Отдельные проблемы юридической техники и содержательной стороны норм Закона "Об образовании в Российской Федерации"
(Кирилловых А. А.) ("Законодательство и экономика", 2013, N 7) Текст документаОТДЕЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ ТЕХНИКИ И СОДЕРЖАТЕЛЬНОЙ СТОРОНЫ НОРМ ЗАКОНА "ОБ ОБРАЗОВАНИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
А. А. КИРИЛЛОВЫХ
Статья юрисконсульта Вятской государственной сельскохозяйственной академии, преподавателя кафедры гражданско-правовых дисциплин Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права (Кировский филиал) А. А. Кирилловых посвящена юридико-техническим недостаткам нового Федерального закона об образовании, а также проблемам нормативного отражения в нем отдельных образовательных элементов действующей системы образования.
Как известно, Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" <1> вступает в силу с 1 сентября 2013 г. Однако уже сейчас (т. е. еще до вступления в силу) в него уже внесены изменения <2>. Как предполагается, изменения еще будут вноситься периодически, постепенно перейдя в перманентный процесс. Подтверждением является факт, что на рассмотрении Государственной Думы в настоящее время находится порядка не менее 10 законодательных инициатив, направленных на конкретные содержательные изменения вновь принятого образовательного законодательства <3>. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. I). Ст. 7598. <2> См.: Федеральный закон от 7 мая 2013 г. N 99-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О ратификации Конвенции Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных" и Федерального закона "О персональных данных" // СЗ РФ. 2013. N 19. Ст. 2326. <3> Гаврищук В. В. Новый закон об образовании и законотворческие перспективы // Право и образование. 2013. N 5. С. 7, 8.
Вполне понятно, что отдельная корректировка нормативных актов - явление неизбежное и подчас продиктовано объективными изменениями общественной жизни, настоятельно требующими адаптировать нормативную базу регулирования общественных отношений под ход их исторического развития. Между тем нередко потребность внесения изменений в законодательство, как часто бывает на практике, связывается с тем или иным дефектом (юридико-техническим, формально-логическим) нормативных конструкций правовых актов прежде всего законодательного уровня. Подобные проблемы юридической техники обнаруживаются не сразу, а выявляются в процессе использования норм права на практике, т. е. при правоприменении. Как представляется, с известными трудностями столкнулся и вновь принятый Закон об образовании. Даже не погружаясь в правоприменительный процесс и не проводя глубокий анализ нововведений, предложенных законодателем, можно сказать: законодательство об образовании имеет немало проблем юридической техники и даже обнаруживает не только "выпадение" некоторых принципиальных (базовых) норм, но и целых правовых институтов, необходимых для регулирования образовательных отношений. Анализ количественного и качественного соотношения норм принятого Закона с нормами действующих до 1 сентября 2013 г. Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" <4> и Федерального закона от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" <5> свидетельствует об отсутствии единого обоснованного подхода законодателя к отражению норм о всех уровнях образования (в первую очередь высшего), о чем уже имеются справедливые высказывания в литературе <6>. -------------------------------- <4> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1797. <5> СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4135. <6> Осипов М. Ю. Типичные недостатки нового Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" // Право и образование. 2013. N 4. С. 76.
Естественно, подобные вводные замечания нисколько не умаляют значение вновь принятого Закона об образовании, адаптировавшего практику образовательных отношений в рамках сложившихся образовательных уровней. Безусловно, была проведена огромная законотворческая работа, плоды которой только еще предстоит ощутить не только образовательному сообществу, но и всем гражданам России, которых так или иначе коснется действие норм образовательного законодательства. Автор настоящей публикации не стремится дать исчерпывающий анализ всех нормотворческих проблем, тем не менее полагая целесообразным уже сейчас обратить внимание заинтересованных субъектов на некоторые нормативно-технические проблемы обновленной правовой базы современного образования, которые перетекают в практическую плоскость. В первую очередь надо отметить: впервые на уровне Закона предложен достаточно разветвленный и разнонаправленный категориальный аппарат, сконцентрированный в статье 2 Закона об образовании. Сразу же надо сказать, что восприятие на уровне Закона основных понятий образовательного права - несомненный шаг вперед по сравнению с ранее действующим законодательством. Между тем предложенные законодателем правовые конструкции отдельных категорий (причем весьма важных и имеющих принципиальный характер в образовательной сфере) недостаточно проработаны с содержательной точки зрения, по крайней мере по сравнению с содержанием аналогичных категорий. Например, базовая категория "образование" вполне справедливо, наш взгляд, при своем определении указывает на такие конструктивные элементы, как процесс воспитания и обучения и одновременно общественно значимое благо. Действительно, признание законодателем образования как процесса, объединяющего две его самостоятельные, но достаточно тесно переплетаемые стороны - воспитание и обучение, является одним из важных "завоеваний" отечественного образовательного права, сконцентрированного на уровне нормативной категории. Между тем если посмотреть на следующую категорию - "профессиональное образование", сразу же возникает вопрос: разве профессиональное образование - это не процесс? Ведь, как следует из предложенной формулировки, профессиональное образование - вид образования. Представляется, в этой части в категорировании и конструкции самих понятий должен использоваться единый подход, определяющий использование сходных обозначающих элементов. Принципиально важным для категории "образование" является, как уже говорилось, определение его в качестве общественно значимого блага. Это свидетельствует, что государство и общество заинтересованы в обеспечении права каждого на образование, а самое главное, образование пока еще находится в сфере публичных, т. е. государственных интересов. Таким образом, вся правовая материя современного образовательного права должна основываться на разумном сочетании частноправовых и публично-правовых инструментов регулирования с преобладанием последних. Современная российская практика, в первую очередь высшей школы, и автор уже отмечал это <7>, опирается на практику организации французского образования, где в регулировании высока роль государства. Концептуально модель Франции представляет социальное видение демократии, в основе которой лежит общественный интерес. В этом, собственно, проявляется некоторое отличие от упомянутой российской модели, где четко прослеживается стремление уравновесить частное и публичное. -------------------------------- <7> Кирилловых А. А. Высшая школа: практика регулирования и нормативные концепции // Ректор вуза. 2011. N 4. С. 69.
Вместе с тем на современном этапе развития образования закон должен исходить из требований государственно-общественного характера управления образованием и активно использовать для этого соответствующие методы правового регулирования. Впрочем, справедливости ради надо сказать: такие основополагающие принципы благополучно перекочевали из Закона N 3266-1 в новый Закон об образовании и нашли отражение в статье 89, посвященной управлению системой образования. Анализируя далее основные понятия, представленные в Законе, нельзя не обратить внимание на соотношение обозначений типологии образовательных организаций в статье 23. Предложенная законодателем типология впервые нашла отражение в образовательном законодательстве. Прежде всего законодатель все-таки ввел в оборот правовую категорию "организация". Она выступает родовым понятием по отношению к известному кругу организационно-правовых юридических лиц, которые в рамках Закона не ограничиваются только учреждениями, но и, как следует из Закона (ст. 22), могут быть созданы (образованы) в иных организационно-правовых формах, предусмотренных законодательством для некоммерческих организаций. Вместе с тем возникает ряд вопросов по предложенной законодателем типологии образовательных юридических лиц. Если по поводу категорий "дошкольная образовательная организация" и "общеобразовательная организация" и их содержательной стороны (за исключением некоторых замечаний технического характера) вопросы не возникают, то представление такого типа образовательной организации, как "профессиональная организация" сразу же обнажает всю юридико-техническую ущербность вводимой Законом классификации. Из нормативного определения следует, что профессиональная образовательная организация - это образовательная организация, осуществляющая в качестве своей основной цели образовательную деятельность по образовательным программам среднего профессионального образования. Как видно, в определении фактически идет речь об организациях среднего профессионального образования, т. е. реализующих образовательные программы среднего профессионального образования. В связи с этим не совсем понятно, какой тип образовательной организации из представленных в Законе реализует программы начального профессионального образования. Как представляется, здесь имеется правовая неопределенность, требующая скорейшего устранения на нормативном уровне для четкого отнесения начального профессионального образования к компетенции образовательной организации соответствующего типа. Кроме того, вызывает недоумение легальное обозначение следующего типа образовательных организаций - образовательных организаций высшего образования, представленных и действующих сегодня в качестве высших учебных заведений. Законодатель по неизвестной причине их вообще не выделяет в качестве профессиональных. Но разве высшие учебные заведения не осуществляют обучение по программам профессионального образования? На наш взгляд, они как никакие другие образовательные организации в первоочередном порядке готовят профессиональные кадры для экономики страны. И такая их первостепенная роль в сложившихся условиях развития системы образования, безусловно, должна найти отражение в официальной типологии. В подкрепление своих доводов сошлемся на положения пункта 4 ст. 23 Закона об образовании. В нем как раз идет речь об образовательных программах, которые вправе реализовывать отдельные типы образовательных организаций. Что же касается образовательных организаций высшего образования, то в качестве основной цели своей деятельности они осуществляют образовательную деятельность, реализуя в том числе образовательные программы среднего профессионального образования, программы профессионального обучения, дополнительные общеобразовательные, профессиональные программы. И это, на наш взгляд, является еще одним аргументом в пользу необходимости придания созданной типологии конструкции, отражающей объективные содержательные элементы деятельности образовательной организации каждого типа, предусмотренного Законом об образовании. Рассматривая содержательную сторону категории "образовательные организации высшего образования", стоит коснуться академических характеристик высших учебных заведений, представленных в целевой составляющей их деятельности. В рамках данного подхода вузы рассматриваются как организации, осуществляющие образовательную деятельность по образовательным программам высшего образования, и научную деятельность. В принципе, если не вдаваться в детали, в целом определение само по себе характеризует сущность задач указанных образовательных организаций. Однако неопределенность данной категории придает как раз объявление законодателем в качестве основной цели деятельности образовательной организации высшего образования и научной деятельности. Закон N 125-ФЗ четко подходил не только к вопросу о видологии вузов (как известно, в качестве официальных видов вузов были установлены университет, академия и институт), но и к качественной содержательной характеристике академических элементов вуза каждого вида. Требование об обязательном ведении научной деятельности установлено лишь в отношении университета и академии, в то время как к институту законодатель такие требования не предъявляет. Подобные нормативные диспропорции вполне естественно перетекают и в правоприменительную плоскость, где возникает логичный и закономерный вопрос о необходимости вузам, имеющим государственный аккредитационный статус института, осуществлять научную деятельность, да и вообще о существовании после вступления в силу нового Закона об образовании официальной, устоявшейся и ставшей традиционной академической классификации высших учебных заведений. Здесь стоит отметить: в проекте нового Закона об образовании, проходившего регистрацию в Минюсте России перед направлением его в Государственную Думу, изначально предусматривалась видология вузов, но принятая законодателем окончательная редакция документа подобной классификации вузов уже не содержала. В связи с этим специалисты вполне справедливо отмечают: "По сути, выбор наименования с учетом статуса образовательной организации высшего образования отдается на усмотрение учредителя" <8>. Тем самым законодатель, отдавая решение вопроса о государственном статусе образовательной организации его учредителям, значительно либерализирует обозначенную сферу, что ведет в итоге к нарушению прав обучающихся, которым будет весьма не просто разобраться в обилии конкретных академических наименований вузов. -------------------------------- <8> Матвеев В. Ю. Изменения в правовом статусе образовательной организации высшего образования в условиях вступления в силу Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" // Юрист вуза. 2013. N 5. С. 43.
На наш взгляд, необходимо внести соответствующие изменения в новое образовательное законодательство и вернуть современной высшей школе классификацию высших учебных заведений и, главное, нормативно определить четкие критерии различия вузов в академической составляющей их деятельности. Ответ на вопрос об обязательности ведения научной деятельности образовательной организации высшего образования отчасти дает пункт 4 ст. 28 Закона об образовании. В нем сказано: образовательные организации высшего образования осуществляют научную и (или) творческую деятельность, что само по себе предполагает ее обязательность. В то же время в данной норме идет речь о праве вузов осуществлять подготовку научных кадров (причем только в докторантуре!). Впрочем, фактически современная подготовка научно-педагогических кадров по системе кандидат наук - доктор наук; которая рассматривалась как послевузовское профессиональное образование, утрачивает свое прежнее значение. По высказываемым в литературе мнениям, изъятие докторантуры из правового регулирования вызывает известные опасения, связанные с упразднением докторантуры как таковой <9>. -------------------------------- <9> Осипов М. Ю. Указ. соч.
Между тем по новой классификации уровней образования, представленной в пункте 5 ст. 10 Закона об образовании, говорится о подготовке кадров высшей квалификации как одном из уровней высшего образования. Это соответствует принятой в большинстве стран Международной стандартной классификации образования. Таким образом, формой подготовки научных кадров является докторантура (о чем уже упоминалось) <10>, выведенная из системы высшего и послевузовского образования. -------------------------------- <10> Кирилловых А. А. Новое образовательное законодательство: базовые правовые институты и новации // Адвокат. 2013. N 2. С. 5 - 19.
Продолжая рассмотрение вопросов, связанных с определением статусных характеристик организаций высшей школы, стоит отметить статью 24 нового Закона об образовании, посвященную вопросам правового статуса МГУ и СПбГУ, а также категоризации вузов. Новый Закон, продолжая в этой части линию Закона N 125-ФЗ, закрепляет возможность установления в отношении образовательных организаций высшего образования категорий "федеральный университет" <11> и "национальный исследовательский университет" и общие требованиям к вузам, претендующим на получение соответствующих категорий. -------------------------------- <11> Закон о высшем и послевузовском профессиональном образовании предусматривал федеральный университет в качестве отдельного вида высшего учебного заведения, в то время как новый Закон об образовании представляет федеральный университет как специальную категорию, устанавливаемую для конкретного вуза.
Принципиальным противоречием здесь представляется неоднозначный подход законодателя к вопросам условий лишения образовательных организаций соответствующих категорий. Как следует из содержания пункта 6 рассматриваемой статьи, образовательная организация может быть лишена категории "национальный исследовательский университет", в то время как лишение образовательной организации категории "федеральный университет" новый образовательный Закон, по сути, не предполагает. Отсюда следует вывод: вводимая законодателем в качестве категории "федеральный университет" качественная характеристика высшего учебного заведения носит постоянный характер и выступает неотъемлемым элементом его правового статуса. Соответственно в данном случае более правильно вести речь не о категории как таковой, а об одном из не поименованных видов высшего учебного заведения (по крайней мере, в новом Законе), которые в настоящий период оформились в отдельных федеральных округах <12>. -------------------------------- <12> Кирилловых А. А. Федеральные университеты в образовательном законе // Право и экономика. 2009. N 6.
Проблемы нового Закона касаются статуса и механизма реализации отдельных уровней образования. Как известно, структура системы образования (ст. 10 Закона) в части уровней профессионального образования в рамках высшего образования определяет бакалавриат, специалитет, магистратуру и упомянутую уже выше подготовку кадров высшей квалификации. В то же время пункт 3 ст. 69 Закона об образовании (едва ли не единственной, посвященной высшему образованию!) предусматривает, что к освоению программ магистратуры допускаются лица, имеющие высшее образование любого уровня. Одновременно согласно пункту 4 указанной статьи к освоению программ подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре (адъюнктуре), программ ординатуры допускаются лица, имеющие образование не ниже высшего. И в скобках законодатель уточняет: к высшему образованию в данном случае относится уровень специалитета или магистратуры. Фактически получается, что законодатель определенным образом поставил точку в вопросе о возможности лицам, имеющим квалификацию бакалавра, продолжать освоение программ научно-педагогических кадров в аспирантуре. Ранее, в соответствии с письмом Минобрнауки России от 5 сентября 2003 г. N 14-52-1027ин/13 "О приеме бакалавров в аспирантуру" <13>, лица, имеющие квалификацию бакалавра по отдельному направлению, допускались к поступлению на программы послевузовского образования. -------------------------------- <13> Бюллетень Минобразования РФ. 2003. N 11.
Но дело даже не в этом. Формулируя образовательный ценз для лиц, поступающих на программы научно-педагогических кадров, законодатель противоречит сам себе. С одной стороны, он признает, что бакалавриат - уровень высшего образования, и далее говорит: на соответствующие программы правом поступления обладают лица, имеющие образование не ниже высшего. А с другой стороны, отрицает наличие такого права у бакалавров, ограничивая круг только специалистами или магистрами. Такое логическое противоречие вызвано, конечно же, проблемами юридико-технического характера в формировании правовых конструкций отдельных норм и постепенно должно быть, как надеется автор, устранено. Определяя роль и значение нового федерального образовательного законодательства, В. В. Гаврищук справедливо подчеркивает: "Федеральный закон - стратегический акт, по сути, образовательный кодекс, закрепляющий конкретные "правила игры" на десятилетия вперед, в нашем случае - положения, регламентирующие функционирование отечественной системы образования" <14>. Как известно, любой закон базируется на определенной концепции, определяющей направления, цели и необходимые инструменты для их достижения, причем такая концепция должна логично отражать действующую государственную политику. В правовых основах образовательной политики, являющейся, кстати, составной частью государственной политики, ключевую роль играют идеологическая и организационная ее основы. Идеологической основой образовательной политики Российской Федерации на современном этапе можно считать Национальную доктрину образования в Российской Федерации на период до 2025 г. <15>. В ней определены основные направления образовательной отрасли и ожидаемые результаты их реализации. Целевая составляющая любого нормативного акта опирается на основные направления государственной политики, в известной степени отражающей интересы и приоритеты развития государства и общества в определенной сфере. -------------------------------- <14> Гаврищук В. В. Новый закон об образовании и законотворческие перспективы // Право и образование. 2013. N 5. С. 11. <15> См.: Постановление Правительства РФ от 4 октября 2000 г. N 751 "О Национальной доктрине образования в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 41. Ст. 4089.
К сожалению, в статье 4 Закона об образовании, предметно посвященной правовому регулированию отношений в данной сфере, образовательная доктрина как один из источников образовательного законодательства отражения не нашла, хотя в науке уже высказываются за придание подобному документу статуса законодательного акта <16>. -------------------------------- <16> Кананыкина Е. С. Нормативные договоры и образовательные доктрины как источники образовательного права в романо-германской системе права // Юридическое образование и наука. 2005. N 3; Ягофаров Д. А. Нормативно-правовое обеспечение образования. Правовое регулирование системы образования: Учеб. пособие. М.: Владос, 2008; Каткова Л. В. Политика современного Российского государства в сфере регулирования образования // Юридическое образование и наука. 2010. N 2. С. 22 - 27; Щербак Е. Н. О Национальной доктрине управления высшим образованием в условиях рыночной экономики // Юридический мир. 2012. N 1. С. 67 - 70.
Хочется надеяться, что постепенно отечественный законодатель придет к осознанию особой роли образовательных доктрин в системе источников правового регулирования образования и придаст им главенствующую роль, как это уже сделано в ряде европейских государств (например, в Великобритании). В заключение, формулируя общий вывод по результатам поднятых в данной публикации проблемных вопросов обновленного законодательства об образовании, хочется отметить, что огромную роль в формировании общей образовательной политики на современном этапе и на долгосрочную перспективу и конструировании на этой основе концептуальных правовых позиций должны играть общественные институты. Именно от общественного мнения во многом зависят направление и результаты социальных реформ, происходящих в последнее время.
Библиография
Гаврищук В. В. Новый закон об образовании и законотворческие перспективы // Право и образование. 2013. N 5. Кананыкина Е. С. Нормативные договоры и образовательные доктрины как источники образовательного права в романо-германской системе права // Юридическое образование и наука. 2005. N 3. Каткова Л. В. Политика современного Российского государства в сфере регулирования образования // Юридическое образование и наука. 2010. N 2. Кирилловых А. А. Новое образовательное законодательство: базовые правовые институты и новации // Адвокат. 2013. N 2. Кирилловых А. А. Высшая школа: практика регулирования и нормативные концепции // Ректор вуза. 2011. N 4. Кирилловых А. А. Федеральные университеты в образовательном законе // Право и экономика. 2009. N 6. Матвеев В. Ю. Изменения в правовом статусе образовательной организации высшего образования в условиях вступления в силу Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" // Юрист вуза. 2013. N 5. Осипов М. Ю. Типичные недостатки нового Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" // Право и образование. 2013. N 4. Щербак Е. Н. О Национальной доктрине управления высшим образованием в условиях рыночной экономики // Юридический мир. 2012. N 1. Ягофаров Д. А. Нормативно-правовое обеспечение образования. Правовое регулирование системы образования: Учеб. пособие. М.: Владос, 2008.
Название документа