. М.: Изд. дом "Новый учебник", 2003. С. 41 - 43.
Учредителем вуза могут быть органы государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органы местного самоуправления, физические и юридические лица. Полномочия учредителя для федеральных государственных вузов осуществляют федеральные органы исполнительной власти. Например, в ведении Федерального агентства по образованию находится 326 высших учебных заведений, Федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию - 17, Федерального агентства железнодорожного транспорта - 10 и т. д. Требование осуществлять свою деятельность на основании законодательства РФ относится к любой организации, и вузы не являются исключением. Но поскольку вуз осуществляет свою деятельность не только на основании законодательства РФ об образовании, а на основании также гражданского, бюджетного и других отраслей законодательства, то включение в определение вуза указания на необходимость быть учрежденным и действовать только на основании законодательства РФ об образовании является не совсем точным. В соответствии с законодательством образовательная деятельность подлежит лицензированию, которое осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки. Реализация образовательных программ в сфере высшего профессионального образования является основной задачей вуза, что также подтверждается наличием слова "высшее" в термине "высшее учебное заведение". Однако вузы не ограничиваются реализацией только этой программы, они ведут подготовку и по программам послевузовского профессионального образования. После выхода в 2001 г. Постановления Правительства РФ "Об университетских комплексах" <*> отдельные вузы стали представлять собой университетские комплексы, включающие в себя образовательные учреждения различных уровней образования. Так, Ростовский государственный университет путей сообщения помимо программ высшего профессионального образования реализует программы начального, среднего, послевузовского профессионального и дополнительного образования, а также общеобразовательную программу 3-й ступени - среднее (полное) общее образование. -------------------------------- <*> См.: Об университетских комплексах: Постановление Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2001 г. N 676 // Собрание законодательства РФ. 2001. N 39. Ст. 3771.
Для выяснения преимуществ и недостатков в существующем определении вуза обратимся к различным документам, содержащим понятие вуза. Все ранее действовавшие положения о вузе сводились к общему определению - "вуз (университет, академия, институт) является центром образования, науки, культуры, структурным звеном системы непрерывного образования" <*> либо вообще давали общеправовую характеристику: "Вуз - самостоятельный субъект с правами..." <**>. Однако, как отмечает С. В. Барабанова, несмотря на недостатки в определении вышеуказанными нормативными документами понятия вуза и наличие наработок по этому вопросу в литературе, законодательные акты по-прежнему не конкретизируют определение вуза и ограничиваются понятием "образовательное учреждение высшего профессионального образования" <***>. -------------------------------- <*> Временное положение о высшем учебном заведении СССР, утв. Приказом Гос. ком. СССР по народному образованию от 7 июля 1989 г. N 565 // Вестник высшей школы. 1989. N 9. <**> Временное положение о государственном высшем учебном заведении РСФСР, утв. Постановлением Совмина РСФСР от 23 февраля 1991 г. N 119 // СПС "КонсультантПлюс". <***> Барабанова С. В. Правовое положение вузов в Российской Федерации (административно-правовой аспект): Дис... канд. юрид. наук. Казань, 1996. 156 с.
В Европейской конвенции вуз определяется как "учреждение, предоставляющее высшее образование и признаваемое полномочным органом государства как составляющее его систему высшего образования" <*>. В данном случае такое "признание" может выражаться в лицензировании, аттестации и аккредитации вузов, проводимых Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки. -------------------------------- <*> Конвенция Совета Европы о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе, от 11 апреля 1997 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 39. Ст. 3836.
Итак, в федеральном законодательстве дается общее понятие вуза, его признаки и сущность содержатся в различных нормах законодательства и раскрываются в ряде подзаконных нормативных актов, а также в литературе. Таким образом, вузы выполняют несколько функциональных назначений (которые должны быть отражены в его понятии): позволяют получить высшее образование; дают профессиональную квалификацию; позволяют приобрести статус специалиста и педагогического работника для ведения образовательной деятельности, преимущественно в системе высшего профессионального образования; развивают научную деятельность и осуществляют подготовку кадров для науки; охватывают любые образовательные отношения, усовершенствующие профессиональную основную подготовку в связи с развитием науки и общественно-техническим прогрессом. В понятии вуза нельзя не учитывать его целевое предназначение. Для решения существующей проблемы определения вуза требуется комплексный подход, раскрывающий широкую трактовку понятия вуза. Однако неопределенность в понятии во многом осложняет комплексность в подходе к определению вуза, обусловливает наличие ведомственного усмотрения в толковании и применении законодательства об образовании. В соответствии с действующим законодательством вузы разделяются на виды: университет, академия, институт. К недостаткам существующей дифференциации вузов можно отнести то, что критерии их типизации в законодательстве остаются довольно расплывчатыми и не раскрывают сущность каждого вида. В настоящее время установление вида вуза происходит при его государственной аккредитации. Критерии отнесения вуза к тому или иному виду зафиксированы в ст. 9 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" и п. 12 Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации <*> (далее - Типовое положение о вузе), а показатели этих критериев определены Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки <**>. Однако помимо критериев разграничения вузов по видам, установленным вышеуказанными актами, Рособрнадзор ввел дополнительные критерии и их показатели, что требуется в условиях необходимости повышения качества образования, более четкого определения образовательного статуса вуза, упорядочения структуры управления, механизма финансирования вузов. Таким образом, целесообразно в Законе и Типовом положении о вузе закрепить более четкие критерии различия между университетом, академией и институтом, поскольку вид вуза имеет основополагающее значение для характеристики его правового статуса, оказывает непосредственное влияние на систему его прав и обязанностей. -------------------------------- <*> См.: Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 5 апреля 2001 г. N 264 // Собрание законодательства РФ. 2001. N 16. Ст. 1595. <**> См.: Приказ Рособрнадзора от 30 сентября 2005 г. N 1938 "Об утверждении показателей деятельности и критериев государственной аккредитации высших учебных заведений" // Российская газета. 2005. 27 окт.
Ранее традиционным было деление вузов на классические университеты, политехнические и отраслевые (сельскохозяйственные, медицинские, железнодорожного транспорта и т. п.) институты. В настоящее время большая часть государственных вузов являются университетами. Это было вызвано тем, что в начале 90-х гг. XX в. все институты "переименовывались" в университеты в свете гуманитаризации образования и усиления значимости гуманитарной и социально-экономической составляющей в подготовке специалистов. Группировка вузов по их ведомственной принадлежности имеет под собой веские основания и является необходимой в нынешних условиях. Деятельность ведомственных (отраслевых) вузов в первую очередь направлена на обеспечение кадрами и наполнение научными исследованиями таких объемных функциональных отраслей, имеющих государственное значение, как транспорт, медицина, правоохранительные органы и т. п. Поэтому нельзя согласиться с мнением, что ведомственность вузов нарушит целостную систему высшего образования. Принадлежность вуза к той или иной отрасли, во-первых, позволит сохранить многолетние накопленные традиции в подготовке кадров для них; во-вторых, усилит взаимодействие вуза с конкретными предприятиями, и отраслевым предприятиям будет выгодно вкладывать инвестиции в развитие образования и науки именно в ведомственном вузе, ориентированном на эту отрасль. Безусловно, существующие определения университета, академии, института отличаются неполнотой, в них мало конкретики, нет четких критериев, не прослеживается взаимосвязь между правами и обязанностями вуза и его статусом, нет особенностей правового положения студентов и преподавателей в различных вузах и т. п. Хотя все вузы имеют единую цель - удовлетворение потребности личности в высшем образовании, университет, к примеру, дает образование общее, академическое, академия - в рамках одной отрасли хозяйства, а институт - узкоспециализированное. Следовательно, вузы в зависимости от вида могут иметь свои цели: институт - подготовить высококвалифицированного специалиста, университет - готовить ученых, специалистов, способных к научным исследованиям, и преподавателей. Если различаются задачи и цели, то должны различаться объем прав и обязанностей, характер взаимоотношений в сфере административно-правового регулирования, пределы автономии, ответственность вуза. В случае сохранения существующей системы массовости университетов необходимо выработать определенные критерии для внутривидовой дифференциации университетов как вузов широкого профиля: "классический", "технический", "экономический", "транспортный" и т. п. В настоящее время такая классификация употребляется, но она носит условный характер. Так, "классическими" называют университеты, которые были созданы и всегда существовали в форме университета; "техническими" называют университеты, которые до переименования являлись политехническими институтами, и т. д. Ряд вузов в настоящее время отличает сохранение в своих наименованиях традиционных названий: "Государственный университет - Высшая школа экономики", "Московский физико-технический институт (государственный университет)", "Высшее авиационное училище гражданской авиации". Вероятно, облегчить задачу типизации вузов, хотя бы в части университетов, должен был проект Федерального закона "Об университетах". Так, на наш взгляд, более удачным и конкретизированным по сравнению с существующим определением университета является определение, данное в ст. 2 указанного законопроекта: "Университетами в Российской Федерации являются гражданские некоммерческие организации, сочетающие в своей деятельности функции образовательного учреждения высшего профессионального и послевузовского профессионального образования и научной организации, а также удовлетворяющие следующим основным критериям: интеграция учебного и научного процессов; широкий спектр исследований по естественнонаучным и (или) техническим и (или) гуманитарным областям знаний; наличие научных школ; реализация комплексных, мультидисциплинарных и междисциплинарных исследований; наличие развитой инфраструктуры и материально-технической базы для проведения фундаментальных научных исследований; демократизм и децентрализация научно-организационных форм управления наукой; широкое взаимодействие университетских научных школ с академической и прикладной наукой; открытость для мирового научного сообщества; регулярное отражение научной деятельности ученых университета в общепризнанных российских и иностранных научных журналах; высокое качество подготовки специалистов всех уровней; высокий уровень квалификации научно-педагогических кадров; участие в федеральных и региональных образовательных и научных программах; активное участие научно-педагогических кадров университета в проектах, финансируемых за счет международных и российских грантов; активное взаимодействие с учреждениями среднего образования в соответствующих регионах Российской Федерации с целью повышения уровня школьного образования и выявления талантливой молодежи, склонной к профессиональным занятиям наукой; наличие системы непрерывного образования; наличие информационных сетей и систем связи, позволяющих активно участвовать в мировой системе обмена информацией; участие в подготовке и переподготовке преподавателей для образовательных учреждений высшего профессионального образования России". Закрепление в Законе такого определения не только для университетов, но и для академий и институтов позволило бы законодательно провести четкую грань между вузами различных видов и облегчить дифференциацию вузов и их правового статуса. Ряд ученых высказывается против введения количественных значений критериев определения вида вуза, однако в США количественные показатели использовались на первом этапе становления системы аккредитации и помогли навести порядок в стихийном процессе появления новых образовательных учреждений <*>. И в нашей стране с преобладающим ведомственным усмотрением, большим количеством нестыковок в понятиях, используемых в нормативных правовых актах в сфере образования, не только между собой, но и между нормативными правовыми актами в других отраслях права, наличие в законодательстве количественных критериев такой классификации вузов является необходимым. -------------------------------- <*> См.: Шадриков В., Геворкян Е., Наводнов В., Мотова Г., Петропавловский М. О видах высших образовательных учреждений // Высшее образование в России. 2000. N 3. С. 15 - 23.
Подводя итог вышесказанному, можно предложить изменить существующее определение и считать вузом образовательную некоммерческую организацию, которая: осуществляет свою деятельность в предусмотренных законодательством об образовании организационно-правовых формах; реализует программы высшего и, как правило, послевузовского и дополнительного профессионального образования, а также иных уровней образования на основании лицензии, выданной уполномоченным государственным органом; имеет высокий уровень квалификации научно-педагогических кадров; осуществляет подготовку учебных, учебно-методических и научных трудов; ведет научно-исследовательскую деятельность по фундаментальной и прикладной тематике по своему профилю; интегрирует учебный и научный процессы; участвует в региональном, российском и международном образовательном и научном сообществах.
Название документа