К вопросу о систематизации законодательства об образовании
(Князева А. Г.) ("Право и политика", 2007, N 5) Текст документаК ВОПРОСУ О СИСТЕМАТИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОБРАЗОВАНИИ
А. Г. КНЯЗЕВА
Князева Анна Геннадьевна - соискатель, старший преподаватель кафедры теории и истории социальной педагогики и социальной работы Орловского государственного университета.
Стратегия развития России в XXI веке, как это уже осознано в научной среде и даже стало императивным понятием, может и должна базироваться на приращении и вовлечении в общественную жизнь новых знаний, на инновациях. В связи с этим постоянно возрастает роль качественного образования, модернизация которого уже провозглашена одним из приоритетов государственной политики, тем более что рыночные отношения привнесли ряд негативных моментов и в образовательную сферу. Одной из задач современного этапа развития отечественного образования становится необходимость приведения в соответствие действующей системы его нормативно-правового регулирования с задачами общественного развития. Возник вопрос о кодификации действующего законодательства в области образования. Сложность нормативно-правового регулирования данной сферы состоит не только в том, что действующие нормативные акты принимались в различных социально-политических условиях развития страны, но и в том, что отечественное право не имело опыта подобных масштабных разработок в данной сфере. При разработке Кодекса необходимо учитывать не только опыт правовых систем Западной Европы и США, но и такие противоречивые тенденции, как, с одной стороны, стремление определенных общественных сил модернизировать российское образование на основе некритически пересаживаемых на русскую почву западных образцов построения образовательных систем, а с другой, попытки законсервировать под лозунгом сохранения самобытности далеко не лучшие черты отечественной образовательной системы, сложившиеся в XX веке, ставшем для России временем нелегких испытаний. Идея о создании Кодекса Российской Федерации об образовании уже на протяжении ряда лет обсуждается на уровне Министерства образования и науки, и в настоящее время она перешла в стадию поисковых исследований, финансируемых Министерством образования и науки Российской Федерации <1>. -------------------------------- <1> Кодекс Российской Федерации об образовании. Общая часть: Проект / Отв. ред. В. М. Сырых. М.: Готика, 2003.
Сама идея создания Кодекса вызвала неоднозначные оценки в российской научной среде. Различия в точках зрения нашли, в частности, свое выражение в трудах Российской академии юридических наук, где в статье декана юридического факультета МГУ, председателя Совета УМО по правоведению профессора Е. А. Суханова изложены основные возражения сторонникам как образовательного права, так и Кодекса об образовании. Отмечая тенденции, которые получили развитие в отечественной юридической науке последних лет, он указывает, что создание новой отрасли - т. н. образовательного права - вряд ли возможно и цели сторонников подобной новации носят далекий от науки характер <2>. -------------------------------- <2> См.: Научные труды Российской академии наук. Выпуск N 2. Т. 2. С. 763.
Думается, однако, что для углубленного осмысления указанных тенденций целесообразно обратиться к анализу положений общей теории права и административного права, чтобы через их призму рассмотреть вопрос, обозначенный в названии статьи. По мнению Ю. Н. Старилова, законодательство в области образования (образовательное право) является подотраслью административного права <3>, следовательно, для него характерны все современные тенденции, что и для современного административного права. -------------------------------- <3> Старилов Ю. Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 1. Воронеж, 1998. С. 313.
При становлении и развитии системы административного законодательства на первый план выходит вопрос обеспечения согласованности и непротиворечия норм административного законодательства с законодательством других (смежных) отраслей. Необходимо исключить дублирование норм в регулировании одних и тех же вопросов между нормами административного законодательства, а также между собственно административным законодательством и другими его отраслями. В этом смысле, считает Б. П. Носков, особенно важна кодификация административного законодательства. Она имеет прежде всего практическое значение в целях упорядочения административно-правовых норм, устранения противоречий между различными нормативно-правовыми актами по одному вопросу, облегчения поиска нужной нормы права для ее дальнейшего применения <4>. -------------------------------- <4> См.: Носков Б. П. Реформирование административного законодательства России (теоретико-методологический аспект). М.: Издательская группа "Юрист", 2002. С. 263.
Как отмечает Котельникова Е. А., в практической работе по систематизации административно-правовых норм сложилось три основных направления: инкорпорация, хронологические собрания нормативных актов и кодификация. Инкорпорация - объединение и расположение в систематизированном порядке норм по его важнейшим институтам. В истории административного законодательства этот способ использовался нередко и приносил свои положительные результаты. Хронологические издания - эта форма систематизации полезна тем, что можно проследить движение, развитие (дополнения, изменения) тех или иных форм, имеется возможность быстро отыскать интересующую норму. Кодификация является важнейшей формой систематизации законодательства. Однако кодификация затруднена исключительной мобильностью административно-правовых норм и необычайно широким кругом общественных отношений, регулируемых этими нормами <5>. Поэтому кодификация обычно проводится по отраслям управления. -------------------------------- <5> См.: Котельникова Е. А. Административное право: Учебное пособие. Издание 2-е, доп. и перераб. Ростов н/Дону: Феникс, 2003. С. 27.
Более того, обилие вопросов, нуждающихся в административно-правовом регулировании, а также огромный объем нормативного материала в этой отрасли законодательства приводит многих ученых к мысли о целесообразности формирования самостоятельных отраслей законодательства, в том числе и в области образования, вместо традиционного развития административного законодательства в русле создания отдельных нормативных массивов в рамках особенной части административного права <6>. В этом смысле особенно важна кодификация административного законодательства. Так, введение новых кодексов РФ с 1 июля 2002 года, таких, как: новый Кодекс об административных правонарушениях, Воздушный кодекс, Кодекс торгового мореплавания, Таможенный кодекс, следует признать целесообразным, как и принятие других актов, например Кодекса хозяйственно-бытового обслуживания граждан, Жилищного кодекса, Кодекса о частной предпринимательской деятельности. -------------------------------- <6> Самсонов В. Н. Административное законодательство: понятие, содержание, реформа. Харьков, 1991. С. 79 - 80.
Однако здесь противники введения Кодекса об образовании напоминают о различиях между категориями "право" и "законодательство", "отрасль права" и "отрасль законодательства". Суханов Е. А. отмечает, что если отрасли права представляют собой объективно существующие (складывающиеся) совокупности правовых норм, отличающиеся однородными предметом и методом правового регулирования, то отрасли законодательства формируются из совокупности нормативных актов, имеющих общий предмет (но, как правило, состоящих из правовых норм разноотраслевой принадлежности, т. е. имеющих комплексный характер). Поэтому отрасли законодательства не соответствуют "зеркально" отраслям права, ибо практически все они являются комплексными и выделяются (обособляются) по иным критериям, нежели отрасли права. В частности, имеется жилищное, транспортное, патентное законодательство, но нет соответствующих им самостоятельных отраслей права <7>. -------------------------------- <7> См.: Научные труды Российской академии наук. Выпуск N 2. В 2-х т. Т. 2. М.: Издательская группа "Юрист", 2002. С. 764.
Все эти положения были сформулированы и общепризнаны в результате нескольких дискуссий о системе права, проходивших в отечественной правовой науке еще в конце 30-х годов и в середине 50-х - начале 60-х годов прошлого века. Теперь они отражены во всех без исключения учебниках по теории государства и права и в учебниках по отдельным юридическим дисциплинам. Реформирование правовой системы в 90-е годы привело к восстановлению деления права на публичное и частное и пересмотру характера некоторых отдельных правовых отраслей (например, земельное право из гражданско-правовой группы отраслей перешло в публично-правовую сферу, а колхозное право вообще утратило право на самостоятельное существование). Однако оно не привело к полному отказу от традиционных критериев деления права по отраслям, основанных на объективных предпосылках. С этой точки зрения образовательное право, по мнению Е. А. Суханова, является сугубо условным понятием, за которым в действительности стоит законодательство об образовании - массив нормативных актов комплексного характера, но с очевидно преобладающей административно-правовой природой. Иначе говоря, речь идет об определенной части весьма обширного по своему объему административного законодательства - вреде законодательства о государственной службе, которое уже успело получить название "служебное право". С таким же успехом можно говорить и о спортивном праве, здравоохранительном праве и т. д. Таким образом, Суханов Е. А. указывает на методологическую ошибку - смешение разнородных категорий "право" и "законодательство", а также их признаков. Действительно, в периодической литературе, особенно в учебниках, термины "право" и "законодательство" нередко употребляются как синонимы. Между тем право, понимаемое как организованная определенным образом совокупность норм, и законодательство как совокупность находящихся в соответствующей взаимосвязи нормативных актов, необходимо и в познавательном, и в практическом отношении рассматривать в качестве хотя и тесно связанных, но все же относительно самостоятельных категорий. Право и законодательство обладают функциональной общностью, выступая как средство регуляции и саморегуляции общественных отношений. Однако эффективное осуществление этой функциональной задачи, столь важной для устойчивого общественного развития, возможно лишь при условии их системности. Система законодательства, как и любая система, - это целостное множество взаимосвязанных элементов, явление сложное и многогранное, складывающееся по мере развития всей политико-правовой общественной жизни. Расширение сферы правового регулирования, появление все большего числа законодательных актов привело как к развитию отраслей законодательства, соответствующих, но полностью не совпадающих с одноименными отраслями права, так и к образованию новых комплексных отраслей. Этому в значительной степени способствовали и проводимая работа по совершенствованию законодательства, и новые научные разработки, обеспечившие переход от дифференцированного анализа отдельных нормативных актов к комплексным исследованиям системы законодательства как относительно самостоятельного правового явления. В настоящее время большинством ученых-юристов система законодательства рассматривается в качестве самостоятельной категории, относящейся к внешней форме выражения объективного права. По мере накопления знаний и опыта кодификационных работ содержание этой категории становится все более объемным и глубоким. В одном из своих первых определений система законодательства представлена как результат систематизации по отраслевому и комплексному признакам, выраженным в нормативных актах статей закона при такой субординации этих актов, которая определяется компетенцией издавших их органов, а также их содержанием и структурой <8>. -------------------------------- <8> См.: Систематизация хозяйственного законодательства. М., 1971. С. 64.
Носков Б. П. отмечает, что, являясь внешней формой выражения права, система законодательства, во-первых, детерминирована его развитием, а во-вторых, имеет определенную степень самостоятельности: особые признаки, черты, построения и состав элементов <9>. -------------------------------- <9> См.: Носков Б. П. Реформирование административного законодательства России (теоретико-методологический аспект). М.: Издательская группа "Юрист", 2002. С. 71.
В сущности, система права и система законодательства выражают один и тот же феномен-право, но с различных сторон - внутренней и внешней, отсюда их взаимообусловленность и общесоциальное назначение. Система законодательства - это многообразное образование с весьма сложной конструкцией, состоящей из совокупности законодательных актов и отдельных нормативных предписаний, распределяемых в зависимости от объема регулирования на отрасли, подотрасли и институты законодательства <10>. -------------------------------- <10> Там же. С. 73.
В теории права вопрос о структурных подразделениях нормативных актов как элементах системы законодательства остается во многом дискуссионным. Одни авторы полагают, что нормативный акт является первичным элементом системы, а отдельные нормативные предписания, содержащиеся в нем, составляют лишь части структуры акта. Другие - признают элементы системы и нормативный акт в целом, а также отдельные нормативные предписания <11>. -------------------------------- <11> См.: Система советского законодательства. М., 1980. С. 9.
Последний подход представляется более практичным, так как позволяет группировать отдельные разделы, статьи, пункты нормативных актов в зависимости от содержащихся в них норм права в различные более или менее устойчивые формирования - институты и отрасли законодательства. Отрасли системы законодательства - это наиболее крупные объединения нормативных актов и их частей по определенным сферам правового регулирования. Б. П. Носков отмечает, что обычно отрасли "возглавляются" кодифицированным нормативным актом. Причем можно наблюдать несоответствие отраслей права и отраслей законодательства <12>. -------------------------------- <12> См.: Носков Б. П. Реформирование административного законодательства России (теоретико-методологический аспект). М.: Издательская группа "Юрист", 2002. С. 73.
В юридической литературе систему отраслей законодательства обычно связывают лишь с системой права, представляют как прямое отражение системы отраслей права с некоторыми отклонениями от нее. Весьма полно и четко данную точку зрения выразил С. С. Алексеев, справедливо отмечая, что "система права выражает деление самого права, юридических норм, а система законодательства является лишь его внешней формой: источников права" С. С. Алексеев далее пишет: "Система законодательства является одним из проявлений системы права" <13>. -------------------------------- <13> Алексеев С. С. Проблемы теории права. Т. 1. Свердловск, 1972. С. 148.
Е. А. Киримова говорит о том, что критериями самостоятельной отрасли права являются предмет и метод правового регулирования, а также необходимо наличие такого количественного показателя, как большой массив юридических норм, регулирующих сферу конкретных общественных отношений. При этом нормы должны быть объединены в правовые институты, отражающие как стороны (общая часть), так и виды (особенная часть) общественных отношений <14>. -------------------------------- <14> Киримова Е. А. Об образовательном праве // Право и образование. 2005. N 4.
Помимо сущностных моментов на становление отрасли права влияют также формально-юридические, внешние факторы. К ним относятся полнота, всеохватность фактических общественных отношений правовым регулированием, их разносторонность и дифференциация, выделение отраслевых принципов. Другими словами, говорить о сложившейся отрасли права можно в том случае, если в наличии имеются институт задач отрасли права, институт, закрепляющий отраслевые правовые принципы, институты, закрепляющие источники отрасли права, границы действия различных законодательных актов, то есть определительно-отправные, а также общезакрепительные институты: институт правосубъектности, сроков исковой давности (действие во времени), юридической ответственности и другие. Общеправовые институты сводят воедино нормативные обобщения, выявляют юридическое своеобразие отрасли права и являются наглядным доказательством ее формирования. Образовательное право, по мнению Е. А. Киримовой, таким набором правовых институтов обладает. Имеется в нем также и достаточное количество видовых (специальных) институтов, регулирующих отдельные виды общественных отношений. Таким образом, Е. А. Киримова доказывает наличие отрасли образовательного права. Между тем вопрос о систематизации законодательства об образовании с повестки дня не снимается. Это подтверждают проводимые научным сообществом России исследования <15>. -------------------------------- <15> См., например: Суханов Е. А. О концепции Кодекса об образовании и "самостоятельного" образовательного права // Юридическое образование и наука. 2001. N 3; Сырых В. Н. Введение в теорию образовательного права. М., 2002.
Как отмечает В. В. Спасская, на современном этапе развития федеральное законодательство об образовании состоит из огромного количества нормативных правовых актов, в большинстве своем подзаконных, объединенных вокруг базового законодательного акта. По сходному пути пошло развитие образовательного законодательства на региональном уровне <16>, где удельный вес законодательных норм невелик по сравнению с нормами подзаконных актов <17>. -------------------------------- <16> В соответствии с подп. "е" п. 1 ст. 72 Конституции РФ сфера образования отнесена к вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. <17> См.: Спасская В. В. Современная система российского законодательства об образовании // Право и образование. 2006. N 5.
В условиях преобладания подзаконного нормотворчества над законотворчеством можно рассматривать систему законодательства об образовании только как совокупность законов и подзаконных актов с явным количественным превосходством последних. Такая система, складывавшаяся под влиянием "ситуационной логики", представляет собой нормативно-правовой массив, который, как справедливо отмечает Д. А. Ягофаров, "как в количественном, так и в коллизионном отношении перешагнул разумные рамки" <18>. Ей свойственны в первую очередь пробельность, а также громоздкость и противоречивость, что осложняет процесс правоприменения и создает почву для возникновения юридических споров. -------------------------------- <18> Ягофаров Д. А. Методология и методика сравнительно-правовых исследований в области образовательного права // Право и образование. 2004. N 1. С. 18.
Таким образом, необходимость систематизации системы законодательства об образовании представляется очевидной. В случае систематизации законодательства об образовании в виде кодекса у противников данной формы систематизации возникает ряд вопросов. Во-первых, в каком соотношении будет находиться предполагаемый Кодекс с законами субъектов? Законотворческая практика показывает, что закон, принятый в виде кодекса, конкретизируется другими законами того же уровня лишь по отдельным вопросам, а не по всему своему предмету, что в данном случае противоречило бы положениям Конституции (п. 1 ст. 72). Во-вторых, существуют сомнения, что в такой Кодекс удастся включить хотя бы основополагающие нормы о деятельности в сфере образовательных отношений. По мнению Е. А. Суханова, Кодекс об образовании будет представлять собой замкнутую, совершенно автономную систему законодательства об образовании, параллельно которой все также будут действовать соответствующие законы, регулирующие отдельные сферы однородных отношений независимо от их "ведомственной" принадлежности (например, Гражданский, Трудовой, Семейный, Уголовный, Налоговый и другие кодексы Российской Федерации). Также встает вопрос о содержании и предмете (сфере деятельности) предполагаемого Кодекса. С этой точки зрения неясно понятие образовательных отношений. Понимается ли под ними исключительно деятельность образовательных учреждений или также образовательные услуги, оказываемые гражданам различными курсами по подготовке аудиторов, по обучению иностранным языкам, репетиторству и т. д.? Если деятельность образовательных учреждений вовсе не сводится к предоставлению образовательных услуг, охватывая и воспитание обучаемых, перечисленные выше услуги обычно регулируются в рамках гражданско-правовых договоров и относятся к предмету гражданского права. Аргументы противников Кодекса весьма весомы, но они, к сожалению, не дают ответа на вопрос о том, как предполагается устранить многочисленные и весьма серьезные недостатки действующего законодательства об образовании - пробелы в правовом регулировании, наличие коллизии норм права, регулирующих отношения в данной сфере, но относящихся к разным устоявшимся отраслям права. Предположим, что сам факт работы над концепцией Кодекса, проектом структуры, содержанием отдельных составных частей будет способствовать наведению порядка в сфере правового регулирования отношений в образовательной сфере, превращению ее в рабочий инструмент для российского образования, а не тормозу на пути развития. Включение в Кодекс норм, которые урегулируют все без исключения отношения, складывающиеся в сфере образования, - идея заведомо невыполнимая. Простая кодификация, механическое объединение действующих нормативных актов всех родов и видов вряд ли принесет новое качество. Возможно, некоей равнодействующей может быть включение в Кодекс Общей части (выполненной на основе системных принципов) и Особенной части (в виде совокупности определенного перечня федеральных и модельных региональных законов). Это позволит предложить целостную систему нормативных правовых актов в сфере образования, учесть региональные особенности субъектов Федерации и вместе с тем реализовать единую федеральную политику, обеспечивающую выполнение стратегических задач государства в области образования, сохранение его мегаструктурных элементов на современном цивилизованном уровне. Смысл создания Кодекса состоит в том, чтобы выделить специфику, которая имеется в образовательной сфере, и разработать адекватную ей систему правовых норм. Однако трудности в разработке Кодекса лежат не только в определении его места среди существующих отраслей национального законодательства, его характера как разновидности нормативного акта или взаимоотношений с базовыми для него нормами гражданского права. Речь идет о том, что в данном случае право должно сыграть роль своеобразного катализатора образования как уникального социального феномена XXI века. В данном случае ключевой проблемой становится отсутствие четко сформулированных принципов, приоритетов и задач развития России в XXI веке. В качестве таковых можно выделить задачу достижения высшего качества жизни населения и окружающей среды на основе интеллектуального потенциала нации с рациональным использованием ресурсов, находящихся в распоряжении народа России. В данном контексте под образованием понимается основанный на примате прав человека целенаправленный процесс воспитания и обучения личности, постоянно повышающий уровень ее социализации и сопровождающийся официальной констатацией достижения обучающимся установленных государством образовательных уровней (цензов). В качестве одной из основных задач выступает кодификация имеющихся в настоящее время в данной сфере нормативных актов различного уровня, приведение их в единую систему, предусматривающую наличие сквозного контроля в сфере соответствия содержания и организации образовательного процесса с плюрализмом форм осуществления образовательной деятельности, позволяющих гражданину реализовать свое конституционное право на образование. Одновременно решается задача согласования необходимости обеспечить реализацию неотъемлемых прав и свобод человека с их неизбежным ограничением как условием функционирования системы образования. Реализация идей, закладываемых в проект Кодекса, могла бы, на наш взгляд, способствовать модернизации и повышению эффективности отечественной системы образования, качественному усилению правовой, а как следствие - и социальной защищенности всех ее субъектов за счет стабильности нормативно-правовой базы сделать образование привлекательной в инвестиционном отношении сферой долгосрочного вложения капитала. Перспективным представляется также направление, связанное с разработкой в рамках модельных законов, регламентирующих деятельность в сфере образования на уровне субъектов Российской Федерации. К ним, например, можно отнести Законы "О региональном компоненте государственных образовательных стандартов"; "Об управлении качеством образования в регионе"; "О региональных программах развития образования (на определенный период)"; "О мотивации научно-педагогической деятельности в регионе". Данное предложение опирается на опыт сферы регионального законодательства в Орловской области, где к настоящему времени разработаны, в частности, такие законопроекты, как "Об образовании" и "Об управлении качеством образования", а также имеется задел и по иным направлениям.
Название документа