Теоретико-правовые взгляды юристов царской России на кадровое обеспечение государственной службы
(Байкеева С. Е.) ("История государства и права", 2008, N 7) Текст документаТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ВЗГЛЯДЫ ЮРИСТОВ ЦАРСКОЙ РОССИИ НА КАДРОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
С. Е. БАЙКЕЕВА
Байкеева С. Е., кандидат юридических наук, доцент.
Юристы государственной школы дореволюционной России рассматривали государственную службу как институт государственного права, под которым понимали законы, регулирующие деятельность центральных и местных государственных учреждений, определяющие их статус, а также положение их служащих. Основоположником научной организации государственной службы в Российской империи по праву являлся выдающийся ученый, крупнейший государственный деятель М. М. Сперанский. Вклад Сперанского в теорию государственной службы заключается в том, что впервые после римских юристов классического периода были разработаны основы теории должностного лица <1>. Мыслитель поставил должностное лицо в центр теории государственного управления и государственной службы, определив его как главный субъект государственного управления, носителя властных полномочий, даруемых верховной властью. -------------------------------- <1> Черепанова И. В. Государственная служба Российской империи XIX века (теоретическое исследование): Дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2001. С. 22.
Структура статуса должностного лица, предложенная М. М. Сперанским, - важный вклад в теорию государственной службы и ее кадрового обеспечения. Статус гражданской службы был помещен законодателем в Устав о службе по определению от Правительства 1832 г. в виде раздела третьего Устава "Об общих планах и обязанностях гражданской службы" <2>. В Уставе Сперанским дана классификация прав и обязанностей государственной службы, а также детализирована структура отдельных субъективных прав государственных служащих: на получение содержания, на получение награды, на увольнение в отпуск, на увольнение от должности и от службы. -------------------------------- <2> Устав о службе по определению от правительства. Свод законов Российской империи. Т. 3. Кн. 1. СПб., 1896. Ст. 517 - 756.
Одним из первых последователей М. М. Сперанского, особо и ярко себя проявивших в российской науке о государственной службе в 60-е годы XIX в., стал профессор государственного права Петербургского университета И. Е. Андреевский. Он определил государственную службу как "деятельность в государстве граждан, призванных быть органами государственной власти" <3>, что позволило выделить два ее основных аспекта: с одной стороны, задачи и функции государства, которые оно выполняет в лице государственных органов и служащих, с другой - трудовая деятельность по осуществлению данных функций и решению конкретных задач <4>. -------------------------------- <3> Андреевский И. Е. Русское государственное право. СПб., 1866. С. 466. <4> Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 5.
Государственная служба как особый правовой статус служащего, по мнению Андреевского, предполагает определение законом его правового положения как по отношению к правительству, так и по отношению к народу. Правовой статус должен определять: пределы власти служащего лица, пределы усмотрения в управлении, круг дел, прав и обязанностей. В структуре основных начал государственной службы по определению от правительства ученый особое внимание уделяет отдельным элементам кадрового обеспечения: поступлению на государственную службу, статусу государственных служащих, прекращению службы. Андреевский разработал систему условий, которые должны быть установлены государством для лиц, поступающих на государственную службу, и разделил все условия на три категории (физические, нравственные, политические). Поступление на государственную службу как кадровый процесс заключается, по его мнению, в ряде обязательных юридически значимых действий как правительства, так и физического лица: в проверке соблюдения условий, необходимых для поступления на государственную службу, и в соблюдении этих условий лицом; в определении на службу и в ознакомлении со службой; в определении к должности и в принятии должности. При этом определение на службу может происходить по непосредственному набору правительства, верховной государственной власти; по выбору подчиненных им властей, но с их утверждения; по распоряжению отдельных начальственных мест и властей на должности, не имеющие государственного характера, без утверждения правительством. Видным представителем учения о государственной службе в XIX в. являлся Н. О. Куплевасский, профессор государственного права Императорского Харьковского университета. Значительная часть его монографии "Государственная служба в теории и в действующем праве Англии, Франции, Германии и Цислейтанской Австрии" посвящена проблеме качественного отбора лиц на государственную службу, вопросам управления государственной службой, процедурным аспектам кадровой работы, касающимся поступления на государственную службу. Он неоднократно обращается к теории государственной службы, служебно-деликтного права и процесса, пытаясь выяснить критерии качественного отбора лиц на государственную службу, пределы власти должностного лица; структуру права на неповиновение власти должностного лица и права на сопротивление незаконным распоряжениям должностного лица, структуру дисциплинарной ответственности; понятие дисциплинарного проступка; виды дисциплинарных проступков, сущность дисциплинарной власти; виды дисциплинарных взысканий и процедур, компетенцию дисциплинарных учреждений, принципы, стадии и структуру дисциплинарного процесса. Одним из представителей российской юридической науки, исследовавших проблемы государственной службы и ее кадрового обеспечения, являлся профессор Казанского университета В. В. Ивановский, монография которого "Русское государственное право" повлияла на развитие русской науки о государственном управлении. Ученый определяет государственную службу как деятельность физических лиц, направленную на осуществление воли носителя верховной власти по уполномочию последнего <5>, акцентируя внимание не только на фактической природе государственной службы, но и на одной из сторон юридической природы государственной службы, на осуществление воли носителя верховной власти по уполномочию последнего. -------------------------------- <5> Столярова Е. Е. Законодательство Российской империи второй половины XIX - начала XX в. о гражданской государственной службе: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1998. С. 154.
Анализ правовых исследований отечественных юристов дореволюционной России о кадровом обеспечении государственной службы позволяет сделать определенные выводы. Во-первых, в XIX в. правовая мысль о государственной службе получила мощный импульс для развития, поскольку государство объективно нуждалось в блестяще образованных судьях, адвокатах, чиновниках государственных учреждений. Во-вторых, кадровое обеспечение государственной службы в то время не являлось предметом специального монографического исследования. В то же время, рассматривая институт государственной службы, юристы того времени уделяли значительное внимание проблемам кадровой работы: вопросам определения на государственную службу, профессиональной подготовки, прохождения службы, ответственности чиновников за исполнение служебных обязанностей, социальному и пенсионному обеспечению. Многие идеи, выводы и предложения отечественных юристов, исследовавших институт государственной службы в XIX в., могут и в настоящее время найти свое применение в деятельности кадровых аппаратов государственных органов.
Название документа