Становление конституционного права на образование в негосударственных общеобразовательных учреждениях России
(Смирнова М. В.) ("Конституционное и муниципальное право", 2006, N 11) Текст документаСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА НА ОБРАЗОВАНИЕ В НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ ОБЩЕОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЯХ РОССИИ
М. В. СМИРНОВА
Смирнова М. В., аспирантка кафедры конституционного права Ростовской академии правосудия.
На современном этапе образование в Европейском регионе переживает период интенсивной интеграции. Россия в полную силу участвует в процессах унификации подходов к правовому регулированию всех уровней образования. Международно-правовые акты и документы в сфере образования в качестве одного из аспектов права на образование выделяют свободу родителей и законных представителей выбирать по своему усмотрению вид, форму учебного заведения для обучения детей, в том числе предусматривают создание и функционирование альтернативных, негосударственных учебных заведений <1>. -------------------------------- <1> Часть 3 ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.), ч. 3 ст. 26 Всеобщей декларации прав человека (Нью-Йорк, 10 декабря 1948 г.), ст. 5 Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования (Париж, 14 декабря 1960 г.).
Сегодня негосударственное образовательное учреждение действительно может предоставить максимальную меру свободы всем участникам образовательных правоотношений, так как деятельность такой организации в большей степени подпадает под действие норм диспозитивного характера гражданского права, чем норм публичных отраслей права. Сегодня негосударственное образовательное учреждение, выполняя задачи государственной важности, имеет в силу более гибкой организационно-управленческой структуры и системы финансирования практически неограниченные возможности для развития личности в целях процветания общества и государства. Однако всегда ли негосударственному образованию отводились подобная роль и место в общественной жизни России и в ее правовой системе? В становлении конституционного права на образование в России и его законодательного оформления можно выделить шесть основных исторических периодов.
Первый этап. Зарождение образования как правовой категории
Образование как передача знаний и опыта в целях эстетического, культурного и нравственного формирования личности зародилось на базе церкви и первоначально развивалось в рамках церковно-приходских школ. Впервые образование как правовая категория приобрело нормативную регламентацию в гл. 25 и 26 Стоглава (1551), сборника постановлений Церковно-земского собора в Москве. Проблема грамотности, особенно среди духовенства, стояла весьма остро. В связи с этим Собор постановляет "избрать добрых духовных священников, имущих в сердцах страх божий... и грамоте бы и писать горазды" <2>, и у этих священников устроить в домах "училища", чтобы православные христиане передавали им на обучение грамоте, письму и церковному пению своих детей. Ответственность за нравственную безопасность учеников и за качество обучения, равно как обязанность обучить их грамоте в объеме собственных знаний, возлагалась на священников. Стоглав также предусматривает оплату обучения детей их родителями "по их достоинству" и содержит первые указания на разработку и утверждение государством образовательных стандартов: предусматривается обучение по книгам, которые "соборная святая церковь приемлет". -------------------------------- <2> Российское законодательство X - XX вв. Т. 2. Законодательство периода образования и укрепления Русского централизованного государства. М.: Юрид. лит., 1985. С. 291.
Позднее, при Петре I, образование приобретает характер обязательности и светскости: указом запрещалось молодым людям и барышням, не имеющим образования, жениться, выходить замуж и получать наследство. Обучение проходило в государственных общеобразовательных и специальных заведениях. Хотя формально образование было общедоступным для всех слоев населения, наибольшими возможностями продолжать обучение на высших ступенях и даже за границей имело, несомненно, дворянское сословие.
Второй этап. Совершенствование правовой базы государственного и частного образования
В 1775 г. императрица Екатерина II утверждает "Учреждения для управления губерний", где впервые определяется статус народных школ. Народные школы входят в предмет ведения светского органа власти, Приказа общественного призрения, наряду с госпиталями и больницами, сиротскими и престарелыми домами, сумасшедшими домами, работными и смирительными домами (исправительные учреждения). В соответствии с указанным правовым актом школы учреждаются во всех городах. Право выбора формы обучения (школьное или домашнее) остается за родителями. Вводится дифференцированная система оплаты обучения: неимущие обучаются без оплаты, а имущие - за умеренную плату <3>. Образование постепенно секуляризируется, что соответствует рационалистическому духу эпохи Просвещения. Вводятся запреты на применение телесных наказаний. Появляется новое течение в педагогике, которое характеризуется индивидуальным отношением к каждому ребенку, его уникальности, стремлением к всестороннему развитию человека в атмосфере уважения и самоуважения, учтивости. -------------------------------- <3> "Учреждения для управления губерний" от 7 ноября 1775 г., ст. 384; Устав благочиния или полицейский от 8 апреля 1782 г., ст. 83; Российское законодательство X - XX вв. Т. 5. Законодательство периода расцвета абсолютизма. М.: Юрид. лит., 1987. С. 261.
Третий этап. Создание централизованного органа управления образованием
В период царствования императора Александра I в числе первых восьми министерств создается Министерство народного просвещения. В ведении Министерства народного просвещения находились все "ученые общества, академии, университеты, все общие учебные заведения, исключая духовные, военные и те училища, которые... относятся к какой-либо части управления" <4>, а также публичные библиотеки, музеи, академии и другие учреждения культуры. К 1810 - 1811 гг. функции министерств были окончательно сформированы <5>. О каждом министерстве было издано "особенное учреждение" или положение. В связи с опалой Сперанского в 1812 г. Министерство народного просвещения такого положения не получило. -------------------------------- <4> Российское законодательство X - XX вв. Т. 6. Законодательство первой половины XIX века. М.: Юрид. лит., 1988. С. 93. <5> См.: "Общее учреждение министерств" от 25 июня 1811 г. (Свод законов Российской империи. Т. I. Ч. I. Ст. 1397 - 1454); "Учреждение Комитета министров" от 20 мая 1812 г.; Манифест "О разделении государственных дел на особые управления с означением предметов, каждому управлению подлежащих" (Полное собрание законов. Т. 31. Ст. 24307); Манифест "О разделении государственных дел по министерствам" (Полное собрание законов. Т. 31. Ст. 24326).
Четвертый этап. Первая попытка кодификации законодательства об образовании
В связи с актуальностью в настоящее время вопроса о кодификации норм образовательного законодательства интерес вызывает прежний опыт по приведению законодательства об образовании в единую систему: "Свод уставов ученых учреждений и учебных заведений ведомства Министерства народного просвещения" 1893 г. <6> Этот документ подвел своеобразный итог формированию царской системы образования, которая в этом виде просуществовала до 1917 г., а также закрепил основы правового регулирования частного образования в империи <7>. -------------------------------- <6> См.: Свод законов Российской империи. Т. XI. Ч. I. 1893 г. СПб.: Издание кодификационного отдела при Государственном Совете. <7> См.: схема 2 (приложение 2). Система образования Российской империи.
Свод уставов отразил основные черты царской системы образования, которые свойственны как государственному, так и частному образованию того периода. 1. Сословные ограничения права на образование. Образование имеет замкнутый сословный характер и сегментированную по сословному принципу структуру: приходские школы для крестьян, уездные училища - для детей купцов, ремесленников, других городских обывателей, гимназии - для детей дворян и чиновников. При этом только гимназическое образование давало право на поступление в университеты. 2. Гендерные ограничения права на образование. Открытие женских учебных заведений носило исключительный характер: в первой половине XIX в. учреждается несколько закрытых институтов (средней ступени образования) для дворянок по образу Смольного института благородных девиц, а в 30-е годы - школы для дочерей гвардейских солдат и матросов-черноморцев <8>. -------------------------------- <8> Орлов А. С., Георгиев В. А., Георгиева Н. Г., Сивохина Т. А. История России с древнейших времен до наших дней. М.: ПБОЮЛ Л. В. Рожников, 2000. С. 238.
3. Отсутствие обязательного для всех уровня образования, что играло роль одного из рычагов сохранения господства дворян и удержания народа в покорности. 4. Жесткий государственный контроль. Цензура. Ограничение права на свободу слова, творчества и выражения собственного мнения непременно отражается и на реализации права на образование. Учреждения цензуры второй половины XIX в. строго следили за благонадежностью и нравственностью всей печатной продукции, искоренялась любая критика самодержавно-крепостнической системы, любое вольнодумие, инициатива.
Пятый этап. Полное искоренение частного образования в России
В первые дни своего существования советская власть объявила о полной ликвидации частной собственности (в том числе и частных учебных заведений) и национализации средств производства, об отмене дореволюционных чинов и титулов и уничтожении сословной системы (с заменой ее классами, причем вовсе не равноправными). 26 октября 1917 г. создается Народный комиссариат по просвещению (Наркомпрос) <9>, а спустя два месяца, 11 декабря 1917 г., все учебные заведения, находившиеся в ведении бывшего Министерства народного просвещения и духовного ведомства, передаются в ведение Наркомпроса. Передаче подлежат все учебные заведения всех ступеней и форм собственности, вместе со штатами, движимым и недвижимым имуществом, землями, усадьбами, капиталами и ценными бумагами <10>. -------------------------------- <9> Декрет Второго Всероссийского Съезда Советов от 26 октября 1918 г. "Об образовании Рабочего и Крестьянского Правительства" // Декреты. Т. 1. С. 20 - 21. <10> Постановление НКП, принятое на заседании СНК, от 11 декабря 1917 г. "О передаче дела воспитания и образования из духовного ведомства в ведение Народного комиссариата по просвещению" // Декреты. Т. 1. С. 210 - 211, а также Декрет СНК от 5 июня 1918 г. "О передаче в ведение Народного комиссариата по просвещению учебных и образовательных учреждений и заведений всех ведомств" // СП СССР. 1957. N 13. Ст. 123.
Советская власть отменяет раздельное обучение, экзамены и балльную систему оценки знаний <11>. Стоит заметить, что многие подчеркнуто громкие перемены в системе образования символизировали протест новой власти в отношении ненавистных старых порядков. Однако спустя некоторое время осуществляется постепенное возвращение к тем достижениям царской России в области образования, которые зарекомендовали себя на протяжении долгих лет. -------------------------------- <11> См.: Постановление НКП от 31 мая 1918 г. "О введении обязательного совместного обучения" // СУ. 1918. N 38. Ст. 499.
Шестой этап. Возрождение частного образования в России
С принятием Закона РФ "Об образовании" 10 июля 1992 г., а затем и Конституции РФ 12 декабря 1993 г. Россия взяла курс на рыночную экономику, отказавшись от административно-распорядительной системы. Демократические преобразования, произошедшие в стране за два последних десятилетия XX в., позволили возродить систему частного образования в России, делегировав негосударственному образовательному учреждению полномочия по общеобразовательной (и профессиональной) подготовке специалистов в рамках государственного образовательного стандарта соответствующего уровня. Таким образом, наибольший расцвет система негосударственного (частного) образования в России, вплоть до новейшей истории, пережила в предреволюционный период. Частное образовательное заведение в дореволюционной России - явление практически повсеместное, именно поэтому в Своде уставов учебных учреждений и учебных заведений (далее - Свод уставов) нормы, регулирующие учреждение и деятельность неказенных, частных, учебных заведений, вынесены в отдельную главу. Частные учебные заведения создавались с целью "содействия видам правительства в распространении просвещения" (ст. 3712 Свода уставов), что говорит о признании за частным сектором образования роли помощника, партнера государства в реализации общественно важных задач образования и воспитания. Такому пониманию способствуют и объявленные задачи частных учебных заведений: преподавание, содержание и воспитание учеников, а также содержание учеников, посещающих казенные учебные заведения, "а равно повторение с ними уроков". Согласно Своду уставов начальное и общее образование в Российской империи можно было приобрести в низших училищах: 1) городские училища (шесть лет обучения, ст. 3118); 2) уездные училища (три года обучения, ст. 3254); 3) низшие технические училища (не более трех лет обучения, ст. 1823); 4) ремесленные училища (не менее двух лет обучения, ст. 3350); 5) начальные училища, приходские, народные, начальные (одноклассные, двухклассные, ст. 3470). Все вышеперечисленные учреждения (кроме уездных училищ) могли содержаться за счет казны, или за счет земств, обществ, сословий и частных лиц, или на совместные средства, получаемые из перечисленных источников <12>. -------------------------------- <12> Статьи 1820, 3114, 3117, 3478 Свода уставов.
При этом сам факт финансирования учреждения за счет частных лиц не означал принадлежность данного учреждения к частным, по смыслу гл. II Свода уставов. Так, например, деятельность городских училищ регулировалась нормами гл. II только в том случае, если открытое за счет земства, городских обществ, сословий или частных лиц данное учреждение не принимало решение о назначении всех учителей органами управления образованием (по соглашению с учредителем) (ст. 3117). Данное правило не распространялось на приходские училища: общества и помещики или иные частные лица, которыми учреждались или содержались приходские училища, имели право представлять кандидатов в учителя, при этом не теряя статуса государственных учреждений (ст. 3434). С другой стороны, например, значительная сумма единовременного пожертвования или обязательство жертвовать в пользу ремесленного училища не менее ста рублей в год давали основание для признания за частным благотворителем статуса учредителя данного учреждения. При этом само учреждение не приобретало статус частного (ст. 3346). Таким образом, вопреки современному пониманию правоотношений в области создания негосударственного образовательного учреждения частным в Российской империи считалось не типовое общеобразовательное учреждение, финансируемое за счет частного лица или единственным учредителем которого является частное лицо, а учреждение, деятельность которого подпадала под действие гл. II Свода уставов. Все частные учреждения составляли самостоятельную систему, состоящую из особых видов учреждений, подчинялись особой системе государственного управления и надзора, обладали собственными признаками, особенностями и собственным правовым регулированием в виде отдельной главы Свода уставов. Так, существовало три вида частных учебных заведений. 1. Училища высшего, или первого, разряда (не менее шести классов) <13>. Частным училищам данного разряда, приближающимся по курсу к гимназиям, могло быть присвоено по решению Министра народного просвещения название "частная гимназия". Только выпускники данного вида частных заведений имели право на поступление в университет в случае успешного прохождения аттестации, проводимой частной гимназией с участием и под надзором представителей органов управления образованием. При этом объем знаний выпускников должен был соответствовать требованиям для поступления в университет. -------------------------------- <13> На прохождение учебного курса каждого класса отводится не менее одного года (ст. 3714).
2. Училища второго разряда (не менее трех классов). 3. Училища третьего разряда (одноклассные и двухклассные училища). Порядок создания частного учебного заведения подразумевал получение разрешения "училищного начальства" (органов управления образованием). Учредитель обязан был подать прошение по месту учреждения учебного заведения и сообщить сведения, касающиеся организации учебного процесса: вид учебного заведения, программа обучения, количество и перечень предметов, количество и перечень учителей, максимальное количество обучающихся, наличие помещения и его адрес (ст. 3715). В отличие от частных казенные учреждения создавались по инициативе директоров и инспекторов народных училищ, попечителя учебного округа по решению Министра народного просвещения. Право учреждать частные училища предоставлялось лицам обоего пола, имеющим высшее образование (для мужчин) или свидетельство домашнего учителя (наставника) (ст. 3725). Правом учреждать частные учебные заведения обладали также общества, сословия и земские учреждения (муниципальные образования). Фактически в данной норме речь идет о таких учреждениях, которые современный законодатель относит к муниципальным образовательным учреждениям. Однако по смыслу действующего законодательства об образовании муниципальные образовательные учреждения не являются частными образовательными учреждениями <14>. Это обусловлено тенденцией к усилению самостоятельности земской (муниципальной) власти и последующим выделением самостоятельного вида собственности - муниципальной собственности <15>. -------------------------------- <14> См., например: п. 5 ст. 12 Закона РФ "Об образовании". <15> Статья 215 Гражданского кодекса РФ.
Учредитель частного учебного заведения должен был иметь российское подданство по рождению или приобретению, к тому же иметь безупречную репутацию. Иностранцам позволялось учреждать частные училища только при условии принятия русского подданства, предоставлении документа об окончании университета и сдачи необходимого экзамена - в этих требованиях выражалась забота государства о благополучии вверяемых содержателю училища детей. По действующему российскому законодательству иностранным гражданам и организациям предоставлено право быть единоличными или совместными учредителями негосударственного образовательного учреждения (ст. 11 Закона РФ "Об образовании"). Интерес представляет норма Свода уставов о содержании образования: выбор предметов обучения зависел от учредителя. При этом рекомендовалось по возможности сближать учебные программы с программами казенных училищ того же уровня, а в обязательные предметы непременно включать Закон Божий и русский язык. По усмотрению учредителя могли вводиться специальные предметы, науки, иностранные языки или искусство в зависимости от потребностей региона или от пожеланий родителей. Учебный план каждого частного учреждения, равно как и перечень учебников, утверждался попечителем учебного округа (ст. 3720). Органы управления образованием (директора и инспектора народных училищ) решали вопрос о допуске к работе в частном учебном заведении педагогических работников. Учитель должен был предоставить свидетельство об уровне образования, а также доказать свое знание предмета и обязывался "не преподавать никакой другой предмет, кроме своего". Устанавливалась ответственность в виде денежного штрафа для учителей и содержателей образовательных учреждений за "допуск к преподаванию лиц, не имеющих на то права". Такие шаги предпринимались в целях строгого контроля качества образования в частных учебных заведениях. Органы управления образованием (окружной директор или инспектор народных училищ) по меньшей мере раз в год инспектировали подведомственные им частные учебные заведения. Проверке подлежали как учебная, так и нравственная часть воспитания. В ходе проверки инспекторы старались "узнать образ мыслей и нравственные качества обучающихся, обращать особое внимание на образ преподавания, на способности и поведение учителей (за вредные внушения преподавателей ответственность возлагалась на содержателя училища), на успехи и нравственность учащихся". В случае неустранения замеченных недостатков частное учебное заведение могло быть закрыто решением попечителя учебного округа. Подводя итог вышесказанному, можно отметить, что правовое положение частных учебных заведений в период их наибольшего расцвета в царской России отличалось повышенным вниманием государства к качеству образования, а также отношением к негосударственному сектору общего образования как к партнеру государства в реализации государственно важных задач обучения и воспитания детей. Подобный подход к определению целей и задач, а также роли негосударственного образования в российской системе образования в целом представляются оправданными и актуальными и на современном этапе в условиях поиска способов эффективного взаимодействия государства и негосударственных общеобразовательных учреждений по поводу реализации гражданами России конституционного права на образование.
Название документа