Новый Закон об образовании: вопросы взаимодействия государства, вузов и профессорско-преподавательского состава в обеспечении ФГОС ВПО
(Долинская В. В.) ("Цивилист", 2013, N 3) Текст документаНОВЫЙ ЗАКОН ОБ ОБРАЗОВАНИИ: ВОПРОСЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВА, ВУЗОВ И ПРОФЕССОРСКО-ПРЕПОДАВАТЕЛЬСКОГО СОСТАВА В ОБЕСПЕЧЕНИИ ФГОС ВПО
В. В. ДОЛИНСКАЯ
Долинская Владимира Владимировна, доктор юридических наук, профессор кафедры гражданского и семейного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).
Идет очередной этап реформы системы образования. Представляется перспективным не обвинять в кризисе образования недостаток государственного финансирования, не продолжать затянувшуюся дискуссию о пользе или вреде Болонской системы, а определить обязанности и возможности участников этого процесса, в частности государства, вузов и профессорско-преподавательского состава, в обеспечении федеральных государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования (далее - ФГОС ВПО). С 1 сентября 2013 г. вступает в силу Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" <1> (далее - ФЗ). Его бесспорным достоинством является попытка разработать понятийный аппарат законодательства об образовании. Так, в подп. 6 ст. 2 ФЗ ФГОС определяется как "совокупность обязательных требований к образованию определенного уровня и (или) к профессии, специальности и направлению подготовки, утвержденных федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования". -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. I). Ст. 7598.
Отметим, с одной стороны, преемственность формулировок с п. 1 ст. 7 Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" <2>, а с другой стороны, расширение предмета: применимость не к реализации основных образовательных программ, а к образованию в целом, определение которого дано в подп. 1 ст. 2 ФЗ, и (или) к профессии, специальности и направлению подготовки. Напомним, что стандарты третьего поколения были приняты с целью преодоления разрыва между запросами практики, работодателей и образованием. В связи с этим образовательные стандарты должны быть скоординированы с профессиональными стандартами. Именно в таком контексте ФГОСы могут обеспечивать качество образования. -------------------------------- <2> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1797 (утрачивает силу с 1 сентября 2013 г.). См. также: п. 1 Правил разработки и утверждения федеральных государственных образовательных стандартов, утв. Постановлением Правительства РФ от 24 февраля 2009 г. N 142 // СЗ РФ. 2009. N 9. Ст. 1110.
В нашей стране качеству образования уделялось большое внимание во все исторические периоды <3>. -------------------------------- <3> За рубежом государственная стандартизация образования не получила такого широкого применения, как в России. В некоторых странах, например в Великобритании, попытки властей установить определенный минимум требований к качеству образования получили негативную оценку общества и встретили жесткий отпор ведущих учебных заведений (вплоть до призыва к национальной забастовке), представители которых заявили о посягательстве на их автономию.
В Московском университете <4> вопросы качества образования были отнесены к компетенции университета и решались его коллегиальным органом - советом профессоров. В восьмом параграфе "Проекта о Учреждении Московского университета" (1755 г.) было указано: "Никто из профессоров не должен по своей воле выбрать себе систему или автора и по оной науку свою слушателям предлагать, но каждый повинен следовать тому порядку и тем авторам, которые ему профессорским собранием и от кураторов предписаны будут" <5>. Далее требования к порядку осуществления образовательной деятельности и ее качеству устанавливались общими университетскими уставами (1804, 1835, 1863, 1884 гг.), но они не содержали четких норм, в отличие от правовых актов о дореволюционном школьном образовании. -------------------------------- <4> Его, открытый в 1755 г. Указом императрицы Елизаветы Петровны, традиционно считают первым российским университетом, хотя это не совсем точно. Первым университетом на нынешней территории России был основанный в 1544 г. Кенигсбергский университет "Альбертина" в нынешнем Калининграде. Старейший из действовавших на территории СССР - основанный в 1579 г. Вильнюсский университет. В 1724 г. был создан (но уже в 1766 г. закрыт) Академический университет в Санкт-Петербурге (действовал как часть Петербургской Академии наук). Некоторые прослеживают его деятельность и после 1766 г., устанавливая преемственность с открытой на его базе в 1783 г. гимназией, педагогическим институтом (1804), главным педагогическим институтом и Петербургским университетом, считая его первым российским университетом. См.: Кретинин Г. В., Брюшинкин В. Н., Гальцов В. И. Очерки истории Восточной Пруссии. Калининград: Янтарный сказ, 2002; Петербургская Академия наук в истории академий мира: Материалы Междунар. конф.: В 4 т. СПб., 1999; Щербак Е. Н. Высшее образование как объект государственного регулирования в условиях глобализации: административно-правовой аспект: Монография. М.: ЮРКОМПАНИ, 2011. Однако именно в Московском университете был принят в 1755 г. Университетский устав, который определял основные принципы системы образования России - государственное управление (в том числе социальная поддержка), академическое содержание учебных планов и программ, тесная связь образования и воспитания в духе православия, любви к Родине. См.: Зайцева Л. А. Административно-правовое регулирование высшего профессионального образования в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 3. <5> Цит. по: История юридического факультета Московского университета (1755 - 2005): В 2 т. / Отв. ред. В. А. Томсинов. М., 2005. Т. 1. С. 19.
Большое внимание вопросам управления в системе образования, единообразия, критериям качества образования уделялось в советский период <6>. Для него характерны государственная монополия в сфере высшего образования, ведение разными органами управления высшего профессионального образования единой государственной политики в этой сфере. -------------------------------- <6> См., напр.: Декрет ВЦИК и СНК от 9 ноября 1917 г. "Об учреждении Государственной комиссии по просвещению" // СУ РСФСР. 1917. N 3. Ст. 32; Декрет СНК РСФСР от 11 февраля 1921 г. "О народном комиссариате по просвещению (Положение)" // СУ РСФСР. 1921. N 12. Ст. 78; Декрет СНК РСФСР от 03.07.1922 "Положение о высших учебных заведениях" // СУ РСФСР. 1922. N 43. Ст. 518; Конституция РСФСР 1925 г. (ст. 37) // СУ РСФСР. 1925. N 30. Ст. 218; Постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) 1936 г. "О работе высших учебных заведений и руководство высшей школой" // Сборник основных постановлений, приказов и инструкций. М.: Высшая школа, 1978. Т. 1. С. 14 - 18; Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики 1937 г. (ст. 125) // Известия ЦИК Союза ССР и ВЦИК. N 20. 1937. Ст. 151; Закон РСФСР от 2 августа 1974 г. "О народном образовании" // Свод законов РСФСР. 1988. Т. 3. С. 245.
С 1980 г. следует период реформирования высшего профессионального образования. Акцент реформирования сосредоточивался на расширении автономии вузов, развитии самоуправления, росте академических свобод в определении содержания обучения, разработке учебных планов и программ обучения. Такая автономия нашла свое закрепление в Законе РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании", в ст. 32 которого, в частности, определялось, что в пределах, установленных законодательством, типовыми положениями и уставами, образовательное учреждение самостоятельно в осуществлении образовательного процесса, разработке и утверждении образовательных программ и учебных планов, подборе и расстановке кадров, научной, финансовой, хозяйственной и иной деятельности <7>. -------------------------------- <7> См. также: Постановление Совета Министров - Правительства РФ от 26 июня 1993 г. N 597 "Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 28. Ст. 2594 (утратило силу).
Именно этот Закон ввел понятие "образовательный стандарт". Вопрос о единых стандартах высшего образования в России в конце 80-х - начале 90-х гг. XX в. был поднят в связи с появлением в рамках различных форм собственности большого числа вузов, подчас преследующих только коммерческие интересы в ущерб качеству образования, и необходимостью установления единых формализованных требований. Коренное изменение строя в нашей стране ознаменовало принятие в 1993 г. Конституции РФ. Для нас особо значима ее ч. 5 ст. 43, которая гласит: "Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования". Принятый Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" <8> конкретизировал основные положения Закона РФ "Об образовании" применительно к сфере высшего и послевузовского образования. В данный Закон была включена специальная ст. 3, целиком посвященная автономии высших учебных заведений и академическим свободам, положения которой развертываются и конкретизируются почти во всем тексте Закона. -------------------------------- <8> СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4135.
Прототипом ФГОС ВПО ранее были так называемые квалификационные характеристики, в которых закреплялись требования к выпускнику вуза. Их сменил Госстандарт первого поколения (1996), затем на смену пришел ГОС ВПО второго поколения (2000), а в настоящее время вузы используют ФГОС ВПО третьего поколения. В рамках этого этапа или в качестве самостоятельного можно выделить период развития высшего профессионального образования в условиях глобализации <9>. -------------------------------- <9> Один из примеров периодизации см.: Щербак Е. Н. Указ. соч.
Присоединение России в 2003 г. к Болонской декларации <10> наложило на нее определенные обязательства в этой сфере - как минимум, переход на двухуровневую систему высшего образования. Серьезные проблемы встают перед нашей страной в связи со вступлением в ВТО. Цель политики модернизации образования в среднесрочной перспективе состоит в обеспечении конкурентоспособности России на мировом уровне. -------------------------------- <10> Зона Европейского высшего образования. Совместное заявление европейских министров образования ("Болонская декларация") (Болонья, 19 июня 1999 г.).
Предпринят ряд шагов в этом направлении. Примеры правовых актов: решение коллегии Министерства образования и науки РФ от 16 декабря 2004 г. N ПК-8 "Об интеграции научной и образовательной деятельности и реализации положений Болонской декларации в системе высшего профессионального образования РФ" <11>, План мероприятий по реализации положений Болонской декларации в системе высшего профессионального образования Российской Федерации на 2005 - 2010 годы (утв. Приказом Министерства образования и науки РФ от 15 февраля 2005 г. N 40) <12>, Приказ Министерства образования и науки РФ от 29 июля 2005 г. N 215 "Об инновационной деятельности высших учебных заведений по переходу на систему зачетных единиц" <13>, Приказ Минобрнауки России от 22 марта 2006 г. N 62 "Об образовательной программе высшего профессионального образования специализированной подготовки магистров", протокол заседания коллегии Министерства образования и науки РФ от 1 февраля 2007 г. N ПК-1 "О разработке нового поколения государственных образовательных стандартов и поэтапном переходе на уровневое высшее профессиональное образование с учетом требований рынка труда и международных тенденций развития высшего образования" <14>, Постановление Правительства РФ от 14 февраля 2008 г. N 71 "Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении)" <15>, Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", Приказ Министерства образования и науки РФ от 24 января 2013 г. N 42 "Об утверждении Плана Министерства образования и науки Российской Федерации по разработке нормативных правовых актов, необходимых для реализации Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации". -------------------------------- <11> Официальные документы в образовании. 2005. N 7. <12> Бюллетень Министерства образования и науки РФ. 2005. N 4. <13> Официальные документы в образовании. 2005. N 22. <14> Официальные документы в образовании. 2007. N 8. <15> СЗ РФ. 2008. N 8. Ст. 731.
Для полноценного участия в Болонском процессе Россия предпринимает ряд мер, среди которых создание условий для функционирования: - двухуровневой системы высшего профессионального образования; - системы зачетных единиц для признания результатов обучения; - сопоставимой с требованиями европейского сообщества системы обеспечения качества образовательных учреждений и образовательных программ вузов; - внутривузовских систем контроля качества образования - и привлечение к внешней оценке деятельности вузов студентов и работодателей, а также создание условий для введения в практику приложения к диплому о высшем образовании, аналогичного европейскому приложению, и развития академической мобильности студентов и преподавателей <16>. -------------------------------- <16> Решение коллегии Министерства образования и науки РФ от 16 декабря 2004 г. N ПК-8.
С введением новых образовательных стандартов и принятием соответствующего закона об уровневом высшем профессиональном образовании будут созданы условия для устойчивого развития подготовки кадров с высшим профессиональным образованием и их применения с учетом требований современного рынка труда. В то же время впереди стоят сложнейшие задачи по: - формированию проектов ФГОС совместно с работодателями; - созданию методологии механизма экспертизы перед их утверждением; - совершенствованию системы контроля качества основных образовательных программ в условиях расширения академических свобод вузов; - разработке механизмов планирования и финансирования подготовки специалистов с высшим профессиональным образованием различного уровня; - разработке положения о реализации уровневых образовательных программ высшего профессионального образования <17>. -------------------------------- <17> Протокол заседания коллегии Министерства образования и науки РФ от 1 февраля 2007 г. N ПК-1.
В настоящее время нормативной базой разработки ФГОС ВПО являются: ч. 5 ст. 43 Конституции РФ 1993 г.; Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 309-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части изменения понятия и структуры государственного образовательного стандарта" <18>, которым были внесены изменения в содержание и структуру государственного образовательного стандарта; -------------------------------- <18> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6070.
Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации". Государство: - гарантирует на конкурсной основе бесплатность высшего образования, если образование данного уровня гражданин получает впервые (п. 3 ст. 5 ФЗ); - устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования (Российская Федерация; ч. 5 ст. 43 Конституции РФ 1993 г.); - разрабатывает, утверждает и реализует государственные программы РФ, федеральные целевые программы, реализует международные программы в сфере образования (федеральные органы государственной власти в сфере образования (подп. 4 п. 1 ст. 6 ФЗ); - утверждает федеральные государственные образовательные стандарты, устанавливает федеральные государственные требования (федеральные органы государственной власти в сфере образования; подп. 6 п. 1 ст. 6 ФЗ); - лицензирует образовательную деятельность (федеральные органы государственной власти в сфере образования; подп. 7 п. 1 ст. 6 ФЗ); - устанавливает порядок разработки, утверждения федеральных государственных образовательных стандартов и внесения в них изменений (Правительство РФ; п. 9 ст. 11 ФЗ). Более подробно полномочия государства освещены в Рекомендациях субъектам Российской Федерации по подготовке к реализации Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", направленных письмом Минобрнауки от 1 апреля 2013 г. N ИР-170/17 (п. п. 2.4, 3.2, 3.4, 4.45, 4.46, 6.1, 7.2, 7.18 - 7.20, 8.1, 8.6 - 8.11, 8.14, 8.16, 8.17, 8.34, 8.35, 8.37, 8.43 - 8.45, 8.58, 11.1, 11.2, 12, 17.1а). Согласно п. 1 ст. 11 ФЗ ФГОС ВПО и федеральные государственные требования обеспечивают: 1) единство образовательного пространства РФ; 2) преемственность основных образовательных программ; 3) вариативность содержания образовательных программ соответствующего уровня образования, возможность формирования образовательных программ различных уровней сложности и направленности с учетом образовательных потребностей и способностей обучающихся; 4) государственные гарантии уровня и качества образования на основе единства обязательных требований к условиям реализации основных образовательных программ и результатам их освоения. ФГОС ВПО включают в себя требования к: 1) структуре основных образовательных программ (в том числе соотношению обязательной части основной образовательной программы и части, формируемой участниками образовательных отношений) и их объему; 2) условиям реализации основных образовательных программ, в том числе кадровым, финансовым, материально-техническим и иным условиям; 3) результатам освоения основных образовательных программ (п. 3 ст. 11 ФЗ) и устанавливают сроки получения профессионального образования с учетом различных форм обучения, образовательных технологий и особенностей отдельных категорий обучающихся (п. 4 ст. 11 ФЗ). В настоящее время в сфере юриспруденции, которой посвящены специальные правовые акты (Указ Президента РФ от 26 мая 2009 г. N 599 "О мерах по совершенствованию высшего юридического образования в Российской Федерации" <19> и распоряжение Президента РФ от 12 января 2010 г. N 14-рп "Об утверждении Положения о Межведомственной комиссии по вопросам повышения качества высшего юридического образования" <20>), действуют ФГОС ВПО: 030900 Юриспруденция (квалификация (степень) "магистр") <21>, 030900 Юриспруденция (квалификация (степень) "бакалавр") <22>, 030901 Правовое обеспечение национальной безопасности (квалификация (степень) "специалист"), 031001 Правоохранительная деятельность (квалификация (степень) "специалист"), 031003 Судебная экспертиза (квалификация (степень) "специалист"). -------------------------------- <19> СЗ РФ. 2009. N 22. Ст. 2698. <20> СЗ РФ. 2010. N 3. Ст. 295. <21> Приказ Минобрнауки России от 14 декабря 2010 г. N 1763 "Об утверждении и введении в действие федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по направлению подготовки 030900 Юриспруденция (квалификация (степень) "магистр")" // БНА. 2011. N 14. <22> Приказ Минобрнауки России от 4 мая 2010 г. N 464 "Об утверждении и введении в действие федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по направлению подготовки 030900 Юриспруденция (квалификация (степень) "бакалавр")" // БНА. 2010. N 26 (без Стандарта).
Они соответствуют Общероссийскому классификатору специальностей по образованию ОК 009-2003 (принят и введен в действие Постановлением Госстандарта РФ от 30 сентября 2003 г. N 276-ст) <23> и Перечню направлений подготовки (специальностей) высшего профессионального образования, утвержденному Приказом Министерства образования и науки РФ от 12 января 2005 г. N 4 <24>. -------------------------------- <23> Общероссийский классификатор специальностей по образованию ОК 009-2003. Официальное издание Госстандарта России. М.: ИПК Издательство стандартов, 2003. <24> Официальные документы в образовании. 2005. N 8 - 10.
В Плане Министерства образования и науки РФ по разработке нормативных правовых актов, необходимых для реализации Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", утвержденном Приказом Министерства образования и науки РФ от 24 января 2013 г. N 42 (с изм.) предусмотрены установление порядка разработки, утверждения ФГОС и внесения в них изменений (внесение в Правительство РФ 26 апреля 2013 г.) и утверждение ФГОСов по программам бакалавриата, специалитета, магистратуры (утверждение 29 марта 2013 г.) <25>. -------------------------------- <25> Сроки исполнения нарушены.
Образовательным программам посвящены ст. ст. 12 и 13 ФЗ. "Образовательная программа - комплекс основных характеристик образования (объем, содержание, планируемые результаты), организационно-педагогических условий и в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, форм аттестации, который представлен в виде учебного плана, календарного учебного графика, рабочих программ учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), иных компонентов, а также оценочных и методических материалов" (подп. 9 ст. 2 ФЗ). Среди основных образовательных программ выделены основные профессиональные образовательные программы, в том числе образовательные программы высшего образования - программы бакалавриата, программы специалитета, программы магистратуры, программы подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре (адъюнктуре), программы ординатуры, программы ассистентуры-стажировки <26>. -------------------------------- <26> См. также: пункт 34 Типового положения N 71.
Образовательные программы самостоятельно разрабатываются и утверждаются организацией, осуществляющей образовательную деятельность, т. е. вузом, если ФЗ не установлено иное (п. 6 ст. 12 ФЗ). Полномочия вузов освещены в Рекомендациях, направленных письмом Минобрнауки от 1 апреля 2013 г. N ИР-170/17 (п. п. 19.1, 19.3, 19.6, 19.10, 19.18, 19.20 - 19.22, 19.28, 19.31, 19.34, 19.38, 19.39, 19.42, 19.45, 19.50, 19.52, 20, 20.1, 20.2), а также в специальных правовых актах. Деятельность государственных и муниципальных высших учебных заведений регулируется Типовым положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2008 г. N 71 "Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении)" <27> (далее - Типовое положение N 71). -------------------------------- <27> СЗ РФ. 2008. N 8. Ст. 731.
Для негосударственных высших учебных заведений это Положение является примерным. Деятельность военного образовательного учреждения высшего профессионального образования регулируется Типовым положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 31 января 2009 г. N 82 "Об утверждении Типового положения о военном образовательном учреждении высшего профессионального образования" <28>. -------------------------------- <28> СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 837.
Особенности деятельности высших учебных заведений, осуществляющих в соответствии с международными требованиями подготовку плавательных составов морских судов, судов рыбопромыслового флота и летного состава воздушных судов, определяются Правительством РФ. В Типовом положении N 71 рассматриваемым вопросам посвящен раздел III "Образовательная деятельность высшего учебного заведения". Согласно п. 33 Типового положения N 71 образовательные программы разных уровней осваиваются в вузе в различных формах, отличающихся объемом обязательных занятий педагогического работника с обучающимся (очной, очно-заочной (вечерней), заочной форме и в форме экстерната). Допускается сочетание различных форм получения образования, в том числе совмещение обучения по очной форме с работой в организации. Для всех форм получения образования, в том числе в случае их сочетания в пределах конкретной образовательной программы, действует единый федеральный государственный образовательный стандарт. То есть налицо взаимодействие государства и вуза в сфере обеспечения ФГОС ВПО. Государство в лице Правительства РФ устанавливает Перечень направлений подготовки (специальностей), по которым получение образования соответствующего уровня в очно-заочной (вечерней), заочной формах обучения или в форме экстерната не допускается. Сейчас действует Постановление Правительства РФ от 22 ноября 1997 г. N 1473 "Об утверждении Перечня направлений подготовки специалистов и специальностей, по которым получение высшего профессионального образования в заочной форме или в форме экстерната не допускается" <29>, в соответствии с которым не допускается получение высшего профессионального образования по специальности 022400 Судебная экспертиза в заочной форме и в форме экстерната. -------------------------------- <29> СЗ РФ. 1997. N 48. Ст. 5556.
В лице Министерства образования и науки РФ государство утверждает Положение об экстернате. Сейчас действует Приказ Минобразования России от 14 октября 1997 г. N 2033 "Об утверждении Положения об экстернате в государственных, муниципальных высших учебных заведениях Российской Федерации" <30>. -------------------------------- <30> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1997. N 23.
Согласно п. 36 Типового положения N 71 срок освоения образовательной программы ВПО по очной форме обучения устанавливается в соответствии с законодательством РФ, т. е. это компетенция государства. По сравнению с ним сроки обучения по очно-заочной (вечерней) и заочной формам, а также в случае сочетания различных форм получения образования при реализации программ бакалавриата и программ подготовки специалиста могут увеличиваться на один год, а программ магистратуры - на пять месяцев на основании решения ученого совета вуза. Лица, имеющие среднее профессиональное образование соответствующего профиля, могут получить ВПО по сокращенным или ускоренным программам бакалавриата. По решению ученого совета вуза лица, уровень образования или способности которых являются достаточным основанием для получения ВПО по сокращенным или ускоренным программам бакалавриата, могут допускаться к освоению таких программ бакалавриата. Порядок освоения указанными лицами сокращенных или ускоренных программ бакалавриата определяет государство в лице Министерства образования и науки РФ. Получение высшего профессионального образования по сокращенным программам подготовки специалиста и программам магистратуры не допускается. Общие требования к организации образовательного процесса в высшем учебном заведении по образовательным программам различных уровней устанавливаются законодательством Российской Федерации в области образования (п. 38 Типового положения N 71), в первую очередь ст. 13 ФЗ. Согласно п. 39 Типового положения N 71 организация образовательного процесса в вузе по ООП ВПО регламентируется расписанием занятий и образовательной программой. Основная образовательная программа включает: учебный план; рабочие программы учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей) и другие материалы, обеспечивающие качество подготовки обучающихся, а также программы учебной и производственной практики; календарный учебный график и методические материалы, обеспечивающие реализацию соответствующей образовательной технологии, которая разрабатывается и утверждается вузом самостоятельно с учетом требований рынка труда на основе ФГОС ВПО, примерных образовательных программ, разработку которых осуществляет Министерство образования и науки РФ, и носят рекомендательный характер. При реализации образовательных программ организацией, осуществляющей образовательную деятельность, может применяться форма организации образовательной деятельности, основанная на модульном принципе представления содержания образовательной программы и построения учебных планов, использовании соответствующих образовательных технологий (п. 3 ст. 13 ФЗ). Основные образовательные программы высшего профессионального образования могут разрабатываться и реализовываться совместно несколькими вузами, в том числе зарубежными, в порядке, устанавливаемом Министерством образования и науки РФ. Вуз ежегодно обновляет ООП (в части состава дисциплин (модулей), установленных им в учебном плане, и (или) содержания рабочих программ учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей), программ учебной и производственной практики, методических материалов, обеспечивающих реализацию соответствующей образовательной технологии) с учетом развития науки, техники, культуры, экономики, технологий и социальной сферы. В Типовом положении N 71 установлены максимальный объем учебной нагрузки студента в неделю, максимальный объем аудиторной учебной нагрузки в неделю при освоении ООП в очно-заочной (вечерней) форме, максимальный объем аудиторной учебной нагрузки в год при освоении ООП в заочной форме; максимальный объем аудиторной учебной нагрузки в неделю при освоении ООП в очной форме устанавливается ФГОС по конкретному направлению подготовки (специальности) ВПО (п. 40). В Типовом положении N 71 установлены начало учебного года для студентов очной и очно-заочной (вечерней) форм обучения, продолжительность каникул. Ученый совет вуза вправе переносить сроки начала учебного года, но не более чем на два месяца. Сроки начала и окончания учебного года для студентов заочной формы обучения устанавливаются рабочим учебным планом. Сроки каникул вуз также устанавливает самостоятельно (п. 41). Примечателен п. 10 ст. 13 ФЗ, устанавливающий запрет на изменение учебного плана и календарного учебного графика организаций, осуществляющих образовательную деятельность, со стороны федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ, осуществляющих государственное управление в сфере образования, органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования. Согласно п. 4 ст. 13 ФЗ для определения структуры профессиональных образовательных программ и трудоемкости их освоения может применяться система зачетных единиц. Зачетная единица представляет собой унифицированную единицу измерения трудоемкости учебной нагрузки обучающегося, включающую в себя все виды его учебной деятельности, предусмотренные учебным планом (в том числе аудиторную и самостоятельную работу), практику. Однако ФЗ умалчивает о том, кому и в каком порядке предоставлено право реализовывать эту возможность. Этот вопрос актуален в свете п. 5 ст. 13 ФЗ, согласно которому количество зачетных единиц по основной профессиональной образовательной программе по конкретным профессии, специальности или направлению подготовки устанавливается соответствующим ФГОС, образовательным стандартом. Количество зачетных единиц по дополнительной профессиональной программе устанавливается организацией, осуществляющей образовательную деятельность. Пункт 42 Типового положения N 71 перечисляет основные виды учебных занятий - лекции, консультации, семинары, практические занятия, лабораторные работы, контрольные работы, коллоквиумы, самостоятельные работы, научно-исследовательская работа, практики, курсовое проектирование (курсовая работа); при этом вуз может устанавливать другие виды учебных занятий. Для всех видов аудиторных учебных занятий академический час устанавливается уставом вуза в пределах 45 - 50 минут. Основные профессиональные образовательные программы предусматривают проведение практики обучающихся (п. 6 ст. 13 ФЗ). Учебная и производственная практика, предусмотренная ФГОС ВПО, осуществляется на основе договоров между вузами и организациями (п. 7 ст. 13 ФЗ, п. 43 Типового положения N 71). Типовое положение N 71 в самом общем виде определяет предмет договора, в остальном реализуется принцип свободы договора. Порядок проведения учебной и производственной практики студентов вузов, имеющих государственную аккредитацию, утверждается Министерством образования и науки РФ. Сейчас действует Приказ Минобразования России от 25 марта 2003 г. N 1154 "Об утверждении Положения о порядке проведения практики студентов образовательных учреждений высшего профессионального образования" <31>. -------------------------------- <31> Бюллетень Министерства образования РФ. 2003. N 8.
В силу п. 45 Типового положения N 71 вуз оценивает качество освоения образовательных программ путем осуществления текущего контроля успеваемости, промежуточной аттестации обучающихся и итоговой аттестации выпускников. Система оценок при проведении промежуточной аттестации обучающихся, формы, порядок и периодичность ее проведения указываются в уставе вуза. Положение о проведении текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся утверждается в порядке, предусмотренном уставом вуза (п. 46 Типового положения N 71). Типовое положение N 71 устанавливает максимальное число экзаменов и зачетов при промежуточной аттестации в течение учебного года. Студентам, участвующим в программах двустороннего и многостороннего обмена, могут перезачитываться дисциплины, изученные ими в другом вузе, в том числе зарубежном, в порядке, определяемом вузом. После освоения образовательной программы в полном объеме в обязательном порядке осуществляется итоговая аттестация выпускника вуза (п. 47 Типового положения N 71). Итоговая аттестация выпускника вуза, имеющего государственную аккредитацию по образовательным программам ВПО, осуществляется государственной аттестационной комиссией в соответствии с Положением об итоговой государственной аттестации выпускников высших учебных заведений Российской Федерации, утверждаемым Министерством образования и науки РФ. Сейчас действует Приказ Минобразования России от 25 марта 2003 г. N 1155 "Об утверждении Положения об итоговой государственной аттестации выпускников высших учебных заведений Российской Федерации" <32>. -------------------------------- <32> Бюллетень Министерства образования РФ. 2003. N 7.
Вуз, имеющий государственную аккредитацию и реализующий общеобразовательные и профессиональные образовательные программы, выдает лицам, прошедшим итоговую государственную аттестацию, документы государственного образца об уровне образования и (или) квалификации, заверяемые печатью вуза (п. 48 Типового положения N 71). Формы документов государственного образца о ВПО, а также порядок выдачи, заполнения, хранения и учета соответствующих документов утверждаются Минобрнауки. На сегодняшний день формы документов государственного образца о высшем профессиональном образовании и технических требований к ним утверждены Приказом Минобрнауки от 2 марта 2012 г. N 163 <33>. Порядок выдачи документов государственного образца о ВПО, заполнения, хранения и учета соответствующих бланков документов утвержден Приказом Минобрнауки от 2 мая 2012 г. N 364 <34>. -------------------------------- <33> Российская газета. 2012. 4 апр. <34> Российская газета. 2012. 6 июня.
Итак, при сохранении регулирующей функции государства мы наблюдаем значительный рост автономии вузов в обеспечении ФГОС ВПО. К сожалению, в ряде случаев вузы еще не умеют пользоваться этой автономией, например, в учебные планы и графики включают контрольные цифры из правовых актов, а не пытаются выработать собственную образовательную политику. С другой стороны, государство недостаточно использует механизмы регулирования и оставляет пробелы в правовых актах. В соответствии со ст. 7 Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" и ст. 5 Федерального закона от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" принят Указ Президента РФ от 9 сентября 2008 г. N 1332 "Об утверждении Перечня федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования, самостоятельно устанавливающих образовательные стандарты и требования для реализуемых ими образовательных программ высшего профессионального образования" <35>. Однако, хотя особенности правового статуса Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова и Санкт-Петербургского государственного университета определяются специальным федеральным законом, а именно Федеральным законом от 10 ноября 2009 г. N 259-ФЗ "О Московском государственном университете имени М. В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете" <36>, ни в законодательстве об образовании, ни в Указе не содержатся критерии для отбора таких вузов, что вызывает подозрения в произволе и создании неравных условий для равных субъектов. Представляется, что это должны быть не только вузы различной ведомственной подчиненности, имеющие большой авторитет в России и за рубежом, но и ведущие вузы по определенным специальностям, например, наряду с Финансовым университетом при Правительстве РФ к этому статусу должен стремиться Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА). -------------------------------- <35> СЗ РФ. 2008. N 37. Ст. 4184. <36> СЗ РФ. 2009. N 46. Ст. 5418.
Эта ситуация - пробел в правовом регулировании - удручающа и непонятна. Ведь по аналогичному вопросу, но более узкой направленности, существует вполне определенное, однозначное регулирование. Согласно п. 24 Типового положения N 71 Порядок приема в высшие учебные заведения устанавливается Минобрнауки России в соответствии с законодательством РФ. На сегодняшний день Порядок приема граждан в образовательные учреждения высшего профессионального образования установлен Приказом Минобрнауки от 28 декабря 2011 г. N 2895 <37>. В то же время государственным вузам может быть предоставлено право проводить дополнительные вступительные испытания профильной направленности при приеме для обучения по программам бакалавриата и программам подготовки специалиста по иным направлениям подготовки (специальностям). -------------------------------- <37> Российская газета. 2012. 27 янв.
Перечень вузов, при приеме в которые могут проводиться дополнительные вступительные испытания профильной направленности, и направлений подготовки (специальностей) формируется на основании предложений государственных вузов. Порядок осуществления и критерии отбора высших учебных заведений и направлений подготовки (специальностей), по которым могут проводиться дополнительные вступительные испытания профильной направленности, установлен Правилами, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 2008 г. N 294 <38>. В соответствии с ними распоряжением Правительства РФ от 8 декабря 2012 г. N 2303-р утвержден Перечень государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования, которым предоставляется право проводить в 2013 г. дополнительные вступительные испытания профильной направленности, а также направлений подготовки (специальностей) в этих учреждениях, при приеме на которые могут проводиться дополнительные вступительные испытания профильной направленности. -------------------------------- <38> СЗ РФ. 2008. N 17. Ст. 1888.
Еще несколько слов о профессорско-преподавательском составе как важном участнике отношений по обеспечению ФГОС ВПО. Требования к кадровому составу, обеспечивающему соответствующие ФГОС ВПО, содержатся в самих стандартах. Но остановимся не столько на процентном соотношении лиц, имеющих ученые степени, ученые звания, практикующих юристов, сколько на обеспечении их прав и, через эту призму, повышении эффективности учебного процесса. Во-первых, во всех вузах необходимо возродить преподавание в рамках аспирантуры такой дисциплины, как "Педагогика и психология высшей школы". Следует регулярно проводить методические семинары, "круглые столы" и т. п. мероприятия, имеющие целью ознакомить преподавателей с современными методиками преподавания, образовательного процесса, а также позволяющие осуществлять обмен опытом. Во-вторых, при завершении перехода на двухуровневую систему образования следует четче распределять преподавателей по уровням ВПО: высшее образование - бакалавриат; высшее образование - специалитет, магистратура; высшее образование - подготовка кадров высшей квалификации. Если в бакалавриате может и должен вести занятия любой преподаватель, имеющий высшее профессиональное образование, то в магистратуре - в основном обладатели ученых степеней и ученых званий, специалисты по определенному профилю (защитившие диссертацию и (или) имеющие публикации по соответствующей тематике, работающие на практике по соответствующему направлению). В подготовке кадров высшей квалификации должны быть задействованы доктора наук и (или) профессора, а не кандидаты наук и (или) доценты и не только заведующие кафедрами. Это позволит оптимизировать учебную нагрузку преподавателей и повысить эффективность учебного процесса. В-третьих, на практике мало внимания уделяется вопросам соотношения гражданского (а именно - авторского) и трудового права. Программы учебных дисциплин, учебно-методические комплексы являются произведениями науки и, таким образом, входят в число охраняемых результатов интеллектуальной деятельности (ст. ст. 1225, 1259 ГК). Преподавателю в индивидуальном порядке или в составе авторского коллектива принадлежат такие права, как: исключительное право на произведение; право авторства; право автора на имя; право на неприкосновенность произведения; право на обнародование произведения; в ряде случаев и другие права, в том числе право на вознаграждение за использование служебного произведения, право на отзыв, право следования (ст. 1255 ГК). Необходимо четкое урегулирование отношений преподавателя-автора с вузом-работодателем и третьими лицами, в том числе студентами. Программы и УМК могут быть созданы в пределах установленных для работника (автора) трудовых обязанностей, и тогда на них распространяются правила о служебном произведении (ст. 1295 ГК). Авторские права на служебное произведение принадлежат автору (п. 1 ст. 1295 ГК). Исключительное право на служебное произведение принадлежит работодателю, если трудовым или иным договором между работодателем и автором не предусмотрено иное (п. 2 ст. 1295 ГК). Несмотря на легальную презумпцию целесообразно урегулировать вопросы распределения прав и обязанностей в трудовом или ином договоре. Если работодатель в течение трех лет со дня, когда служебное произведение было предоставлено в его распоряжение, не начнет использование этого произведения, не передаст исключительное право на него другому лицу или не сообщит автору о сохранении произведения в тайне, исключительное право на служебное произведение принадлежит автору. Если работодатель в течение трех лет со дня, когда служебное произведение было предоставлено в его распоряжение, начнет использование служебного произведения или передаст исключительное право другому лицу, автор имеет право на вознаграждение. Автор приобретает указанное право на вознаграждение и в случае, когда работодатель принял решение о сохранении служебного произведения в тайне и по этой причине не начал использование этого произведения в указанный срок. Размер вознаграждения, условия и порядок его выплаты работодателем определяются договором между ним и работником, а в случае спора - судом (п. 2 ст. 1295 ГК). В случае, когда исключительное право на служебное произведение принадлежит автору, работодатель вправе использовать такое произведение способами, обусловленными целью служебного задания, и в вытекающих из задания пределах, а также обнародовать такое произведение, если договором между ним и работником не предусмотрено иное. При этом право автора использовать служебное произведение способом, не обусловленным целью служебного задания, а также хотя бы и способом, обусловленным целью задания, но за пределами, вытекающими из задания работодателя, не ограничивается. Работодатель может при использовании служебного произведения указывать свое имя или наименование либо требовать такого указания (п. 3 ст. 1295 ГК). Если создание программы, УМК не входит в установленные для работника (автора) трудовые обязанности, то необходимо заключение отдельного договора, в котором должны быть решены вопросы распределения прав и обязанностей, использования произведения, сроков и вознаграждения. В любом случае с учетом обязанности ежегодного обновления учебно-методических материалов ООП следует соблюдать п. 1 ст. 1266 ГК: "Не допускается без согласия автора внесение в его произведение изменений, сокращений и дополнений, снабжение произведения при его использовании иллюстрациями, предисловием, послесловием, комментариями или какими бы то ни было пояснениями (право на неприкосновенность произведения)". Развитие технологий и рост технической оснащенности обучающихся требует обеспечения правильного соотношения п. 2 ст. 13 ФЗ и норм об авторском праве. В п. 2 ст. 13 ФЗ провозглашено, что "при реализации образовательных программ используются различные образовательные технологии, в том числе дистанционные образовательные технологии, электронное обучение". При этом в п. 3 ст. 1259 ГК четко указано, что "авторские права распространяются как на обнародованные, так и на необнародованные произведения, выраженные в какой-либо объективной форме, в том числе в письменной, устной форме (в виде публичного произнесения, публичного исполнения и иной подобной форме), в форме изображения, в форме звуко - или видеозаписи, в объемно-пространственной форме". Недопустимо расширительное толкование ст. 1274 "Свободное использование произведения в информационных, научных, учебных или культурных целях" ГК: она не позволяет без согласия автора или иного правообладателя и без выплаты вознаграждения запись и воспроизведение лекций, презентаций и т. п. учебных материалов. При выкладке их в Интернете необходимо помнить, что только автору произведения или иному правообладателю принадлежит исключительное право использовать произведение в любой форме и любым не противоречащим закону способом (исключительное право на произведение), в том числе путем доведения произведения до всеобщего сведения таким образом, что любое лицо может получить доступ к произведению из любого места и в любое время по собственному выбору (доведение до всеобщего сведения) (ст. 1270 ГК). Возможно, во внутренние акты вузов, которые обязан соблюдать учащийся, и в договоры на оказание образовательных услуг следует включать цитату из ст. 1229 ГК или ссылку на нее: "Правообладатель может по своему усмотрению разрешать или запрещать другим лицам использование результата интеллектуальной деятельности или средства индивидуализации. Отсутствие запрета не считается согласием (разрешением). ...Использование результата интеллектуальной деятельности... если такое использование осуществляется без согласия правообладателя, является незаконным и влечет ответственность, установленную настоящим Кодексом, другими законами". Это будет знаком уважения к труду преподавателя и мерой воспитания правосознания, профилактикой плагиата и т. п. Еще один аспект, касающийся профессорско-преподавательского состава. В Национальной доктрине образования в Российской Федерации (одобрена Постановлением Правительства РФ от 4 октября 2000 г. N 751) <39> указано, что "Государство в сфере образования призвано обеспечить... участие профессиональных образовательных сообществ в разработке образовательной политики на федеральном и региональном уровнях". -------------------------------- <39> Бюллетень Министерства образования РФ. 2000. N 11.
Статья 19 ФЗ предусматривает различные формы научно-методического и ресурсного обеспечения системы образования, в том числе "в целях участия педагогических, научных работников, представителей работодателей в разработке федеральных государственных образовательных стандартов, примерных образовательных программ, координации действий организаций, осуществляющих образовательную деятельность, в обеспечении качества и развития содержания образования" - создание учебно-методических объединений. Создаются они, правда, федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в сфере образования, но в их состав на добровольных началах входят педагогические работники, научные работники и другие работники организаций, осуществляющих образовательную деятельность, и иных организаций, действующих в системе образования, в том числе представители работодателей. Здесь может быть полезен опыт США, где с 1991 г. функционирует Национальный совет по стандартам образования и тестирования <40>, и Международной организации по стандартизации (International Organization for Standardization), которая с учетом унификации национальных стандартов разработала группу стандартов (МОС 9000) <41>. Соответствие им гарантирует качество системы управления в области высшего образования. -------------------------------- <40> См.: Якунин В. И., Сулакшин С. С., Багдасарян В. Э., Нетесова М. С. Образование как фактор экономического развития: Монография. М.: Научный эксперт, 2008. С. 40. <41> http://archive. kremlin. ru/text/docs/2006/03/104573.shtml
Объем аудита в соответствии со стандартами Международной организации по стандартизации должен отвечать в плане проверки следующим целям: - планируемые процедуры проверки качества должны соответствовать заявленным целям учреждения высшего образования; - планы реальной деятельности учреждения высшего образования соответствуют или нет повышению качества образования; - какова эффективность деятельности учреждения высшего образования, направленной на достижение заявленных им целей. "Качество образования - это его соответствие поставленным целям" - базисная рекомендация Всемирной декларации о высшем образовании для XXI века: подходы и практические меры <42>, утвержденной на Всемирной конференции по высшему образованию 9 октября 1998 г. в Париже. -------------------------------- <42> http://www. lexed. ru/doc. php7id=3800&q
И в процессе достижения этих целей необходимо грамотное взаимодействие государства, вузов и профессорско-преподавательского состава.
Пристатейный библиографический список
1. Зайцева Л. А. Административно-правовое регулирование высшего профессионального образования в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. 2. История юридического факультета Московского университета (1755 - 2005): В 2 т. / Отв. ред. В. А. Томсинов. М., 2005. 3. Кретинин Г. В., Брюшинкин В. Н., Гальцов В. И. Очерки истории Восточной Пруссии. Калининград: Янтарный сказ, 2002; Петербургская Академия наук в истории академий мира: Материалы Междунар. конф.: В 4 т. СПб., 1999. 4. Щербак Е. Н. Высшее образование как объект государственного регулирования в условиях глобализации: административно-правовой аспект: Монография. М.: ЮРКОМПАНИ, 2011. 5. Якунин В. И., Сулакшин С. С., Багдасарян В. Э., Нетесова М. С. Образование как фактор экономического развития: Монография. М.: Научный эксперт, 2008.
Название документа