Конституционное право на образование и гарантии его реализации в негосударственном общеобразовательном учреждении
(Смирнова М. В.) ("Центр публично-правовых исследований", 2006) Текст документаКОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО НА ОБРАЗОВАНИЕ И ГАРАНТИИ ЕГО РЕАЛИЗАЦИИ В НЕГОСУДАРСТВЕННОМ ОБЩЕОБРАЗОВАТЕЛЬНОМ УЧРЕЖДЕНИИ
М. В. СМИРНОВА
Смирнова М. В., кандидат юридических наук, преподаватель Российской академии правосудия.
За прошедшие 15 лет с момента создания первых негосударственных (частных) общеобразовательных учреждений на постсоветском пространстве негосударственный сектор образования проявил себя как полноправный элемент системы российского образования. Число обучающихся в негосударственных общеобразовательных учреждениях растет с каждым годом. Реализация конституционного права на образование в указанных учреждениях характеризуется рядом особенностей, которые не нашли достаточного отражения в действующем законодательстве, что неизменно влечет за собой нарушения и ограничения конституционного права на образование в случае его реализации в НОУ. Именно поэтому конституционное право на образование граждан, избравших в качестве места получения общего образования негосударственное общеобразовательное учреждение, нуждается в четких законодательных гарантиях реализации и защиты. Термин "негосударственное общеобразовательное учреждение" получил распространение с момента принятия Закона РФ "Об образовании". Первоначальная редакция Закона от 10 июля 1992 г. содержала ст. 12, в п. 3 которой обозначались три "организационно-правовые формы" образовательных учреждений: они могли быть государственными, муниципальными, негосударственными (частными, общественных и религиозных организаций). Пункт 1 ст. 11 Закона РФ "Об образовании" в ред. Федерального закона от 6 июля 2006 г. N 104-ФЗ <*> под негосударственными образовательными учреждениями понимает организации, учрежденные: -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2006. N 29. Ст. 3122.
организациями всех форм собственности, их объединениями (ассоциации и союзы); общественными и частными фондами; общественными и религиозными организациями, зарегистрированными на территории Российской Федерации; гражданами РФ и иностранными гражданами. Приведенная норма Закона неоправданно перегружена перечислением лиц, которые вправе создавать образовательные учреждения, в то время как данный перечень сводится к российским и иностранным физическим и юридическим лицам. Несмотря на то что данный термин закреплен в действующем законодательстве, его точность вызывает сомнения. Как известно, отрицательное определение не есть определение, поскольку оно всегда шире определяемого понятия, а значит недостаточно точно. Так, негосударственными учреждениями являются и муниципальные, поскольку в соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Если рассматривать понятие "негосударственное образовательное учреждение" с позиций формы собственности, на которой основано учреждение, то негосударственные образовательные учреждения было бы более корректно называть "частными", как основанными на частной собственности, в отличие от государственных и муниципальных образовательных учреждений. В дореволюционный период - период расцвета частного образования в России - образовательные учреждения, созданные гражданами, а также "обществами, сословиями и земскими учреждениями", назывались частными учреждениями <*>. Учреждения, созданные земствами, позднее преобразовавшимися в муниципальные органы власти, также относились к частным. Представляется, что с возникновением самостоятельного вида собственности - муниципальной - появилось новое основание для классификации юридических лиц и нахождение в одной категории частных и муниципальных образовательных учреждений более неприемлемо. -------------------------------- <*> См.: ст. 3725 Свода уставов ученых учреждений и учебных заведений ведомства Министерства народного просвещения 1893 года // Свод законов Российской Империи. Т. XI. Ч. I. СПб.: Издание кодификационного отдела при Государственном Совете. 1893.
В связи с этим представляется оправданным введение в гражданское законодательство понятия "частное учреждение". В соответствии с п. 1 ст. 9 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (в ред. от 3 ноября 2006 г.) <*> частным учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником (гражданином или юридическим лицом) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Аналогичные изменения внесены в соответствующие нормы Гражданского кодекса РФ <**>. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145. <**> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
Однако термин "частное образовательное учреждение" не отражает в полной мере специфики негосударственного сектора образования, функции которого не исчерпываются удовлетворением частных интересов, а направлены на реализацию публичной, государственно важной социальной функции по обеспечению конституционного права на образование. Следует отметить (и этот тезис является ключевым в предлагаемом понимании особенностей правового статуса негосударственных общеобразовательных учреждений), что негосударственное образование не относится к сфере бизнеса. Основная функция негосударственного общеобразовательного учреждения, имеющего государственную аккредитацию, - реализация общеобразовательных программ в соответствии с государственным стандартом общего образования и выдача выпускникам документов государственного образца, подтверждающих данный уровень образования. При этом негосударственное общеобразовательное учреждение расширяет возможности системы образования путем создания особых (максимально комфортных) условий обучения, характеризующихся повышенным вниманием к ребенку за счет снижения наполняемости классов, личностно ориентированных технологий обучения, использования новейших технических средств, введения предметов, спецкурсов, позволяющих продолжить обучение за границей, и др. Негосударственное общеобразовательное учреждение представляет собой организацию, основанную на частной собственности в одной из форм, предусмотренных действующим законодательством для некоммерческих организаций, и имеющую публично-правовые функции и цели деятельности. Термин "негосударственное образовательное учреждение" требуется привести в соответствие с последними изменениями в гражданском законодательстве. В ряде стран вопросы создания, функционирования и государственной поддержки частных общеобразовательных учреждений имеют существенное значение для развития системы образования в целом, что проявляется в закреплении соответствующих положений на уровне основного закона. Закрепляя на конституционном уровне возможность реализации конституционного права на образование в негосударственном образовательном учреждении и требования к образовательному процессу в таких учреждениях, государство тем самым усиливает гарантии конституционного права на образование, расширяет возможность его реализации. При этом можно отметить следующие общие черты конституционно-правовых требований к созданию и функционированию негосударственных образовательных учреждений: - порядок их создания и деятельности регулируется специальным законодательством; - обучение в негосударственных школах может осуществляться за плату; - образовательный процесс подчиняется тем же требованиям, правилам и стандартам, которые установлены для государственных образовательных учреждений соответствующего типа и вида; - осуществляются государственный контроль и надзор над всеми видами учебных заведений, в том числе и над негосударственными образовательными учреждениями. В соответствии с ч. 7 ст. 14 Конституции Австрийской Республики на частные школы распространяются требования публичного права, т. е. нормы публичного права (конституционные, административные и др.) имеют приоритет над нормами гражданского (частного) права <*>. На практике данное положение может повлечь за собой, например, невозможность отчисления обучающегося за неоплату обучения, поскольку в силу приоритета публичного права гражданско-правовой (договорной) характер правоотношений будет игнорироваться. Вопросы организации и деятельности частных школ относятся в Конституции Австрийской Республики к вопросам особой важности, для решения которых предусмотрен более жесткий порядок принятия федеральных законов. -------------------------------- <*> См.: Конституции государств Европы. В 3-х т. / Под ред. Л. А. Окунькова. М., 2001. Т. 1. С. 35.
На высшем законодательном уровне закреплена поддержка негосударственного сектора образования в Конституции Испании (п. 9 ст. 27) <*>, в Конституции Итальянской Республики (ст. 33) <**> и др. В указанных нормах установлена обязанность государства "оказывать поддержку учебным заведениям, деятельность которых соответствует требованиям закона", а также "свобода создания учебных заведений" физическими и юридическими лицами. Немаловажно, что негосударственные школы уравниваются в правах и обязанностях с государственными. Закон обеспечивает им "полную свободу, а их учащимся - школьный режим, одинаковый с режимом государственных школ". -------------------------------- <*> См.: Там же. Т. 2. С. 7. <**> См.: Там же. С. 109.
Обеспечение вышеназванного права отдавать ребенка в НОУ обусловлено в первую очередь признанием правомерности и организационным и правовым обеспечением создания и сохранения частных учебных заведений. При этом необходимо соблюдать требования Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования <*>: создание или сохранение частных учебных заведений не будет рассматриваться как дискриминация в том случае, если их целью является не исключение какой-либо группы, а лишь дополнение возможностей образования, предоставляемых государством, при условии, что их деятельность действительно отвечает вышеуказанной цели и даваемое ими образование соответствует нормам, предписанным или утвержденным компетентными органами образования, в частности в отношении норм образования одной и той же ступени. -------------------------------- <*> Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования. Париж, 14 декабря 1960 г. Принята на 11-й сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО). Ратифицирована Указом Президиума Верховного Совета СССР от 2 июля 1962 г. N 254-VI // Ведомости Верховного Совета СССР. 1962. N 44. Ст. 452.
Закрепление на высшем уровне правового регулирования вопросов создания, функционирования, финансирования частных образовательных учреждений в конституциях европейских государств свидетельствует о признании за ними статуса партнера государства в обеспечении условий для реализации конституционного права на образование, статуса полноправного участника общегосударственной системы образования. Конституция России прямо не гарантирует возможность реализации конституционного права на образование в негосударственных общеобразовательных учреждениях. Такая возможность вытекает из положений ч. 2 ст. 8, ч. 1 ст. 34, ч. 2 ст. 35, ст. 43 Конституции РФ и обусловлена самой юридической природой конституционного права на образование. Конституционное право на образование является основным в силу его закрепления в Конституции РФ. Среди наиболее существенных юридических свойств основных прав и свобод человека и гражданина в Конституции РФ выделены следующие <*>: -------------------------------- <*> См.: Государственное право Российской Федерации / Под ред. О. Е. Кутафина. М., 1996. С. 164; Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России: Учебное пособие / Л. Д. Воеводин. М., 1997. С. 147 - 148; Стрекозов В. Г., Казанчев Ю. Д. Государственное (конституционное) право Российской Федерации / В. Г Стрекозов, Ю. Д. Казанчев. М., 1997. С. 91; Конституционное право / Под ред. В. В. Лазарева. М., 1998. С. 90; Научно-практический комментарий к главе 2 Конституции Российской Федерации "Права и свободы человека и гражданина" / Под ред. К. А. Экштайна. М., 2000. С. 56.
1) непосредственное действие (ст. 18); 2) высшая ценность человека, его прав и свобод (ст. 2); 3) повышенная степень государственной защиты (ст. 64) и обеспеченности государством (ст. 2); 4) особые основания возникновения; 5) неотчуждаемый, постоянно действующий, непрерывный характер. Конституция РФ (ч. 2 ст. 17) провозглашает основные права и свободы человека неотчуждаемыми и принадлежащими каждому от рождения. Традиционно данные характеристики признаются свойственными естественным правам человека. Тем не менее понятия "основные права" и "естественные права" не тождественны. Естественные права неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения, по своей природе и не требуют нормативно-правового закрепления. Естественные права становятся основными в силу их закрепления в Конституции РФ, а не наоборот. В число основных прав путем закрепления в Конституции РФ могут быть включены и права, не обладающие всеми свойствами естественных прав. Тем не менее неотчуждаемый характер и принадлежность каждому от рождения остается характеристикой основных прав в силу их гарантированности Конституцией, а не в силу исключительно естественно-правового характера. В юридической науке не сложилось единого мнения по вопросу признания за конституционным правом на образование естественно-правовой природы. Большинство авторов относят конституционное право на образование к естественным правам человека (В. И. Шкатулла, Е. Д. Волохова, О. Е. Кутафин) <*>. Естественным правом считается то состояние свободы, которое не требует подтверждения со стороны государства, принадлежит каждому человеку от рождения вне зависимости от места рождения, социального положения, цвета кожи или любых иных факторов. С точки зрения естественно-правовой концепции прав человека задача, обязанность государства состоят не в наделении человека правами (они существуют с рождения), а в юридическом оформлении этих прав и их защите. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина "Конституционное право России" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004 (издание третье, переработанное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ <*> См.: Шкатулла В. И. Образовательное право / В. И. Шкатулла. М., 2001. С. 200; Волохова Е. Д. Законодательное обеспечение права на образование в Российской Федерации / Е. Д. Волохова. М., 2004. С. 9; Козлова Е. И. Конституционное право России / Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин. М., 2006. С. 255.
Однако, например, Е. И. Колюшин отмечает, что концепция естественных прав человека убедительно обосновывает природу только личных прав и свобод, которые исторически породили институт прав и свобод как таковой, так называемые права первого поколения, или "старые, основные права" <*>. По мнению А. Н. Кокотова и М. И. Кукушкина, Конституция РФ относит к естественным правам человека личные, а к правам позитивного характера - политические, социально-экономические, культурные и иные <**>. -------------------------------- <*> См.: Колюшин Е. И. Конституционное (государственное) право России: Курс лекций / Е. И. Колюшин. М., 1999. С. 123. <**> См.: Конституционное право России / Под ред. А. Н. Кокотова, М. И. Кукушкина. М., 2003. С. 145.
Право на образование относится к социальным правам человека и гражданина, в связи с чем его правовая природа обусловлена рядом свойств, связанных с особенностями конституционно-правовой регламентации и реализации данной категории прав. Основное свойство социальных прав человека вытекает из их принадлежности к группе прав второго поколения прав человека, возникших в середине XX в. под влиянием социалистических идей, движений, систем, получивших отражение в документах ООН о правах человека <*>. Данное свойство можно обозначить как обусловленность, зависимость от социально-экономического развития государства. -------------------------------- <*> Подробнее о "поколениях" прав человека см.: Шахрай С. М. Конституционное право Российской Федерации / С. М. Шахрай. М., 2003. С. 159.
Права первого поколения (личные и политические права и свободы) формулируются в безусловной форме, порождают соответствующие права и обязанности государства и обеспечены национальными и международными средствами правовой защиты. К тому же права первого поколения - негативны, т. е. подразумевают защиту от вмешательства, в том числе со стороны государства, в осуществление личных (гражданских) и политических прав <*>. -------------------------------- <*> См.: Права человека: учебник / Под ред. Е. А. Лукашевой. М., 2001. С. 139.
У социальных прав иная природа - для их осуществления недостаточно воздерживаться от вмешательства в данную сферу, а необходимо совершать активные действия, создавать социальные программы, вести всестороннюю организационную и хозяйственную деятельность, которая бы позволила гарантировать провозглашенные права. Права второго поколения обычно выражаются в условной форме (программных положений, пожеланий, целей и идеалов для деятельности государства), ставящей их осуществление в зависимость от реальных возможностей экономики, условий развития социальной и духовной сферы жизни общества <*>. -------------------------------- <*> См.: Енгибарян Р. В. Конституционное право: учебник / Р. В. Енгибарян, Э. В. Тадевосян. М., 2002. С. 171; Права человека. С. 159.
Невозможно опровергать утверждение об обусловленности социально-экономических прав определенным уровнем развития государства и общества. Так, например, провозглашенное право на социальную защиту или бесплатную медицинскую помощь без наличия реальной возможности его обеспечения со стороны государства - не более чем декларация. И если личные права безусловны и основаны на морально-этических нормах, то права второго поколения отражают следующий уровень потребностей человека, обеспечение которых требует повышенных гарантий со стороны государства. Реализация конституционного права на образование требует от государства создания определенной системы образования, финансирования ее, поддержания и развития. Получение общего образования в негосударственном общеобразовательном учреждении в рамках государственного стандарта невозможно без создания государством условий для функционирования подобных учреждений и наделения их полномочиями по организации обучения в соответствии с утвержденными стандартами и выдаче документов об образовании государственного образца. Однако подобная обусловленность не исключает естественно-правового характера конституционного права на образование, а только подтверждает его неотчуждаемый характер, который обязывает государство создавать условия для гарантированной реализации данного права. Следует согласиться с Н. М. Коркуновым, который утверждал, что "по природе (в силу естественного права) человек может учиться бесконечно" <*>. Рассматривая право на образование в более широком смысле, в контексте права на развитие, необходимо признать за ним наличие естественно-правовой природы. -------------------------------- <*> Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права / Н. М. Коркунов. СПб., 2003. С. 120.
Таким образом, конституционное право на образование является основным естественным правом, принадлежит к категории социальных прав человека. В пользу социальной составляющей конституционного права на образование говорит тот факт, что уровень образования во многом характеризует социальный статус, степень социализации человека, а законодательно закрепленный и обеспеченный уровень обязательного образования - достижение социально-экономического развития общества. С одной стороны, обеспечение граждан базовым уровнем образования - обязанность государства, провозглашающего себя социальным, а с другой - существует так называемый социальный заказ на образование, или потребность общества в соответствующих специалистах и уровне образования <*>. -------------------------------- <*> По данному вопросу есть и иные мнения. См.: Научно-практический комментарий к главе 2 Конституции Российской Федерации "Права и свободы человека и гражданина". Указ. соч. С. 35; Колюшин Е. И. Указ. соч. С. 153 - 161; Конституционное право. Указ. соч. С. 96.
Перечисленные юридические свойства конституционного права на образование предопределяют особенности его реализации. Реализация права представляет собой процесс, состоящий из трех стадий: 1) уяснение (толкование) права; 2) формирование воли субъекта, связанной с желанием использовать предоставленное ему субъективное право; 3) вступление в конкретное правоотношение <*>. Таким образом, правоотношение можно рассматривать как самостоятельную стадию реализации конституционного права на образование. -------------------------------- <*> Сырых В. М. Теория государства и права: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2004. С. 257.
Любое правоотношение возникает и развивается только на основе действующих норм права. Как "не бывает прав без правоотношений" <*>, так и невозможно существование правоотношения вне правовых норм. Система российского права содержит в себе нормы, институты, отрасли. Таким образом, правоотношение всегда носит отраслевой характер, который определяется отраслевой принадлежностью преобладающих правовых норм. -------------------------------- <*> Иоффе О. С. Размышление о праве. Астана, 2002. С. 41.
Вопрос об отраслевой принадлежности образовательных правоотношений является дискуссионным. С одной стороны, данные правоотношения направлены на реализацию конституционного права на образование, т. е. носят характер публичного правоотношения. С другой стороны, в отличие от традиционных способов возникновения публичных правоотношений, правоотношения по реализации конституционного права на образование в негосударственном общеобразовательном учреждении возникают из договора возмездного оказания образовательных услуг, который носит гражданско-правовой характер. Сочетание методов правового регулирования частных и публичных отраслей права составляет отличительную особенность правоотношений данного вида, а поиск оптимального баланса указанных методов становится необходимым условием обеспечения гарантий реализации конституционного права на образование в частных общеобразовательных учреждениях. Образовательные правоотношения устанавливаются между обучающимися, их родителями, педагогическими работниками и самим образовательным учреждением и характеризуются множеством связей и оснований возникновения, различаются по объему правового регулирования. Таким образом, можно говорить не просто о комплексном правоотношении, а о комплексе правоотношений по реализации конституционного права на образование в негосударственном общеобразовательном учреждении. В процессе реализации конституционного права на образование в негосударственном общеобразовательном учреждении происходит "выделение" из правового статуса носителя конституционного права на образование статуса обучающегося как стороны образовательного правоотношения. При этом статус обучающегося в негосударственном общеобразовательном учреждении является составной частью правового статуса личности. В структуре правового статуса личности можно выделить три основных элемента: права, свободы, обязанности <*>. Существуют и дополнительные элементы, которые представляют собой предпосылки возникновения или условия реализации данных прав и обязанностей. К таким элементам можно отнести гражданство, правосубъектность (право - и дееспособность, деликтоспособность), гарантии правового статуса. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина "Конституционное право России" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004 (издание третье, переработанное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ <*> См.: Витрук Н. В. Основы теории и правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979. С. 27 - 34; Конституционное право России / Под ред. А. Н. Кокотова, М. И. Кукушкина. М.: Юристъ, 2003. С. 138; Козлова Е. И. Указ. соч. С. 200 - 201; Четвернин В. А. Введение в курс общей теории права: Учеб. пособие. М., 2003. С. 148; Сырых В. М. Указ. соч. С. 254. Существуют иные мнения по вопросу структуры правового статуса личности: см., например, Дюрягин И. Я. Применение норм советского права. Свердловск, 1973. С. 478; Воеводин Л. Д. Указ. соч. С. 30 - 38; Конституционное право. Указ. соч. С. 77.
Согласно ст. 43 Конституции РФ конституционное право на образование закрепляется за каждым человеком, т. е. не зависит от гражданства субъектов. Закон РФ "Об образовании" ограничивает права лиц, не являющихся гражданами России, на получение образования в образовательных учреждениях на территории Российской Федерации. Так, в преамбуле Закона провозглашено право на образование как "одно из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан Российской Федерации". Этот подход оправдан правомерным желанием государства предоставить определенный круг прав и гарантий (особенно тех, которые требуют значительных затрат, покрываемых за счет средств налогоплательщиков-граждан) только лицам, которые имеют устойчивую связь с данным государством и несут конституционные обязанности. Существуют различия в конституционном регулировании данного вопроса в других странах. Некоторые из них вслед за международными нормами признают право на образование за каждым вне зависимости от принадлежности к гражданству (Бельгия <1>, Испания <2>, Нидерланды <3>, Швеция <4>, Япония <5>). Иные страны (Германия <6>, Италия <7>) признают такое право только за гражданами своей страны. Конституции некоторых стран вообще не закрепляют право на образование (Франция, Великобритания, США) либо, благодаря гибким формулировкам, избегают спорного аспекта его принадлежности в зависимости от наличия или отсутствия гражданства (Индия <8>, Швейцария <9>). -------------------------------- <1> См.: ч. 3 ст. 24 Конституции Бельгии (Королевства Бельгия) от 17 февраля 1994 г. // Конституции государств Европы / Под ред. Л. А. Окунькова. М., 2001. Т. 1. С. 344. <2> См.: ч. 1 ст. 27 Конституции Испании (Королевства Испании) // Там же. Т. 2. С. 56. <3> См.: ст. 23 Конституции Нидерландов (Королевства Нидерландов) от 17 февраля 1983 г. // Там же. С. 616. <4> См.: § 21, 22 гл. 2 Конституции Швеции (Королевства Швеция) от 27 февраля 1974 г. // Там же. Т. 3. С. 603. <5> См.: ст. 26 Конституции Японии // Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз, Соединенные Штаты Америки, Япония, Индия: Учеб. пособие / В. В. Маклаков. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2006. С. 399. <6> См.: ст. 12, 7 Конституции Федеративной Республики Германии // Конституции государств Европы / Под ред. Л. А. Окунькова. Т. 1. С. 583. <7> См.: ст. 34 Конституции Италии (Итальянской Республики) // Конституции государств Европы / Под ред. Л. А. Окунькова. Т. 2. С. 109. <8> См.: ст. 41 Конституции Индии // Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз, Соединенные Штаты Америки, Япония, Индия. С. 441. <9> См.: ст. 19, 20, 41, разд. 3 Конституции Швейцарии (Швейцарской Конфедерации) от 18 апреля 1999 г. // Конституции государств Европы / Под ред. Л. А. Окунькова. Т. 3. С. 547.
Основные конституционные права человека и гражданина, закрепленные в Конституции РФ, являются ядром, основой правового статуса личности в той или иной сфере деятельности и подлежат конкретизации и расширению в действующем отраслевом законодательстве. Анализ федерального законодательства в области реализации социальных и экономических прав человека и гражданина, закрепленных в Конституции РФ, продемонстрировал тенденцию отраслевого законодательства к сужению состава субъектов, которым то или иное конституционное право предоставляется в соответствии с нормой Конституции РФ, имеющей прямое действие. Например, согласно ст. 42 Конституции РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Согласно ст. 11 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (в ред. от 31 декабря 2005 г. <*>) данное право принадлежит каждому гражданину. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
Статья 41 Конституции РФ закрепляет право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь. Согласно ст. 1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, принятых 22 июля 1993 г. (в ред. от 2 февраля 2006 г. <*>), только гражданам Российской Федерации гарантируется право на охрану здоровья. -------------------------------- <*> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1318; СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 640.
Статья 28 Конституции РФ гарантирует каждому свободу совести, свободу вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними. Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" (в ред. от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ <*>) в п. 4 ст. 3 провозглашает равенство граждан Российской Федерации перед законом во всех областях гражданской, политической, экономической, социальной и культурной жизни независимо от их отношения к религии и религиозной принадлежности. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4465; 2004. N 27. Ст. 2711.
В соответствии со ст. 40 Конституции РФ каждый имеет право на жилище. Жилищный кодекс РФ предоставляет право гражданам по своему усмотрению и в своих интересах осуществлять жилищные права. Граждане, законно находящиеся на территории Российской Федерации, имеют право свободного выбора жилых помещений для проживания в качестве собственников, нанимателей или на иных основаниях, предусмотренных законодательством. Таким образом, федеральное отраслевое законодательство распространяет свое действие только на граждан Российской Федерации, а правовое положение иностранных граждан регулируется специальным законодательством. В отраслевых законах (кодексах, основах законодательства) содержится типовая оговорка о применении правил, установленных законодательством данной отрасли или данным нормативно-правовым актом, к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом <*>. -------------------------------- <*> Подобные оговорки содержатся, например, в ст. 2 ГК РФ, ст. 3 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях", ст. 4 ЖК РФ и др.
Данное положение, закрепленное в ст. 62 Конституции РФ, составляет основу правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Таким образом, законодатель подчеркивает национальный режим правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в России. Это означает, что для ограничения прав иностранцев необходимо прямое указание в российском законе <*>. -------------------------------- <*> См.: Гражданское право: Учебник / Под ред. А. Г. Калпина, А. И. Масляева. М., 2000. Ч. 1. С. 73.
Приведенное положение делает необязательным упоминание о статусе иностранных граждан в каждой отдельно взятой области, если только данным законом не устанавливаются исключения из общего правила. Таким исключением является, например, получение иностранными гражданами бесплатного образования. Согласно п. 3 ст. 57 Закона РФ "Об образовании" обучение иностранных граждан в образовательных учреждениях Российской Федерации осуществляется по прямым договорам, заключаемым образовательными учреждениями, ассоциациями, органами управления образованием, иными юридическими, а также физическими лицами в соответствии с международными договорами Российской Федерации. Межправительственные соглашения о сотрудничестве в области культуры, науки, образования заключены с правительствами более 40 государств, в частности с Правительствами Алжирской народной демократической Республики (Москва, 4 апреля 2001 г.), Итальянской Республики (Рим, 10 февраля 1998 г.), Ливанской Республики (Москва, 7 апреля 1997 г.), Чешской Республики (Москва, 5 марта 1996 г.). Однако каждое из них предусматривает лишь обязанность сторон "способствовать установлению и развитию прямых связей между заинтересованными ведомствами, образовательными учреждениями и организациями на основе непосредственных договоренностей". Конкретные формы и условия обменов и иного сотрудничества регулируются соответствующими соглашениями (протоколами) между заинтересованными ведомствами. Лишь в Соглашении между Министерством общего и профессионального образования Российской Федерации и Министерством образования Республики Молдова о сотрудничестве в области дошкольного, общего, начального профессионального и педагогического образования, заключенном в Москве 8 октября 1996 г. <*>, Стороны обязуются "в пределах своей компетенции и в соответствии с действующими законодательными и нормативными актами в области образования обеспечивать соотечественникам, являющимся гражданами государства другой Стороны, равные со своими гражданами права при поступлении в образовательные учреждения или продолжении обучения в них". При этом подчеркивается, что Стороны не препятствуют индивидуальному приему граждан государства другой Стороны в свои образовательные учреждения на основе конкурса и в порядке, установленном соответствующими образовательными учреждениями. -------------------------------- <*> См.: Дипломатический вестник. 1996. N 12.
Таким образом, Российская Федерация не гарантирует получение бесплатного общего образования каждому лицу, законно находящемуся на ее территории, а ставит получение бесплатного общего образования иностранными гражданами и лицами без гражданства в зависимость от наличия соответствующего международного или двустороннего договора. Одной из важнейших характеристик правового статуса личности в сфере образования является момент возникновения конституционного права на образование и момент, с которого субъект права приобретает возможность своими действиями реализовать принадлежащие ему права. Образовательная дееспособность гражданина имеет ряд особенностей: - во-первых, образовательная дееспособность гражданина, поступающего в общеобразовательное учреждение для освоения образовательных программ общего образования, наступает с 6 лет 6 месяцев независимо от формы собственности учреждения; - во-вторых, установление на уровне закона минимального возраста, с которого может начинаться освоение общеобразовательных программ, представляет собой пример позитивного ограничения права на образование с целью сохранения здоровья детей. Данное ограничение соответствует принципам позитивного ограничения прав и свобод, установленным в ч. 3 ст. 55 Конституции, поэтому его можно рассматривать в качестве дополнительной гарантии реализации конституционного права на образование; - в-третьих, образовательную дееспособность гражданина в данном возрасте нельзя квалифицировать как неполную или ограниченную. Право на образование может быть реализовано только собственными действиями, опираясь на личные способности и качества. Обучающиеся с первых дней обучения обладают всей полнотой прав и обязанностей и несут ответственность за допущенные дисциплинарные проступки. Участие родителей в освоении образовательных программ общего образования не требуется, к тому же родители выступают как самостоятельные субъекты образовательных правоотношений - в качестве стороны договора возмездного оказания образовательных услуг. Это не дает основания говорить об ограниченной образовательной дееспособности гражданина, поскольку совершение сделок является элементом гражданской дееспособности, которая наступает в полном объеме с 18 лет; - в-четвертых, в сфере образования не существует института ограничения дееспособности граждан, так как для граждан с отклонениями в развитии предусмотрена законодательная возможность получения общего образования в специальных коррекционных учебных заведениях, классах. Особенности правового статуса субъектов образовательных правоотношений наиболее ярко проявляются в тех правах и обязанностях, которые они приобретают в качестве сторон договора возмездного оказания образовательных услуг. После заключения договора с родителями обучающегося образовательное учреждение издает административный акт - приказ о приеме (зачислении) на обучение. Именно в связи с административным приказом в отношении обучающегося вступают в силу те правила, которые регулируют правовой статус обучающегося в данном учреждении. Такой порядок является гарантией обеспечения равенства прав граждан на получение общего образования в конкретном негосударственном общеобразовательном учреждении. Несмотря на то что в частных общеобразовательных учреждениях правоотношения существуют на возмездной основе, имеют гражданско-правовой характер услуги, базовая основа данных правоотношений - обеспечение реализации конституционного права на образование - едина для образовательных правоотношений данного вида и образовательных правоотношений, построенных на безвозмездной основе. Как справедливо отмечает В. В. Спасская, тот факт, что в силу возможности, предоставленной законодательством, образовательная программа (основная или дополнительная) осуществляется на платной основе, не является основанием для освобождения обучающегося от обязанности по результативному освоению этой программы, от соблюдения устава образовательного учреждения <*>. -------------------------------- <*> См.: Спасская В. В. К вопросу о специфике образовательных правоотношений // Право и образование. 2005. N 2 (март - апрель). С. 99.
Таким образом, необходимо разделять конституционно-правовое наполнение правоотношений по получению обязательного уровня образования, закрепленного в Конституции РФ, административно-правовой порядок контроля и надзора за его реализацией и гражданско-правовую оболочку оформления правоотношений по реализации конституционного права на образование в негосударственном общеобразовательном учреждении. Гражданско-правовой договор возмездного оказания образовательных услуг призван закрепить лишь имущественные и связанные с ними неимущественные отношения, в то время как права и обязанности сторон по освоению общеобразовательных программ и выполнению требований к организации образовательного процесса вытекают из законодательства и локальных актов образовательного учреждения. Права и обязанности обучающегося в негосударственном общеобразовательном учреждении определяются Законом РФ "Об образовании", иными нормативными правовыми актами, имеющими обязательный характер для данных учреждений, а также уставом и иными локальными актами конкретного учреждения. Основные обязанности обучающихся закреплены в п. 57 Типового положения об общеобразовательном учреждении <*>. При этом они будут обязательными для обучающихся в негосударственных общеобразовательных учреждениях только в случае закрепления их в уставе и иных локальных актах учреждения. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2001. N 13. Ст. 1252.
За невыполнение обязанностей обучающимися Законом и уставом образовательного учреждения могут быть предусмотрены меры дисциплинарной ответственности. Законодательство не содержит исчерпывающего перечня образовательных дисциплинарных проступков и отсылает к локальным нормативным правовым актам. К числу дисциплинарных проступков относят невыполнение учебного плана в установленные сроки по неуважительной причине. Так, согласно п. 7 ст. 19 Закона РФ "Об образовании" по решению органа управления образовательного учреждения за совершение неоднократно грубых нарушений устава образовательного учреждения допускается исключение из данного учреждения обучающихся, достигших возраста 15 лет. Необходимо отметить, что понятие "исключение" в Законе РФ "Об образовании" не совпадает с понятием "отчисление". Так, в п. 7 ст. 19 Закона речь идет об исключении. В соответствии с подп. "г" подп. 5 п. 1 ст. 13 Закона образовательное учреждение обязано в своем уставе указать порядок и основания отчисления обучающихся. Анализ правоприменительной практики позволяет утверждать, что эти понятия, по сути, в равной степени представляющие собой прекращение образовательных правоотношений, отличаются друг от друга своеобразным причинно-следственным составом. Например, исключение является мерой ответственности за противоправные деяния, установленной федеральным законом и подлежащей применению вне зависимости от включения ее в устав в качестве меры ответственности. В то же время законодатель оставил возможность для образовательного учреждения установить дополнительные основания прекращения образовательных правоотношений путем закрепления в уставе учреждения порядка и основания отчисления обучающихся. Отчисление не всегда носит характер меры ответственности, поскольку причиной его могут служить, например, расторжение договора возмездного оказания образовательных услуг по соглашению сторон, медицинские противопоказания или иные основания. Помимо дисциплинарной ответственности обучающиеся в негосударственном общеобразовательном учреждении могут привлекаться к материальной и уголовной ответственности в случаях и в порядке, установленных законодательством. При этом статус обучающихся в общеобразовательном учреждении обусловливает некоторые особенности привлечения несовершеннолетних к указанным видам ответственности. Большинство из правонарушений детей школьного возраста можно квалифицировать как административные правонарушения, подпадающие под действие ст. 20.1 КоАП (мелкое хулиганство), ст. 7.17 (умышленное уничтожение или повреждение чужого имущества), ст. 20.22 (появление в состоянии опьянения несовершеннолетних в возрасте до 16 лет) и др. Разумеется, поскольку речь идет о правонарушениях несовершеннолетних, необходимо учитывать возраст, с которого наступает административная ответственность. В соответствии со ст. 2.3 КоАП административной ответственности подлежит лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения возраста 16 лет. Поскольку применение имущественных административных санкций связано с наличием у несовершеннолетнего самостоятельного заработка, при отсутствии последнего у несовершеннолетнего административный штраф взыскивается с его родителей или иных законных представителей (ст. 32.2 КоАП). Родители, усыновители, опекуны или попечители также осуществляют защиту прав и законных интересов несовершеннолетнего в суде. В возрасте от 14 до 18 лет несовершеннолетние самостоятельно несут гражданско-правовую ответственность за причиненный вред, в том числе и моральный (нанесение оскорблений, грубость, хамство). При недостаточности у несовершеннолетнего имущества дополнительная ответственность может быть возложена на его родителей, усыновителей, попечителей, приемных родителей, учреждение, являющееся его попечителем, если они не докажут, что вред возник не по их вине (ст. 1074 ГК). Система общих и специальных гарантий конституционного права на образование и его эффективной реализации в негосударственном общеобразовательном учреждении представляет собой набор условий и средств, обеспечивающих его фактическую реализацию и всестороннюю охрану (защиту). Под общими гарантиями конституционного права на образование следует понимать сложившуюся систему образования, обязанность государства по ее финансированию и развитию, поддержанию всех видов образования и самообразования. Реализация конституционного права на образование в негосударственном общеобразовательном учреждении невозможна без создания государством условий для функционирования подобных учреждений и без наделения их полномочиями по организации предоставления образования в соответствии с утвержденными образовательными стандартами. Среди специальных (юридических) гарантий реализации и защиты конституционного права на образование особую важность для надлежащей реализации конституционного права на образование в негосударственном общеобразовательном учреждении приобретают следующие гарантии. 1. Установление Конституцией РФ обязательного минимального уровня общего образования, получение которого государство обязуется обеспечить. В соответствии с ч. 4 ст. 43 Конституции РФ "основное общее образование обязательно. Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования". Аналогичная норма закреплена и в п. 3 ст. 19 Закона РФ "Об образовании". Традиционное понимание конституционной обязанности как установленной государством меры общественно необходимого поведения обязанного лица <*> и конституционно закрепленных и охраняемых правовой ответственностью требований <**> применительно к обязанности получить общее образование имеет ряд особенностей: -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина "Конституционное право России" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004 (издание третье, переработанное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ <*> См.: Государственное право Российской Федерации. Указ. соч. С. 91. <**> См.: Козлова Е. И. Указ. соч. С. 289.
1) обязанным лицом выступает не субъект конституционного права на образование, обучающийся, а его родители (законные представители). Возложение данной обязанности на родителей означает запрет для родителей препятствовать детям в приобретении образования названного уровня, а также обязанность всемерно содействовать его получению. Таким образом, фактически субъект конституционного права на образование не совпадает с субъектом соответствующей конституционной обязанности; 2) нестрогая формулировка. Термин "обеспечивают" вместо "обязаны" прямого юридического смысла в плане обязательности совершения определенных действий не содержит <*>. В связи с этим объем ответственности за нарушение данной конституционной обязанности весьма незначителен, что не способствует снижению уровня детской безграмотности в России и общему повышению образовательного уровня граждан; -------------------------------- <*> См.: Шахрай С. М. Указ. соч. С. 103.
3) ограниченный срок реализации: требование обязательности основного общего образования применительно к конкретному обучающемуся сохраняет силу до достижения им возраста 15 лет <*>; -------------------------------- <*> См.: п. 4 ст. 19 Закона РФ "Об образовании".
4) возможность реализовать данную конституционную обязанность в негосударственном общеобразовательном учреждении, имеющем государственную аккредитацию. Подобную ситуацию нельзя спроектировать на выполнение иных конституционных обязанностей в негосударственном секторе. Так, нельзя реализовать конституционную обязанность по прохождению военной службы в "частной армии" или заплатить установленные законом налоги и сборы на расчетный счет негосударственной организации. Сказанное позволяет сделать вывод о "делегировании" негосударственному общеобразовательному учреждению государственных функций по организации получения обязательного уровня образования, закрепленного на конституционном уровне, в целях повышения образовательного уровня страны в целом. В настоящее время обязательный уровень образования установлен в рамках основного общего образования (9 классов) <*>. Ряд субъектов Федерации (г. Москва, Республика Алтай и др.) на уровне регионального законодательства приняли решение повысить уровень обязательного образования на территории данного субъекта Федерации до полного (среднего) общего образования <**>. -------------------------------- <*> "Общеобразовательное учреждение осуществляет образовательный процесс в соответствии с уровнями общеобразовательных программ трех ступеней общего образования: первая ступень - начальное общее образование (нормативный срок освоения 4 года); вторая ступень - основное общее образование (нормативный срок освоения 5 - 6 лет); третья ступень - среднее (полное) общее образование (нормативный срок освоения 2 года)". Соответственно уровень обязательного основного общего образования составляет 9 (10) лет. См.: п. 32 Типового положения об общеобразовательном учреждении, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 19 марта 2001 г. N 196 (в ред. от 30 декабря 2005 г. N 854) // СЗ РФ. 2001. N 13. Ст. 1252; 2006. N 2. Ст. 217 (далее - Типовое положение об общеобразовательном учреждении). <**> См.: п. 4 ст. 17 Закона г. Москвы от 10 марта 2004 г. N 14 "Об общем образовании в городе Москве" (в ред. от 28 декабря 2005 г. N 1) // Тверская, 13. 2004. N 46; 2006. N 1; ч. 1 ст. 59 Конституции Республики Алтай (Основной Закон) (с последующими изменениями).
Конституционный Суд РФ, рассматривая вопрос о правомерности введения субъектом Федерации вышеуказанной нормы, пришел к выводу, что подобные положения не противоречат Конституции РФ только в том случае, если возлагаемой на родителей ответственности за реализацию права детей на получение среднего (полного) общего образования корреспондируют принятые на себя субъектом Федерации обязанности по обеспечению таких условий <*>. -------------------------------- <*> См.: Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 7 июня 2000 г. N 10-П // Судебная практика по спорам в сфере образования. В 2-х ч. Ч. 1. Сборник судебных актов Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации, судов общей юрисдикции по спорам в сфере образования / Сост. и отв. редактор И. А. Рожков. М., 2003. С. 14.
В настоящее время Министерство образования и науки РФ работает над проектом федерального закона, позволяющего установить обязательность всех трех ступеней общего образования, для чего предлагается переименовать ступени общего образования. В результате такого преобразования путем введения промежуточной ступени "базовое общее образование" (5 - 9-й классы) и упразднения ступени среднего (полного) общего образования установленный Конституцией РФ обязательный уровень основного общего образования будет приходиться на последний 11-й класс. За невыполнение указанной конституционной обязанности предусмотрены меры юридической ответственности (ст. 5.35 КоАП, ст. 156 УК РФ). Следует отметить, что объем ответственности за нарушение данной конституционной обязанности несоизмерим с масштабами и степенью проработки механизма привлечения к ответственности за нарушение иных конституционных обязанностей: обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57 Конституции РФ) и сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58 Конституции РФ), а также обязанности гражданина России защищать Отечество и нести военную службу (ст. 59 Конституции РФ). Как нам представляется, неоправданное занижение значения данного вида конституционной ответственности отрицательно сказывается на развитии системы образования, повышении образовательного уровня граждан, укреплении национальной безопасности и целостности России. 2. Введение государственного образовательного стандарта общего образования, обязательного для всех видов общеобразовательных учреждений. Государственный образовательный стандарт в Российской Федерации с 1992 г. является законодательной, а с 1993 г. - конституционной нормой, призванной гарантировать со стороны государства право граждан на качественное образование. Государственный стандарт общего образования - это норма, определяющая предел обязанности государства по обеспечению получения гражданами Российской Федерации обязательного уровня образования. Согласно п. 4 и п. 7 ст. 50 Закона РФ "Об образовании" обучающиеся во всех образовательных учреждениях имеют право на получение образования в соответствии с государственными образовательными стандартами. Таким образом, государственный стандарт общего образования является "необходимым гарантированным минимумом", но не пределом конституционного права на образование. Негосударственные общеобразовательные учреждения используют предоставленное право на утверждение собственного компонента государственного стандарта общего образования в целях введения дополнительных предметов или образовательных программ, например программ и методик изучения иностранного языка, программ профильного обучения, дополнительных образовательных модулей, спецкурсов и практикумов, программ религиозного обучения и воспитания. 3. Возможность создания негосударственных общеобразовательных учреждений только в форме некоммерческих организаций с ограниченной правоспособностью. Ограничения правоспособности направлены на более эффективное выполнение некоммерческими организациями поставленных социально значимых целей и задач по обеспечению реализации гражданами конституционного права на образование и состоят в следующем: 1) некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям (п. 3 ст. 50 ГК РФ, п. 2 ст. 24 Федерального закона "О некоммерческих организациях"); 2) осуществление образовательным учреждением деятельности, не соответствующей уставным целям, может стать основанием для ликвидации образовательного учреждения в судебном порядке (п. 4 ст. 34 Закона РФ "Об образовании"); 3) дополнительные образовательные услуги могут реализовываться образовательным учреждением только в соответствии с уставными целями (п. 6 ст. 14 Закона РФ "Об образовании"); 4) доход от платных дополнительных образовательных услуг используется образовательным учреждением только в соответствии с уставными целями (п. 2 ст. 45 Закона РФ "Об образовании"); 5) при ликвидации образовательного учреждения денежные средства и иные объекты собственности направляются на уставные цели учреждения (п. 1 ст. 20 Федерального закона "О некоммерческих организациях"; п. 10 ст. 39 Закона РФ "Об образовании"). 4. Обязательность лицензирования образовательной деятельности и обязанность общеобразовательного учреждения выполнять лицензионные требования в части создания условий для качественной и безопасной реализации общеобразовательных программ. Одним из оснований отнесения того или иного вида деятельности к лицензируемым считается потенциальная "возможность нанесения ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, обороне страны и безопасности государства" <*>. В соответствии с п. 17 Положения о лицензировании образовательной деятельности, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 18 октября 2000 г. N 796 (в ред. от 3 октября 2002 г. N 731) <**>, для получения лицензии проводится экспертиза, в ходе которой устанавливается соответствие условий осуществления образовательного процесса государственным и местным требованиям в части строительных норм и правил, санитарных и гигиенических норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников и работников соискателя лицензии, оборудования учебных помещений, оснащенности учебного процесса, образовательного ценза педагогических работников и укомплектованности штатов. -------------------------------- <*> Предпринимательское (хозяйственное) право: Учебник. В 2-х т. / Под ред. О. М. Олейник. М., 1999. Т. 1. С. 183. <**> СЗ РФ. 2000. N 43. Ст. 4249.
Таким образом, государство при установлении лицензионных требований и ответственности за их невыполнение проявляет заботу о жизни и здоровье обучающихся, об их праве на безопасные условия обучения, охрану здоровья, получение качественного образования, тем самым выполняя конституционную обязанность по обеспечению гарантий прав и свобод человека, закрепленную в ст. 17 Конституции РФ. 5. Введение особых требований, которым должно соответствовать негосударственное общеобразовательное учреждение, для того чтобы выдавать выпускникам документ об образовании государственного образца, являющийся необходимым условием продолжения образования в государственном или муниципальном образовательном учреждении последующего уровня образования, - государственной аккредитации. Получение образовательным учреждением государственного статуса обусловлено выполнением им ряда обязательных требований к уровню реализуемых программ, к качеству подготовки выпускников и др. Если лицензия подтверждает соответствие условий обучения установленным нормативам и требованиям, то свидетельство о государственной аккредитации - соответствие содержания образования требованиям государственных образовательных стандартов. Содержание правоспособности образовательного учреждения расширяется в связи с признанием за ним государственного статуса. С момента получения свидетельства о государственной аккредитации образовательное учреждение приобретает следующие права: 1) самостоятельно осуществлять образовательный процесс в соответствии с уставом учреждения, лицензией и свидетельством о государственной аккредитации (подп. 15 п. 2 ст. 32 Закона РФ "Об образовании"); 2) выдавать выпускникам документы об образовании государственного образца по итогам государственной итоговой аттестации выпускников (п. 2 ст. 27 Закона РФ "Об образовании"); 3) использовать печать с изображением Государственного герба РФ (п. 16 ст. 33 Закона РФ "Об образовании"); 4) предоставлять обучающимся отсрочку от прохождения военной службы в соответствии с действующим законодательством; 5) претендовать на государственное финансирование при условии наличия соответствующих норм в правовых актах субъектов Федерации. 6. Одной из важнейших гарантий реализации конституционного права на образование в негосударственном общеобразовательном учреждении является возможность государственного финансирования аккредитованных учреждений в пределах осуществления ими государственного стандарта общего образования. В соответствии с подп. 6.1 ст. 29 Закона РФ "Об образовании" к компетенции субъекта Федерации в области образования относится обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования в общеобразовательных учреждениях (без указания формы собственности). Под государственными гарантиями общедоступности и бесплатности понимается создание системы образования и соответствующих социально-экономических условий для получения образования (п. 2 ст. 5 Закона РФ "Об образовании"). К таким условиям относится и обязанность предусмотреть в бюджете субъекта Федерации на текущий год расходы по обеспечению государственных гарантий прав каждого гражданина в области образования (подп. 2.1 ст. 28 Закона РФ "Об образовании"). Таким образом, в региональном бюджете предусмотрены средства на финансирование обучения каждого гражданина вне зависимости от места его обучения. Доведение указанных средств до образовательных учреждений происходит в виде субвенций, выделяемых субъектами Федерации местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ по нормативам, установленным в данном субъекте, в части финансирования следующих расходов: - оплата труда работников общеобразовательных учреждений; - учебные пособия; - технические средства обучения; - расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов). В соответствии с подп. 9 и 11 ст. 29 Закона РФ "Об образовании" в ведении субъектов Федерации находятся формирование бюджетов субъектов в части расходов на образование и установление нормативов финансирования образования субъектов Федерации. Так, нормативы финансирования аккредитованных негосударственных общеобразовательных учреждений в г. Москве установлены Постановлением Правительства Москвы от 16 августа 2005 г. N 619-пп "Об утверждении финансовых нормативов затрат на содержание одного обучающегося, воспитанника в общеобразовательных учреждениях системы Департамента образования города Москвы на 2006 год" <*> в размере 26187 руб. на одного обучающегося в год. -------------------------------- <*> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2005. N 50.
Право субъекта Федерации на финансирование негосударственных общеобразовательных учреждений подтверждается также положениями Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <*>. Во-первых, полномочия органов государственной власти субъекта Федерации по предметам ведения субъектов Федерации осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта (ст. 26.2 указанного Закона). Во-вторых, к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Федерации, относится обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях (п. 2 ст. 26.3 Закона). -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
В настоящее время в немногих субъектах Федерации приняты нормативные правовые акты, предусматривающие возможность финансирования аккредитованных негосударственных общеобразовательных учреждений, среди них г. Москва, Смоленская область, Краснодарский край и др. К указанным субъектам, гарантирующим государственную поддержку и финансирование для негосударственных общеобразовательных учреждений, с 25 марта 2006 г. присоединилась и Московская область <*>, на территории которой функционируют 82 аккредитованных негосударственных общеобразовательных учреждения. -------------------------------- <*> См.: Закон Московской области "О внесении изменений в Закон Московской области "Об образовании" от 25 марта 2006 г. N 42/2006-ОЗ.
Перечисленные специфические гарантии реализации конституционного права на образование в негосударственных общеобразовательных учреждениях не умаляют значения иных основных и особенных гарантий реализации данного права. Полноценная реализация конституционного права на образование в данных учреждениях невозможна без законодательно закрепленных гарантий защиты данного права. Способы защиты конституционного права на образование могут быть условно разделены на две категории: внесудебные (самозащита, привлечение общественности, административные способы защиты) и судебные способы защиты. Применительно к негосударственным общеобразовательным учреждениям подлежат обжалованию те коллегиальные и единоличные действия (решения), в результате которых нарушены права и свободы гражданина, созданы препятствия к осуществлению его прав и свобод, незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности. К таким действиям и решениям можно отнести, например, необоснованное воспрепятствование свободному доступу к образованию, покушение на осуществление права на образование, несоблюдение учреждением лицензионных требований и условий, предъявляемых к образовательному процессу <*>, а также действия, повлекшие за собой необоснованное повышение платы за обучение, не связанное с увеличением расходов на организацию образовательного процесса, неправомерное отчисление, невыдачу документа об образовании. -------------------------------- <*> См.: Куров С. В. Правовая защита субъектов образовательной деятельности в условиях модернизации законодательства об образовании // Право и образование. 2005. N 1 (январь - февраль). С. 29.
Нарушением прав обучающихся являются возложение обязанностей, не предусмотренных законодательством или уставом образовательного учреждения, или несоблюдение порядка возложения дополнительных обязанностей (например, привлечение к труду, не предусмотренному образовательной программой, без его согласия и без согласия родителей), идеологическое давление на ребенка путем введения так называемого "патриотического" или религиозного воспитания в учреждении, которое не обладает соответствующей спецификой согласно уставу, и др. Если обучающиеся в государственном или муниципальном общеобразовательном учреждении для защиты своих нарушенных прав пользуются средствами защиты, закрепленными в Законе РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (в ред. от 14 декабря 1995 г. N 197-ФЗ) <*>, то обучающиеся в негосударственных общеобразовательных учреждениях наряду с вышеуказанным Законом, защищающим участников публично-правовых отношений, вправе воспользоваться и гражданско-правовыми средствами защиты. В силу возраста обучающиеся в названных учреждениях, не достигшие совершеннолетия, не могут самостоятельно воспользоваться доступными средствами защиты своих прав. Их права и законные интересы представляют и защищают их родители (законные представители) <**>. -------------------------------- <*> РГ. 1993. N 89. <**> См.: п. 59 Типового положения об общеобразовательном учреждении.
Наибольшее количество споров в сфере негосударственного образования возникает в связи с неисполнением своих обязательств сторонами договора возмездного оказания образовательных услуг. Эти споры подлежат рассмотрению судом общей юрисдикции по правилам искового производства. Нарушением конституционного права на получение общего образования в негосударственном общеобразовательном учреждении является неправомерное расторжение или несоблюдение учреждением процедуры расторжения договора возмездного оказания образовательных услуг. Данный вопрос имеет особую важность и требует строгого баланса формы договора и содержания, в том числе конституционно-правового. Коллегия Министерства антимонопольной политики РФ в своем решении от 24 ноября 1999 г. среди многочисленных нарушений законодательства, допущенных образовательными учреждениями при заключении договоров возмездного оказания образовательных услуг, отметила включение в договоры условия о праве образовательного учреждения в одностороннем порядке расторгать договор в случаях неоплаты, просрочки оплаты образовательных услуг, а также в случаях, когда обучающийся отчисляется в связи с невыполнением учебного плана <*>. -------------------------------- <*> См.: Письмо Министерства образования РФ от 19 января 2000 г. N 14-51-59ин/04 "О соблюдении законодательства о защите прав потребителей при оказании платных образовательных услуг" // Бюллетень Министерства образования РФ. 2000. N 4.
По общему правилу ст. 450 ГК РФ изменение и расторжение договора возможны только по соглашению сторон, если иное не предусмотрено ГК РФ, другими законами или договором. Соглашением сторон может являться и положение договора о возможности изменения условий договора или его прекращения в одностороннем порядке одной из сторон в случаях, определенных данным договором (п. 3 ст. 450 ГК РФ). Так, основанием для расторжения договора возмездного оказания образовательных услуг с родителями обучающегося может быть отчисление обучающегося на основании административно-правовых норм, закрепленных в законодательстве и локальных актах образовательного учреждения. Данное основание расторжения договора должно быть предусмотрено в самом договоре. В случае если одна из сторон допускает существенное нарушение условий договора гражданско-правового характера, первоначально следует гражданско-правовая санкция в виде расторжения договора, а затем - действия административного характера в виде издания приказа об отчислении обучающегося. Такой порядок прекращения отношений, вытекающих из договора возмездного оказания образовательных услуг, обеспечивает соблюдение прав и законных интересов как субъекта права на образование, так и образовательного учреждения - исполнителя услуг по договору гражданско-правового характера. Таким образом, договор возмездного оказания услуг может быть расторгнут в одностороннем порядке исполнителем (если это предусмотрено в самом договоре) в случае нарушения заказчиком условий об оплате обучения (подп. 1 п. 2 ст. 450 ГК), а также в случае издания администрацией образовательного учреждения приказа об отчислении обучающегося за неуспеваемость или совершение противоправных действий (п. 7 ст. 19 Закона РФ "Об образовании"). Данный вывод подтверждается судебной практикой. Суды, как правило, признают право образовательного учреждения на односторонний отказ от договора в связи с академической задолженностью, обосновывая решения не только ст. 310 ГК, но и п. 2 ст. 782 ГК <*>. При этом в данном случае имеет место не ограничение права на образование, а ответственность обучающегося за неисполнение взятых на себя (или возложенных в административном порядке) обязательств <**>. -------------------------------- <*> См.: Решение Миасского городского суда Челябинской области от 15 декабря 2003 г. по иску Сабинина С. С. к Южно-Уральскому государственному университету о запрете одностороннего отказа от исполнения обязательств, признании недействительным одностороннего расторжения договора, признании наличия прав // Цит. по: Кванина В. В. Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере высшего профессионального образования / В. В. Кванина. М., 2005. С. 298. <**> См.: Кванина В. В. Указ. соч. С. 298.
В процессе оказания образовательных услуг на возмездной основе в наибольшей степени проявляется конфликт частноправовых и публично-правовых интересов. С одной стороны, конституционное право на образование гарантируется государством и его реализация не может быть поставлена в зависимость от имущественных правоотношений субъектов образовательной деятельности. С другой стороны, существуют гражданские права и законные интересы субъектов договора возмездного оказания образовательных услуг, которые также охраняются и гарантируются государством. Тем не менее слепое распространение на возмездные правоотношения в области получения обязательного уровня образования в негосударственном общеобразовательном учреждении норм и правил розничной торговли в том свете, который придается законодательству о защите прав потребителей правоприменительной практикой, по нашему мнению, вводит неоправданные препятствия к выполнению негосударственным сектором образования своих функций по обеспечению реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на образование. Верховный Суд РФ в Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за I квартал 2002 г. <*>, делает вывод о том, что на отношения, возникающие между гражданами и образовательными учреждениями, связанные с предоставлением услуг по обучению, распространяется действие Закона РФ "О защите прав потребителей", поскольку договор об оказании платных образовательных услуг - это возмездный договор, в силу которого образовательное учреждение оказывает услугу гражданину (обучающемуся) в приобретении навыков и знаний. Здесь же приводится и существенная оговорка, фактически опровергающая попытки контролирующих органов навязать определенные правила поведения свободным участникам гражданского оборота. Суд указал на то, что действие названного Закона распространяется на отношения, вытекающие из договора, в части общих правил (о праве граждан на предоставление информации, о компенсации морального вреда, об альтернативной подсудности и освобождении от уплаты государственной пошлины), а правовые последствия нарушения условий договора будут определяться самим договором, который не должен противоречить положениям Гражданского кодекса. -------------------------------- <*> См.: Судебная практика по спорам в сфере образования: В 2 ч. // Сборник судебных актов Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации, судов общей юрисдикции по спорам в сфере образования / Сост. и отв. редактор И. А. Рожков. Ч. 1. С. 282.
В заключение следует отметить, что как полноправный элемент системы образования России негосударственное общеобразовательное учреждение доказало свою способность выполнять делегированные государством функции по организации получения гражданами обязательного уровня образования, закрепленного на конституционном уровне, в целях повышения образовательного уровня страны в целом. Тот факт, что аккредитованное негосударственное общеобразовательное учреждение реализует образовательные программы обязательного уровня образования, получение которого гарантируется каждому гражданину Российской Федерации, позволяет утверждать о наличии государственного статуса у негосударственного общеобразовательного учреждения и о его общественно значимой роли для полноценной реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на образование.
Название документа