Органы государственной власти Украины в сфере науки
(Мосендз С. А.) ("Государственная власть и местное самоуправление", 2013, N 8) Текст документаОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ УКРАИНЫ В СФЕРЕ НАУКИ <*>
С. А. МОСЕНДЗ
Мосендз Сергей Александрович, проректор по учебной и научной работе Университета современных знаний, кандидат юридических наук, доцент.
Статья посвящена определению и характеристике органов публичной администрации в сфере осуществления государственной научной политики на современном этапе развития украинского общества.
Ключевые слова: наука, органы публичной администрации, становление, управленческое влияние, статус, компетенция, оптимизация.
The article is devoted to determination and description of organs of public administration in the field of realization of public scientific policy on the modern stage of development of Ukrainian society.
Key words: science, organs of public administration, becoming, administrative influence, status, jurisdiction, optimization.
Постановка проблемы. Большинство стран мира формирует свою политику, исходя из определяющей роли науки в экономическом и социальном развитии государства. Нужды, цели функционирования и развития отечественной системы науки не могут быть осмыслены без понимания перспектив развития Украины. Наука рассматривается как главный фактор социально-экономического развития. Причина такого пристального внимания заключается в том, что основной ценностью в современном обществе становится человек, который способен к поиску и усвоению новых знаний, к принятию эффективных решений в управлении государством. За много лет в развитых странах мира неоднократно приходили к выводу, что конкурентные соревнования государств на международной арене сводятся к соревнованию в сфере науки и техники. При этом успех стратегии в сфере науки зависит от наследственности государственной политики и эффективности деятельности органов государственной власти. Анализ последних исследований и публикаций. Важные аспекты деятельности органов государственной власти, в т. ч. в сфере науки, исследовались многими известными научными работниками. Так, в основу научных работ В. Аверьянова, О. Андрийко, И. Голосниченка, Р. Калюжного, С. Кивалова, О. Красовской, Т. Коломоец, В. Колпакова, О. Кузьменко, О. Янчук положены проблемы определения статуса и функционирования органов государственной власти. Г. Андрощук, Г. Добров, В. Евтушенко, И. Егоров, В. Кремень, В. Куранда, Ю. Рыжкова, О. Попович, А. Ямчук занимались вопросами становления украинской науки. Управленческий аспект науки рассматривали А. Бердашевич, Ю. Битяк, Т. Гуржий, Э. Демський, С. Петков, С. Стеценко, В. Ярмаки, О. Ярмыш. Не решенные прежде проблемы. С учетом украинского менталитета, когда готовится, принимается немало правовых актов и осуществляется меньше усилий относительно их реализации, основная задача должна быть направлена не на создание новых концепций, стратегий и бумажных носителей, которые их содержат, а на реализацию задуманного. Здесь резко повышается роль органов государственной власти, призванных осуществлять обсужденные, одобренные и зафиксированные надлежащим образом научные задачи и цели. Тем более, демократическое развитие украинского общества создает предпосылки для эффективного влияния публичного лидерства на принятие государственно-управленческих решений для реализации любого вида государственной политики, в т. ч. в сфере науки. Изложение основного материала. Публичное администрирование является необходимым условием развития общества, общей работы людей для достижения научных целей в соответствующих сферах и областях деятельности. Реалии современного этапа развития украинского общества свидетельствуют о том, что государство осуществляет публичное администрирование в научной сфере именно с помощью разных органов и организаций, которые в целом составляют систему субъектов административно-правового регулирования науки на Украине. Традиционно большинство отечественных ученых-административистов относят к ним две группы таких субъектов - исполнительно-распорядительные и консультативно-совещательные. Так, например, С. Г. Стеценко выделяет исполнительно-распорядительные субъекты административно-правового регулирования науки на Украине и разделяет их на две условных группы - субъекты, полномочия которых определены в Конституции Украины (Верховная Рада Украины, Президент Украины, Кабинет Министров Украины), субъекты, полномочия которых определены в других нормативно-правовых актах (Министерство образования и науки Украины, Высшая аттестационная комиссия Украины, Государственное агентство Украины по вопросам инвестиций и инноваций, Национальная академия наук Украины). Кроме того, он выделяет и консультативно-совещательные органы, среди которых Национальный совет по вопросам инновационного развития Украины, Совет по вопросам науки и научно-технической политики при Президенте Украины, Координационные советы по приоритетным направлениям развития науки и техники и т. п. [1, с. 431]. Киевская плеяда авторов учебника по административному праву Украины (академический курс), сосредоточивая внимание на публичном администрировании в сфере науки, выделяет целый ряд государственных органов, среди которых: Кабинет Министров Украины, Комиссия по вопросам научно-технической деятельности, Министерство образования и науки Украины, Государственный фонд фундаментальных исследований, Государственный инновационный фонд, Национальная академия наук Украины, отраслевые академии наук Украины, местные органы исполнительной власти; а также отдельно позиционирует Высшую аттестационную комиссию Украины [2, с. 268 - 281]. Запорожская плеяда авторов учебника по административному праву Украины также без общего группирования отмечает, что полномочиями публичного администрирования в сфере науки наделены: Верховная Рада Украины, Президент Украины, Кабинет Министров Украины, Министерство образования и науки, молодежи и спорта Украины, Государственная служба интеллектуальной собственности Украины, Государственное агентство по вопросам науки, инноваций и информатизации Украины, Национальная академия наук Украины, отраслевые и ведомственные академии наук [3, с. 440 - 441]. Таким образом, обобщенный анализ содержания научных и учебных источников, посвященных в той или иной мере вопросам административно-правового регулирования науки, свидетельствует о типичности взглядов ученых-административистов (без учета оптимизации системы центральных органов исполнительной власти) относительно выяснения места и роли публичной администрации в механизме осуществления государственной политики в сфере науки на Украине. Автор же исходит из того, что осуществление государственной научной политики в современной Украинской Республике является многоуровневой концептуализацией практических наработок органов государственной власти в сфере науки, которые представляется возможным проследить через этапы их эволюционного прогресса. И детальный анализ функций и компетенции органов государственной власти в сфере науки через призму определения этапов их становления дает возможность обобщить и структурировать имеющуюся систему органов публичного управления наукой. Первый среди выделяемых этапов становления органов государственной власти в сфере науки мы связываем с созданием еще в 1990 г. первого национального органа по формированию научной политики - Постоянной комиссии Верховной Рады Украинской ССР по вопросам народного образования и науки. Со временем, накануне объявления независимости Украины, был создан Отдел науки и новых технологий в составе Секретариата Кабинета Министров УССР и Комитет по научно-техническому прогрессу при Кабинете Министров УССР. С избранием первого Президента Украины в стране начался процесс полномасштабного формирования научной политики и создания системы публичной администрации. Принятый в декабре 1991 г. Верховной Радой Украины Закон Украины "Об основах государственной политики в сфере науки и научно-технической деятельности" был новаторским, прогрессивным и вносил ряд новаций в эту сферу. Согласно этому Закону, в начале 1992 г. были созданы органы государственной власти в области реализации отдельных направлений государственной политики в сфере науки: Государственное патентное ведомство при Комитете по научно-техническому прогрессу при Кабинете Министров Украины (обеспечение правовой охраны объектов промышленной собственности, выдача патентов и других охранных документов на изобретения, промышленные образцы, а также обеспечение функционирования единой патентной системы на территории Украины), Государственный инновационный фонд Украины - для обеспечения развития науки и техники, использования результатов научно-технической деятельности на Украине, Государственный фонд фундаментальных исследований при Комитете по научно-техническому прогрессу при Кабинете Министров Украины (финансирование из госбюджета на конкурсных началах фундаментальных и поисковых научных исследований, которые выполнялись научными организациями, высшими учебными заведениями, исследовательскими коллективами, а также отдельными учеными, в т. ч. иностранцами), Высшая аттестационная комиссия Украины (государственный контроль за присуждением ученых степеней и ученых званий в Украинской Республике), Государственное агентство Украины по авторским и сопредельным правам (обеспечение реализации политики в области авторского права, прав и законных интересов авторов произведений науки, литературы и искусства), Национальное космическое агентство Украины при Кабинете Министров Украины как центральный орган исполнительной власти, который обеспечивает разработку и реализацию государственной политики в области исследования и использования космического пространства, а также несет ответственность за эффективное использование соответствующего научно-технического потенциала Украины. Создание этих органов в сфере регулирования научных процессов является, по нашему мнению, вторым этапом становления органов государственной власти в сфере науки. Также к этому этапу мы, несомненно, относим и начало функционирования на базе Комитета по научно-техническому прогрессу при Кабинете Министров Украины главного центрального органа исполнительной власти в сфере формирования и реализации государственной научной политики - Государственного комитета Украины по вопросам науки и технологий (со временем - Государственного комитета Украины по вопросам науки, техники и промышленной политики). Третий этап становления органов государственной власти в сфере науки нами ассоциируется с трансформацией Государственного комитета Украины по вопросам науки, техники и промышленной политики в Министерство по делам науки и технологий Украины и развитием академического сектора науки, ячейкой которого выступила Академия наук Украины. Министерство Украины по делам науки и технологий было центральным органом исполнительной власти, которое обеспечивало реализацию государственной политики в сфере научной и научно-технической деятельности, в пределах своих полномочий руководило деятельностью органов, которые осуществляли функции управления в научной и научно-технической сфере, несло ответственность за развитие научного и научно-технического потенциала Украины, контролировало эффективное использование финансовых и материальных ресурсов, которые выделялись государством на развитие науки и технологий. Относительно развития академического сектора науки подчеркнем, что на протяжении первой половины 90-х гг. были созданы новые государственные академии наук - Украинская академия аграрных наук, Академия педагогических наук Украины, Академия медицинских наук Украины, Академия правовых наук Украины и Академия искусств Украины. Выступая за сохранение академических традиций отечественной науки и государственной поддержки фундаментальных исследований, фактически этот сектор самоуправляющихся, общественных научных учреждений превращался в отдельный субъект государственной политики в сфере науки. Так, 19 марта 1994 г. Кабинет Министров Украины утвердил положение о Национальном научном центре, 23 марта вышел Указ Президента о признании Академии наук национальной академией. С течением времени в 2010 г. всем государственным отраслевым академиям наук также был предоставлен статус национальных академий. При этом Национальная академия наук Украины как орган публичной администрации в сфере науки была и остается высшей государственной научной организацией Украины, которая находится в государственной собственности и пользуется правами самоуправляемости. Четвертый этап становления органов государственной власти в сфере науки - введение институтов консультативно-совещательных органов при Президенте Украины - советов по вопросам науки и научно-технической политики (со временем - Национальный совет по вопросам науки, инноваций и постоянного развития Украины) и при Кабинете Министров Украины - Комиссии Кабинета Министров Украины по вопросам научно-технического развития. Большим позитивным моментом в деятельности этих консультативно-совещательных органов было то, что к их компетенции относилась выработка предложений по поводу государственной политики в сфере науки и изучение состояния ее реализации. Пятый этап становления органов государственной власти в сфере науки, на наш взгляд, характеризуется неоднократными реорганизациями Министерства по делам науки и технологий Украины. Сначала с целью повышения эффективности функционирования органов исполнительной власти и поэтапного внедрения административной реформы на Украине состоялась ликвидация Министерства по делам науки и технологий Украины, а затем следовало создание на его базе Государственного комитета Украины по вопросам науки и интеллектуальной собственности, а со временем - объединение Государственного комитета Украины по вопросам науки и интеллектуальной собственности и Министерства образования Украины в Министерство образования и науки Украины. Понижение статуса Министерства до уровня Государственного комитета значительно усложнило дальнейшее развитие научной службы, способной полноценно и комплексно выполнять возложенные на нее обязанности. Директивное же объединение Государственного комитета Украины по вопросам науки и интеллектуальной собственности и Министерства образования Украины также не оказало содействия усилению комплексного публичного администрирования отраслевой наукой и интеграции образования и науки. Наоборот, первичная паритетность политики относительно научно-технологической деятельности в отдельных сферах была утрачена из-за доминирования образовательного направления в новосозданном ведомстве. Об этом свидетельствует даже тот факт, что из сорока закрепленных за Министерством образования и науки Украины задач лишь двенадцать можно было отнести к научной сфере: 1) присвоение в установленном порядке ученых званий доцента и профессора научным и научно-педагогическим работникам; 2) обеспечение проведения комплексного анализа состояния отечественной и мировой науки и техники, прогнозирования тенденций их развития и взаимосвязи с производственной, экономической, социальной и оборонительной сферами; 3) подготовка предложений относительно определения приоритетных направлений развития науки и техники и приоритетов инновационной деятельности; 4) сообщение Кабинету Министров Украины выводов относительно заказчиков и руководителей государственных научных, научно-технических программ; 5) формирование ежегодно совместно с Министерством экономики и по вопросам европейской интеграции Украины государственного заказа на научно-техническую продукцию на основе перечня важнейших разработок, направленных на создание новейших технологий и продукции; 6) организация в установленном порядке проведения государственной научной и научно-технической экспертизы проектов государственных, международных, региональных программ; 7) подача в установленном порядке предложений и выводов относительно создания и реорганизации государственных научных учреждений, которые полностью или частично финансируются из Государственного бюджета Украины; 8) организация деятельности координационных советов по приоритетным направлениям развития науки, техники; 9) внесение Кабинету Министров Украины предложений об отнесении научных объектов к представляющим национальное достояние; 10) обеспечение ведения учета научно-исследовательских и исследовательско-конструкторских работ, защищенных диссертаций; 11) организация повышения квалификации и переподготовки кадров в сфере образования, научной, научно-технической, инновационной деятельности и интеллектуальной собственности; 12) хранение, согласно законодательству, международных договоров о сотрудничестве в сфере образования, научной, научно-технической, инновационной деятельности и интеллектуальной собственности. И при этом объединенное Министерство образования и науки Украины стало главным (ведущим) органом в системе центральных органов исполнительной власти по обеспечению реализации государственной политики в сфере научной, научно-технической, инновационной деятельности и интеллектуальной собственности. И, в конце концов, шестой этап становления органов государственной власти в сфере науки связывается нами с оптимизацией системы органов государственной власти в сфере науки на современном этапе развития Украинского государства. Оптимизация органов государственной власти в сфере науки - процесс приведения их к состоянию, которое давало бы им возможность наиболее эффективно выполнять свои задачи, функции, в частности предоставлять административные услуги. Так, Указом Президента Украины от 9 декабря 2010 г. N 1085/2010 "Об оптимизации системы центральных органов исполнительной власти" [4] определено количество министерств, центральных органов исполнительной власти, центральных органов исполнительной власти со специальным статусом, центральных органов исполнительной власти, деятельность которых направляется и координируется Кабинетом Министров Украины через соответствующих членов Кабинета Министров Украины. Тем самым начата активная фаза административной реформы, с которой, по нашему мнению, страна опоздала на пять лет. Создано шесть типов центральных органов исполнительной власти, в т. ч. 16 министерств, 28 служб, 13 агентств, 7 инспекций, независимые регуляторы и органы со спецстатусом. Объединение должностей вице-премьер-министров и министров, а также отказ от возможности назначать министров, которые не возглавляют министерства, рассматриваются как дополнительные попытки концентрировать функции государства по отраслевому принципу, когда четко понятно: кто за что отвечает и для чего нужна та или другая должность. Итак, на современном этапе развития украинского общества с учетом оптимизационного процесса непосредственное публичное администрирование в научной сфере осуществляют такие центральные органы исполнительной власти, как Министерство образования и науки, молодежи и спорта Украины; Государственная служба интеллектуальной собственности Украины, деятельность которой направляется и координируется Министром образования и науки, молодежи и спорта Украины; Государственное агентство по вопросам науки, инноваций и информатизации Украины, деятельность которого также направляется и координируется Министром образования и науки, молодежи и спорта Украины; Государственное космическое агентство Украины, деятельность которого направляется и координируется Кабинетом Министров Украины. Из перечисленного ряда научных органов государственной власти Министерство образования и науки, молодежи и спорта Украины на сегодня является главным органом в системе центральных органов исполнительной власти по формированию и обеспечению реализации государственной политики в сфере науки, а другие осуществляют публичное администрирование отдельных направлений научной деятельности, определяют направления развития научного потенциала закрепленных за ними научных областей. Кроме непосредственного управленческого влияния на научную деятельность на территории нашего государства, общее публичное администрирование в сфере науки, согласно действующему законодательству, осуществляют Верховная Рада Украины, Президент Украины, Кабинет Министров Украины, а на местном уровне - местные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления. Выводы. Проведенный структурно-функциональный анализ деятельности органов публичной администрации, к компетенции которых относятся вопросы осуществления государственной научной политики, дает возможность сделать некоторые выводы. Прежде всего, можно с уверенностью сказать, что после дезинтеграции СССР Украина вынуждена была построить свою национальную систему публичного управления наукой. Было осуществлено несколько таких попыток. К сожалению, все они оказались недостаточно результативными. Возможно, именно потому, что реорганизация публичного администрирования в сфере науки происходила так часто, что новообразованные комитеты и министерства не успевали начать реформирование этой важной для будущего Украины сферы. Их деятельность по смыслу и форме была лишь отголоском декларированного в государстве курса на демократизацию и развитие рыночных отношений, а не генератором соответствующих государственных решений. К сожалению, эта практика продолжается и ныне, что прослеживается в раздробленности публичного администрирования в научной сфере среди многих центральных органов исполнительной власти. Итак, в Украинском государстве нет единой административной структуры, на которую были бы возложены функции осуществления государственной политики в сфере науки. В связи с этим средства и силы, специально направленные на ее осуществление, не выделяются. Учитывая, что практически для всех министерств и ведомств, которые имеют задачи и полномочия в этой сфере, администрирование научными процессами (влияние на них) не является непосредственным смыслом их деятельности, по нашему мнению, по вопросам науки следовало бы создать отдельный центральный орган исполнительной власти - Министерство науки и инноваций Украины - с соответствующими структурами (по вертикали и горизонтали) в местных государственных администрациях.
Список литературы
1. Стеценко С. Г. Административное право Украины: Учеб. пособие. Киев: Атика, 2008. 2. Административное право Украины: Акад. курс: Учеб.: В 2 т. Т. 1: Общая часть / Ред. коллегия: В. Б. Аверьянов (глава) и др. Киев: Юрид. мысль, 2007. 3. Административное право Украины: Учеб. Вид. 2, измен. и доп. / За заг. ред. Т. О. Коломоец. Киев: Истина, 2012. 4. Об оптимизации системы центральных органов исполнительной власти: Указ Президента Украины от 9 дек. 2010 г. N 1085/2010 // Официальный вестник Президента Украины. 2011. N 94. Ст. 3334.
Название документа