Развитие правового регулирования высшего образования в США в XVIII - XIX веках

(Николаев Б. В.) ("История государства и права", 2008, N 5) Текст документа

РАЗВИТИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ В США В XVIII - XIX ВЕКАХ <1>

Б. В. НИКОЛАЕВ

Николаев Б. В., кандидат исторических наук, доцент кафедры теории права и государственно-правовых дисциплин ПГПУ, г. Пенза.

Высшее образование всегда занимало особое место в системе ценностей американского общества. Уже при разработке Конституции делегат от Южной Каролины Ч. Пикни предложил отнести к полномочиям Конгресса "учреждение национального университета" и был поддержан Дж. Мэдисоном, однако при голосовании данный проект не стал частью конституционного текста <2>. Дж. Вашингтон защищал идею федерального университета в своей инаугурационной речи 1790 г. <3>, как и в своем последнем обращении к Конгрессу 1796 г., полагая, что национальный университет будет способствовать появлению "класса людей, свободных от предрассудков провинциализма и сектантства" <4>. Одним из активных пропагандистов значения образования для новой республики стал Т. Джефферсон, который стал автором законопроектов, предлагавших "трехступенчатую систему образования", в которой "третья, завершающая ступень предназначалась для преподавания наук в целом и их углубленного изучения" <5>. Именно по предписанию Т. Джефферсона в Колледже Уильяма и Мери была создана первая кафедра права <6>, реорганизован учебный план с намерением ввести как можно больше "практических и публично значимых" курсов и бороться с суевериями <7>. На заре революции колониальные колледжи принимали 750 студентов, причем более трех четвертей из них приходилось на четыре старейших колледжа <8>. Главными тенденциями революционной эпохи стало увеличение числа колледжей и студентов, а также секуляризация высшего образования, которое создавалось преимущественно как конфессиональное в предшествующий период. -------------------------------- <2> Lapati A. D. Education and the federal government. A historical record. N. Y.: Mason charter, 1975. P. 48. <3> Millington W. J. The law and the college student: justice in evolution. St. Paul (Minn.): West publishing co, 1979. P. XVI. <4> Rudolf F. The American College and University. A History. Athens, L.: The University of Georgia Press, 1990. P. 42. <5> Джефферсон Т. Автобиография. Заметки о штате Виргиния. Ленинград: Наука, 1990. С. 54. <6> Friedman L. M. A History of American Law. 3rd ed. N. Y.: A TOUCHSTONE BOOK, 2005. P. 240. <7> Rudolf F. The American College and University. A History. Athens, L.: The University of Georgia Press, 1990. P. 40. <8> Geiger R. L. The Ten Generations of American Higher Education // American Higher Education in the Twenty-First Century: social, political, and economic Challenges / Ed. by Altbach P. G., Berdahl R. O., Gumport P. J. 2-d ed. Baltimore, L.: John Hopkins University Press, 2005. P. 42.

Конституция США непосредственно не содержит постановлений относительного высшего образования, однако ряд положений Конституции и поправок к ней имеет и по сей день большое значение для правового регулирования образовательных отношений в США. Механизм разделения властей, принципы федеративных отношений и правовой системы, установленные в Конституции, опосредованно определили структуру образовательного права и полномочия федеральных органов власти в сфере высшей школы. Особое значение для защиты прав человека в образовательных отношениях имеют положения I поправки, устанавливающие запрет на издание Конгрессом "закона, относящегося к установлению религии, либо запрещающего ее свободное исповедание, либо ограничивающего свободу слова...", и клаузула V поправки о "должной правовой процедуре". Одно из первых и наиболее значимых решений Верховного суда США по вопросам высшей школы было принято по делу Dartmouth College v. Woodward (1819). Легислатура штата Нью-Гемпшир внесла изменения в корпоративную хартию Дартмут-колледжа, что, по мнению Верховного суда, стало превышением полномочий, поскольку корпоративная хартия представляла собой контракт между штатом и корпорацией, не подлежащий одностороннему изменению. Заседание суда характеризовалось крайней эмоциональностью. Выступающие не раз подчеркивали значение решения не только для штата и конкретного института, но для нации в целом. Действительно, принятое решение имело ряд принципиальных последствий в правовой истории США. Оно поддержало американскую модель академической организации, ориентированную на господство совета попечителей, положило начало эпохе массового создания религиозных вузов, подтвердив независимость частных институтов от властей штата, но, с другой стороны, задержало на полстолетия развитие публичных университетов штатов. Было проведено точное юридическое различие между публичными и частными институтами высшего образования, имеющее принципиальное значение и в современной правовой действительности. В рамках более широкой перспективы данное решение стало "бастионом частной собственности" <9>, защищающим частные институты от законодательного вмешательства, и подтвердило возрастающую роль Верховного суда в деле надзора за соблюдением штатами положений федеральной Конституции. В целом было подтверждено общее понимание высшего образования как достаточно обособленного социального института, который при всей значимости своих общественных функций должен действовать в обстановке некоторой отстраненности от непосредственного влияния политических и общественных страстей, самостоятельно определяя вопросы внутренней организации и деятельности. Такая автономия была подобна "викторианскому клубу джентльменов, священные пределы которого не должны профанироваться за счет вовлечения внешних агентов во внутреннее управление" <10>. -------------------------------- <9> Rudolf F. The American College and University. A History. Athens, L.: The University of Georgia Press, 1990. P. 210 - 211. <10> Kaplin W. A., Lee B. A. The Law of Higher Education. 4-th ed. San Francisco: John Wiley a. Sons, Inc., 2007. P. 16.

В целом большая часть XIX в. прошла под знаком "автономизма" и даже "изоляционизма" высшей школы. Сколь-нибудь системное специализированное федеральное законодательство отсутствовало. Суды, наиболее активные в этой сфере, восприняв из английского общего права доктрину in loco parentis, обеспечили собственное невмешательство во взаимоотношения студентов и университетов. Несмотря на устойчивую тенденцию самоуправления высшей школы и невмешательства публичной власти, 1860 - 1870-е годы стали периодом значительных новаций (не во всех случаях позитивных) в правовом регулировании высшего образования. Победа буржуазного Севера над плантаторским Югом была оформлена принятием XIII, XIV и XV поправок к Конституции США. Наиболее развернутая XIV поправка (1868 г.) запрещает штатам "издавать или применять законы, ограничивающие привилегии и льготы граждан США; ...лишать какое-либо лицо жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры; ...отказывать какому-либо лицу в пределах своей юрисдикции в равной защите на основе законов" <11>. Именно клаузулы о "надлежащей правовой процедуре" и "равной защите на основе закона" стали наиболее эффективным основанием судебного воздействия на правовую систему США и практику общественных отношений. Положение о "равной защите на основе закона" сыграло во многом решающую роль в десегрегации образования, а также в обеспечении принципа равноправия в отношении других ограниченных в правах групп населения <12>. -------------------------------- <11> Конституция США 1787 г. // Шумилов В. М. Правовая система США. М.: Международные отношения, 2006. С. 353 - 354, 375 - 376. <12> Подр. о значении 14 поправки см.: Perry M. J. We the People: The Fourteenth Amendment and the Supreme Court. Oxford, L.: Oxford university press, 1999. 275 p.

Особое значение в истории правового регулирования высшего образования США имеют так называемые законы Моррила. Отдельные акты регулирования образовательных институтов имели место еще в колониальную эпоху <13>, уже до принятия закона 26 из 33 штатов имели по крайней мере один контролируемый штатом институт высшего образования <14>. Конгрессмен Джастин Смит Моррил из Вермонта уже в 1848 г. предложил идею о том, что американские колледжи "должны отказаться от значительной доли предметов, установленных несколько веков назад европейской высшей школой, и заменить их дисциплинами, обладающими не древними, а практическими ценностями". В 1857 г. Моррил впервые внес билль в Конгресс, ясно подчеркивая, что его цель - "способствовать развитию либерального и практического образования индустриальных классов в рамках различных профессий" <15>. Данный билль стал законом только в результате повторного внесения в 1862 г. после выхода южных штатов из Союза и замены А. Линкольном на посту президента Бьюкенена, наложившего вето на первую версию законопроекта. Он предусматривал поддержку каждым штатом по крайней мере одного колледжа, ведущей целью которого было изучение отраслей знаний, связанных с сельским хозяйством и механикой. Каждому штату передавались публичные земли или земельный сертификат в размере 30000 акров на каждого сенатора и представителя штата в Конгрессе по состоянию на 1860 г. <16>. Второй закон Моррила 1890 г. предусматривал регулярную ежегодную помощь соответствующим колледжам и оговаривал непредоставление этой помощи штатам, отрицающим доступность образования по признакам расы. В современных США почти 10% студентов обучается в институтах, основанных на земельных грантах и представляющих шесть из десяти наибольших по численности студентов высших учебных заведений и присуждающих приблизительно треть всех докторских степеней <17>. -------------------------------- <13> Liggio L. P., Meiners R. E. The Growth of Government Control of American Higher Education // Federal Support of Higher Education. N. Y.: Paragon picture, 1989. P. 218 - 222. <14> Bowen W. G., Kurzweil M. A., Tobin E. M. Equity and Excellence in American Higher Education. Charlotteswille, L.: University of Virginia press, 2006. P. 22. <15> Rudolf F. The American College and University. A History. Athens, L.: The University of Georgia Press, 1990. P. 249. <16> Rudolf F. The American College and University. A History. Athens, L.: The University of Georgia Press, 1990. P. 250 - 253. <17> Bowen W. G., Kurzweil M. A., Tobin E. M. Equity and Excellence in American Higher Education. Charlotteswille, L.: University of Virginia press, 2006. P. 22.

На протяжении XIX в., пусть и постепенно, возрастает многообразие состава американских студентов. Если первоначально почти исключительным представителем университетской молодежи был белый состоятельный джентльмен, то уже первые революционные годы дают примеры активизации представителей средней части населения, чему весьма способствовало развитие системы финансирования высшей школы как со стороны частных фондов, так и со стороны государства. Если Оберлин-колледж представлял собой "уникальный и героический пример" первого колледжа, принимающего студентов независимо от расы (1835) и женщин (1837), то к 1870 г. женщины представляли не менее 21% студентов высшей школы <18>. Расовая сегрегация должна была, казалось бы, исчезнуть под влиянием масштабных социально-политических изменений после Гражданской войны и конституционных и законодательных новаций 60-х годов XIX в., однако в 1870 - 1990-е годы часто поддерживалась судами таких штатов, как Индиана, Калифорния, Миссури, Нью-Йорк, Огайо <19>, а затем и Верховным судом США. Одним из наиболее значимых и поворотных решений в этом направлении в сфере высшей школы стало решение Верховного суда по делу Плесси против Фергюсона (хотя впервые доктрина "разделенные, но равные" была провозглашена судом штата Массачусетс в деле Робертс против Бостона в 1850 г.) <20>. По мнению судьи Брауна, представлявшего мнение большинства, "целью [XIV] поправки являлось, несомненно, обеспечение абсолютного равенства двух рас перед законом, но в самой природе вещей она не предназначалась для уничтожения различий, основанных на цвете кожи, или обеспечения социального, как отличного от политического, равенства. ...Наиболее общим примером может послужить существование раздельных школ для белых и черных, что рассматривается обоснованным осуществлением законодательной власти даже судами штатов, где политические права цветного населения имели наиболее длительное и последовательное обеспечение". В своем несогласии с мнением большинства судья Дж. М. Харлан заявил, что сама цель сегрегации - исключение объединения черных и белых - направлена на сохранение статуса белых как доминирующей расы, хотя Конституция США, индифферентная к цвету, "не знает и не терпит каких-либо классов среди граждан" <21>. Данное решение почти на полстолетия способствовало консервации политики расовой дискриминации и сегрегации в США, в том числе в сфере высшего образования <22>. Уже в 1906 г. в деле Береа-колледж против штата Кентукки Верховный суд применил данную доктрину к высшей и частной школе, подтвердив право штата на запрещение обучения и в частном колледже белых и черных студентов в рамках одного учебного пространства <23>. -------------------------------- <18> Bowen W. G., Kurzweil M. A., Tobin E. M. Equity and Excellence in American Higher Education. Charlotteswille, L.: University of Virginia press, 2006. P. 20 - 21. <19> Kern A., Erwin S. S. College and University Law. Charlottes Ville (Va): Michie Co., 1972. P. 514. <20> Plessy v. Ferguson, 163 U. S., 537, 544 (1896) // Kirp D. L., Yudof M. G. Educational policy and the law. Cases and materials. Berkeley: McCutchan, 1974. P. 281 - 288. <21> Подробнее см.: Plessy v. Fergusson: a brief history with documents / Ed. by Brook Th. Boston, N. Y.: Bedford/St. Martin's, 1997. 205 p. <22> Edwards H. T., Nordin V. D. Higher Education and the Law. Cambridge (Mass.): IEM, Harvard univ. press, 1979. P. 475. <23> Millington W. J. The law and the college student: justice in evolution. St. Paul (Minn.): West publ., 1979. P. 312.

Несмотря на все положительные тенденции развития правового регулирования высшей школы США с конца XVIII в. до начала XX в., следует отметить в целом консервативный характер данного периода. Практически отсутствует системное федеральное законодательство по вопросам организации и функционирования высшего образования. Наиболее активным элементом системы федеральной власти в рассматриваемой сфере являются суды, которые, однако, находятся в плену "контрактной" доктрины, порождающей политику невмешательства в вопросы взаимоотношений университетов, студенчества и преподавателей. Защищая институты высшего образования от произвольного вмешательства со стороны общественности и власти, данная доктрина, однако, способствовала развитию системы социальной неответственности высшей школы, внутреннего диктата со стороны администрации и советов попечителей, правовой незащищенности преподавателей и студентов. Поддержка судами расовой сегрегации высшей школы вплоть до середины XX в. законсервировала этот порочный и позорный для американского общества институт. С другой стороны, на протяжении более чем полутора веков проявляется неуклонная тенденция демократизации, гуманизации и профессионализации высшей школы, ее количественного и качественного роста, возрастания ее влияния на общественное мнение и политическую систему. Не последнюю роль в этом процессе сыграло правовое регулирование как на федеральном, так и на штатном уровне в форме конституционных поправок, законодательных актов, регулирующих актов исполнительной власти, судебных решений. Образную оценку развития высшей школы как "шаг вперед, два шага назад" <24> в свете вышеизложенного следует, по крайней мере, заменить следующей альтернативой: "шаг назад, два шага вперед". Кроме того, правовые наработки рассматриваемого периода подготовили юридическую, политическую, социальную основу для будущей "революции" середины XX в. в развитии как высшей школы, так и правового регулирования высшего образования. -------------------------------- <24> Bowen W. G., Kurzweil M. A., Tobin E. M. Equity and Excellence in American Higher Education. Charlotteswille, L.: University of Virginia press, 2006. P. 14.

Название документа