Сопоставительный анализ и оценка законодательных моделей регулирования инновационной деятельности
(Гутников О. В.) ("Законодательство и экономика", 2006, N 10) Текст документаСОПОСТАВИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ И ОЦЕНКА ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ МОДЕЛЕЙ РЕГУЛИРОВАНИЯ ИННОВАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
О. В. ГУТНИКОВ
О. В. Гутников, заместитель заведующего отделом предпринимательского законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук.
Необходимость перехода экономики страны от этапа "инновационной апатии" к этапу активизации инновационных процессов в настоящее время осознана всеми и отражена в программных документах развития Российской Федерации. На сегодняшний день формирование инновационной политики Российской Федерации происходит в условиях незавершенности законодательной базы в инновационной сфере. Основной проблемой, лишающей хозяйствующих субъектов стимулов к созданию и внедрению в производство научно-технических результатов, является недостаточная проработка в законодательстве вопросов косвенного финансирования научно-технической и инновационной деятельности, в первую очередь, за счет предоставления различных налоговых льгот и преференций. Данный недостаток может быть устранен путем разработки и принятия ряда специальных законов, вносящих изменения и дополнения в Налоговый кодекс РФ в части совершенствования налогообложения субъектов научно-технической и инновационной деятельности. В законодательстве нет эффективных механизмов коммерциализации и внедрения в производство результатов научно-технической деятельности, полученных за счет или с привлечением средств федерального бюджета. Данный пробел должен быть восполнен разработкой и принятием специального закона о правах на технологии, созданные за счет или с привлечением средств федерального бюджета, либо включением соответствующих норм в часть четвертую Гражданского кодекса РФ. Зарубежный опыт также свидетельствует о том, что без комплексного подхода, включающего сложный конгломерат детально разработанных правовых норм и положений, касающихся различных отраслей права, невозможно прогрессивное развитие инновационной деятельности и трансфера технологий. Рассмотрим подробнее наиболее эффективные и действенные модели законодательства, регулирующего инновационную деятельность, на примере США, Великобритании, Франции и Японии.
Соединенные Штаты Америки (США)
США являются образцом современной правовой модели, в которой государство, используя механизм экономико-правового регулирования, обеспечивает достижение общественных интересов и национальных целей, осуществляет в концентрированной форме свою политику в области науки, технологий и инноваций, а также в других сферах общественно-политической жизни. В положениях важнейших законодательных актов США утверждается революционная, преобразующая роль науки, технологий и инноваций, их авангардное место в общей стратегии и тактике экономического развития американского капитализма, а также особая планирующая и регулирующая роль государства в динамичном развитии этого важнейшего сектора национальной экономики. Данные положения закреплялись в нормативных правовых актах США, начиная с середины XX в. В 50 - 60-е годы в США были приняты законы о создании таких федеральных ведомств, как НАСА, Комиссия по атомной энергии, Администрация по делам малого бизнеса и Национальный научный фонд, тесно связанных с осуществлением научно-технологической политики и развитием науки и технологий как в мирных, так и в военных целях. В середине 70-х годов (1976 г.) в США принят Закон "О государственной научно-технологической политике, организации и приоритетах", в соответствии с которым на федеральное правительство была возложена особая роль "главного организатора по содействию развитию фундаментальных наук как особой сферы стратегических интересов США, определив федеральный бюджет в качестве источника покрытия этих расходов" <1>. -------------------------------- <1> American Science Policy Since World War II. The Postwar Consensus. Wash., 1990.
В настоящий момент этот Закон является основополагающим государственно-правовым актом о научно-технологической политике США, ее целях, задачах, приоритетах и механизме управления <2>. В Законе определена "государственная научная, техническая и технологическая политика и приоритеты", а также правовые принципы создания и организации финансово-хозяйственной деятельности Управления по научно-технологической политике (УНТП), его особого органа - Федерального координационного совета по науке, технике и технологии, а также Консультационного комитета по науке и технологии президента США. -------------------------------- <2> US Code. Title 42. The Public Health and Welfare. Chapter 16. Wash., 1986. GPO. P. 1243 - 1268.
Для практического осуществления государственной научно-технологической политики Конгресс США предусматривает долгосрочную стратегическую программу, основными направлениями которой являются: а) оценка и определение в сфере науки и техники проблем и задач государственного значения; б) мобилизация научно-технических ресурсов страны для осуществления фундаментальных государственных программ; в) обеспечение устойчивого финансирования принимаемых государственных программ; г) прогнозирование проблем будущего в сфере науки, разработка и формулирование государственной стратегии для осуществления организации и управления наукой и технологиями для таких целей. К числу основных нормативных правовых актов также может быть отнесен Закон о технологических инновациях Стивенсона-Уайдлера 1980 г. <3>, содержащий широкий комплекс административно-управленческих и иных мер по реализации долгосрочной программы развития инновационно-технологической деятельности и создания благоприятной среды для развития взаимовыгодной кооперации между частным и государственным секторами. Его основной целью являлось стимулирование более эффективного использования финансируемых федеральным правительством и осуществляемых частным сектором технологических разработок, включая изобретения, программное обеспечение, учебные технологии. -------------------------------- <3> Stevenson-Wydler Technology Innovation Act of 1980 (Public Law 96 - 480).
Закон также предусматривал создание на базе университетов и других бесприбыльных организаций <4> науки и технологий или их объединений - Центров промышленных технологий (Centers for Industrial Technology). В своей деятельности по развитию технологических инноваций эти центры должны: активно привлекать специалистов из промышленности и университетов для осуществления совместной инновационно-технологической деятельности; развивать исследовательскую базу, необходимую для технологического развития и инновационной деятельности, для которой частные фирмы не имеют достаточных стимулов, но которая может иметь значительное экономическое и стратегическое значение, например, в области промышленных технологий. -------------------------------- <4> В Законе разъяснялось, что бесприбыльная научная организация - это организация, находящаяся в чьей-либо собственности и используемая исключительно для научных и образовательных целей, причем любая часть чистых доходов этой организации не должна приносить прибыль или иной подобный доход акционерам этого учреждения или каким-либо иным частным лицам.
Таким образом, Закон Стивенсона-Уайдлера об инновационно-технологической деятельности, реализуя политику "передачи технологий", создал определенные предпосылки для активизации процесса трансфера инноваций.
Великобритания
Государственная политика Великобритании основывается главным образом на ряде нормативных и программных актов, определяющих направления и приоритеты государственной поддержки сферы науки и инноваций, роль науки и инноваций в экономическом развитии страны и повышении благосостояния нации. Рассмотрим кратко основные моменты наиболее важных государственных документов в этой области. Одним из главных является программный документ Правительства Великобритании "Превосходство и возможности - Научная и инновационная политика в XXI веке" (Excellence and Opportunity - A Science and Innovation Policy for the 21st Century) (июль 2000 г.). В указанном документе формулируются предложения Правительства, направленные на построение в Великобритании динамичной экономики знаний, определяются основные направления государственной политики по ускорению темпов создания и внедрения инноваций, среди которых: - инвестирование в развитие первоклассной научной базы Великобритании; - стимулирование более тесных связей университетов и бизнеса для превращения превосходства английской науки и техники в эффективные инновационные продукты и услуги на рынке; - укрепление опоры на науку в экономике. Указанный программный документ создал правовые рамки, в которых Правительство Великобритании осуществляет роль главного инвестора в сферу науки и техники, стимулятора научно-инновационного развития и главного регулирующего звена в этой области, ответственного за укрепление общественного убеждения в необходимости развития науки и инноваций, как главного локомотива общественного развития. Принципы научно-технологической политики Великобритании, ее формирования и реализации излагаются также в Направлениях политики 2000 г. (Guidelines 2000) и Кодексе деятельности научных консультативных комитетов (Code of Practice for Scientific Advisory Committees), основанных на ключевых положениях, сформулированных Лордом Филипсом в своем докладе по развитию науки (BSE Inquiry Report) и в ответном документе Правительства под названием "Government's response to the BSE Inquiry Report". Guidelines 2000 определяет для всех министерств обязанность планирования своей деятельности и ранней идентификации вопросов, требующих консультаций сторонних научных органов; получения широкого плана консультаций от наилучших источников; а также публикации полученных рекомендаций и всех сопутствующих материалов. Главный советник по науке готовит отчеты по реализации Направлений политики. Code of Practice for Scientific Advisory Committees формулирует принципы деятельности комитетов, их советов, членов и секретариатов и создает правовую среду деятельности научных консультационных комитетов.
Франция
Во Франции комплекс мероприятий прямого и косвенного характера по стимулированию инновационной деятельности содержит Закон об инновациях, принятый в 1999 г. В Законе намечено расширение мобильности научного персонала государственных научных центров и предоставление им больших свобод в организации собственных компаний, усиление интеграционных процессов между университетами и промышленностью. Вопросы коммерциализации и распределения прав на объекты интеллектуальной собственности, а также лицензионной деятельности университетов отражены в Законе об инновационных разработках от 12 июля 1999 г. и "Рекомендациях по проведению политики в отношении интеллектуальной собственности", разработанных Министерством научных исследований в 2001 г. В 2002 г. принята программа "Инновационный план", направленная на стимулирование научно-исследовательской и внедренческой деятельности, действие которой охватывает период до 2010 г. Основная цель программы - дальнейшая активизация инновационной деятельности в стране. Реализуя цели программы, французское правительство предложило изменить иммиграционное законодательство и разрешить выдать "грин-карты" 20 тыс. специалистам из стран - не членов ЕС, а также иностранцам - выпускникам технических вузов.
Япония
В Японии правовое регулирование экономики, включая научно-технологическую и инновационную сферы деятельности, осуществляется Сводом законов. В соответствии с принятыми законами осуществляется активная политика поддержки малых инновационных предприятий, прежде всего финансовая. Для данных предприятий действует система мягких займов. Компаниям, увеличивающим по сравнению с предыдущими годами расходы на НИОКР, предоставляются налоговые скидки - 20% суммы превышения вычитаются из налога на прибыль корпораций. Однако эта сумма не должна превышать 10% подлежащего уплате корпоративного налога. Аналогичная по характеру система действует для мелких и средних предприятий. Но здесь уже исходя не из суммы превышения: 6% годовых расходов на НИОКР вычитаются из налога на прибыль, но не более 15% величины этого налога. Мелкие и средние предприятия могут по своему усмотрению воспользоваться любой из этих систем. Анализ отечественного и зарубежного опыта правового регулирования инновационной деятельности показал, что в мировой практике нет единого и общепризнанного подхода к законодательной модели в рассматриваемой сфере. Принципиально возможны три основных варианта ее построения: 1) принятие специального комплексного нормативного правового акта, регулирующего все аспекты государственной поддержки развития инновационной деятельности; 2) принятие как специального акта об инновационной деятельности, так и иных специальных законов и внесение поправок в действующие законы в целях регулирования отдельных аспектов инновационной деятельности; 3) принятие ряда специальных законов и внесение поправок в действующие законы в целях регулирования всех аспектов поддержки развития инновационной деятельности в Российской Федерации. Выбор той или иной модели зависит от множества условий, которые в основном предопределены национальными особенностями правового регулирования инновационной деятельности. В Российской Федерации в настоящее время не реализована ни одна из законодательных моделей. В ходе проведенного исследования сделаны выводы об отсутствии должного правового регулирования поддержки и развития инновационной деятельности действующими нормативными правовыми актами. Специальное законодательное регулирование инновационной деятельности отсутствует, а имеющиеся отдельные нормы носят спорадический и фрагментарный характер. С целью восполнения этого пробела необходимо на государственном уровне определить вторую из названных выше моделей построения системы законодательства об инновационной деятельности, которая применительно к Российской Федерации должна реализовываться следующим образом. Основой данной модели станет Федеральный закон "О государственной поддержке инновационной деятельности". Кроме того, будет принят пакет следующих законов: "О передаче технологий", "О рисковом финансировании", законы, направленные на внесение изменений и дополнений в Налоговый кодекс РФ, а также нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти, прямо предусмотренные Федеральным законом "О государственной поддержке инновационной деятельности". Федеральный закон "О государственной поддержке инновационной деятельности" будет исходить из комплексного, межотраслевого характера инновационной деятельности, необходимости участия всех органов исполнительной власти в направленном стимулировании и регулировании инновационной деятельности, необходимости установления конкретных и адресных мер государственной поддержки инновационной деятельности. При этом он будет рассчитан на определенный период действия: на пять лет с момента его принятия. Указанный нормативно-правовой акт будет решать следующие задачи: - определять общее содержание понятия "инновационная деятельность" и смежных понятий, таких как "инновационный проект", "проект инновационного развития региона", "инновационно активный регион"; - определять федеральные органы государственной власти и иных субъектов, непосредственно участвующих в реализации мер государственной поддержки инновационной деятельности; - определять, кто является субъектом инновационной деятельности; - определять формы государственной поддержки инновационной деятельности, конкретные объемы финансирования в рамках каждой из форм и федеральные органы исполнительной власти и иных субъектов, отвечающих за осуществление государственной поддержки инновационной деятельности. Федеральный закон "О государственной поддержке инновационной деятельности" не пойдет по пути досконального перечисления конкретных видов деятельности, которые включаются в понятие "инновационная деятельность". Определение, данное в Законе, будет носить рамочный характер, тогда как конкретное содержание понятия "инновационная деятельность" сможет устанавливаться каждым федеральным органом исполнительной власти и иным субъектом, непосредственно участвующим в реализации мер государственной поддержки инновационной деятельности, применительно к той сфере деятельности, за которую отвечает соответствующий орган (субъект). Также в Законе будут даны понятия "инновационный проект", "проект инновационного развития региона", "инновационно активный регион", производные от понятия "инновационная деятельность". Поскольку Федеральный закон "О государственной поддержке инновационной деятельности" исходит из комплексного характера этой деятельности, он будет предусматривать следующую систему органов государственной власти, непосредственно участвующих в реализации мер государственной поддержки инновационной деятельности: - Координационный совет по инновационной деятельности при Президенте РФ; - федеральные органы исполнительной власти, непосредственно участвующие в реализации мер государственной поддержки инновационной деятельности; - государственные внебюджетные фонды. Еще одна задача указанного Федерального закона - определение круга субъектов инновационной деятельности, т. е. предоставление ответа на вопрос, кого действующее законодательство будет считать лицом, осуществляющим инновационную деятельность. От ответа на этот вопрос, в свою очередь, зависит предоставление лицам соответствующих налоговых льгот, распространение на отношения с участием указанных лиц специальных (в том числе предоставляющих льготы) норм и правил. В этой ситуации представляется целесообразным пойти по следующему пути определения круга субъектов инновационной деятельности. Во-первых, к числу субъектов инновационной деятельности будут относиться все лица, в отношении которых осуществляются меры государственной поддержки инновационной деятельности, предусмотренные Федеральным законом "О государственной поддержке инновационной деятельности". Во-вторых, к числу субъектов будут относиться лица, получившие положительное экспертное заключение соответствующего органа исполнительной власти о характере деятельности данного лица. Федеральный закон "О государственной поддержке инновационной деятельности" определяет формы государственной поддержки инновационной деятельности, конкретные объемы финансирования в рамках каждой из форм, а также федеральные органы исполнительной власти и иных субъектов, отвечающих за осуществление государственной поддержки инновационной деятельности в рамках каждой из форм. Положения данного нормативно-правового акта будут предусматривать следующие формы поддержки: 1) финансирование инновационных проектов через федеральные агентства; 2) финансирование инновационных проектов через фонды поддержки научной и научно-технической деятельности; 3) финансирование инновационного развития регионов; 4) венчурное финансирование. К числу законов, подлежащих принятию в рамках введения новой модели построения системы законодательства об инновационной деятельности, также относится Федеральный закон "О передаче технологий". Предметом регулирования Федерального закона "О передаче технологий" будут являться отношения, связанные с закреплением и распоряжением правами на использование результатов интеллектуальной деятельности в составе технологий гражданского, военного, специального или двойного назначения, создаваемых за счет или с привлечением средств федерального бюджета, выделяемых для оплаты работ по государственным контрактам, по другим договорам, для финансирования по сметам доходов и расходов, а также в виде субсидий. Федеральный закон "О передаче технологий" будет содержать определение технологии (единой технологии) как выраженного в объективной форме результата интеллектуальной деятельности, включающего в том или ином сочетании изобретения, полезные модели, промышленные образцы, программы для ЭВМ или другие результаты интеллектуальной деятельности, подлежащие охране в соответствии с законодательством Российской Федерации об интеллектуальной собственности, и может служить единой технологической основой определенной практической деятельности в военной или гражданской сфере. В состав единой технологии могут входить также результаты интеллектуальной деятельности, не подлежащие охране на основании правил об интеллектуальной собственности (информация, технические данные и др.). В Федеральном законе "О передаче технологий" будет отражено регулирование порядка возникновения прав на вновь созданные технологии, а также распоряжение указанными правами. Наряду с вышеперечисленными актами подлежит принятию и Федеральный закон "О рисковом финансировании". Данный Закон должен разрешать следующие задачи: 1) определить понятие "венчурный фонд", предусмотреть особенности его создания, реорганизации и ликвидации, а также установить организационно-правовые формы венчурного фонда; 2) предусмотреть, кто может быть участником венчурного фонда; 3) определить, в каких основных формах осуществляется инвестирование венчурным фондом. Предполагается, что инвестирование будет осуществляться венчурными фондами в двух основных формах: - приобретение долей участия (привилегированных акций акционерных обществ (до 49%) в уставном капитале организаций - субъектов инновационной деятельности; - заключение инвестиционных договоров о предоставлении инвестиций с последующим участием в распределении прибыли пропорционально вложенным инвестициям. Принятие вышеуказанных Федеральных законов, иных законопроектов, направленных на внесение изменений и дополнений в Налоговый кодекс РФ, а также нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти, будет способствовать созданию благоприятных экономических и правовых условий для развития национальной инновационной системы, вовлечения в гражданский оборот результатов научно-технической деятельности. Данные Федеральные законы способны решить вопрос необходимой и системной гармонизации законодательных актов в сфере инновационной деятельности, что позволит оптимизировать правоприменительную деятельность.
Название документа