Проблемы и перспективы совершенствования системы высших учебных заведений: правовой аспект
(Кирилловых А. А.) ("Юридическое образование и наука", 2008, N 2) Текст документаПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ ВЫСШИХ УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ: ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
А. А. КИРИЛЛОВЫХ
Кирилловых А. А., преподаватель Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права (Кировский филиал).
Высшее образование представляет собой систему составляющих его элементов, к которым в том числе относится сеть имеющих лицензию образовательных организаций высшего и дополнительного профессионального образования независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов; органов, осуществляющих управление в сфере образования и подведомственных им учреждений и организаций (ст. 8 Закона РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании", ст. 4 Федерального закона от 22.08.1996 N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"). В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" создана система федеральных органов управления образованием (Министерство образования и науки, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральное агентство по образованию). Как показывает анализ нормативных актов, в общем виде данная структура определяет отраслевой функциональный уровень управления образованием, однако в структурно-функциональном плане не учитывает особенностей функционирования отдельных вузов в системе высшего профессионального образования. Как указывает Ю. А. Тихомиров, "...целеполагание начинается от объектов управления, динамика которых должна определять направления, содержание и формы деятельности управленческих органов". "Функции же управленческих органов рассматриваются в качестве их управленческих воздействий, которые обеспечивают объекты управления разного рода ориентацией, ресурсами и средствами для достижения целей" <1>. -------------------------------- <1> См.: Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полный курс. 2-е изд., доп. и переработ. М.: Изд. Тихомирова М. Ю., 2007. С. 180, 187.
В Российской Федерации в настоящее время функционирует около 1470 учреждений высшего профессионального образования. Весьма значительную часть из них составляют негосударственные вузы. Особенности построения системы органов управления образованием представляют собой распределение управляющего воздействия между иными отраслевыми субъектами в рамках формирования организационно подчиненных объектов управления ("ведомственные" вузы) и "обособленное" положение негосударственного сектора. На уровне образовательного законодательства отсутствуют четкие схемы взаимодействия государственных органов и указанных высших учебных заведений - регулирование происходит на уровне общих требований к образовательным учреждениям соответствующего вида и профиля. Между тем такое положение не способствует эффективности управления и требует реформирования системных связей в высшем образовании. На необходимость совершенствования системы вузов указывается также в Федеральной программе развития образования Российской Федерации <2>. Причем основные ее подходы ориентированы на улучшение качества нормативно-правовой базы, развитие вузов, их самостоятельности. Говорится о становлении и последовательном развитии негосударственного (частного) сектора образовательных услуг в высшем образовании <3>. Нередко указывается на проблемы реализации компетенции органов управления образованием, слабое их закрепление в нормативно-правовых актах <4>. Все это сказывается на эффективности управления вузами и в конечном счете их деятельности. -------------------------------- <2> СЗ РФ. 17.04.2000. N 16. Ст. 1639. <3> См.: Виттенбек В. Внебюджетное образование и личность // Высшее образование в России. 2005. N 11. С. 159; Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 27.05.2004. N 109. <4> См.: Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полный курс. 2-е изд., доп. и переработ. М.: Изд. Тихомирова М. Ю., 2007. С. 243.
В свою очередь, проблемы управления не ограничиваются только вопросами создания общей "базы" деятельности высших учебных заведений, но также определяются и сферой построения современной системы высших учебных заведений и органов управления высшими учебными заведениями. Ст. 37 Закона РФ "Об образовании" предусматривает наличие центральных органов и органов отраслевой компетенции, которые представляют ведомственные органы управления образованием. При этом только выполнение задач и функций непосредственного управления подведомственными вузами определяет их как органы управления образованием <5>. Функции по управлению вузами сосредоточены не только в Федеральном агентстве по образованию, но и в других ведомственных органах. Например, в ведении Федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию находится 17 вузов, Министерства сельского хозяйства - 70 и представляют собой ведомственные системы высших учебных заведений. Такие высшие учебные заведения выполняют цели и задачи органов, ведающих различными сферами и отраслями управления. В этом смысле рядом ученых подчеркивается "двойственность" объектов управления, распределение их в различных ведомствах. -------------------------------- <5> См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М., Кармолицкий А. А. Административное право РФ: Учебник. Часть II. М., 1995. С. 151.
На наш взгляд, для решения проблемы о системе вузов следует обратиться к эволюционному аспекту данного вопроса. История дореволюционной России, с одной стороны, говорит о централизации вузов (государственных и частных) в одном ведомстве <6>, однако, с другой стороны, указывает на стремление "отраслевых министерств" сосредоточить в своих руках специальные вузы. -------------------------------- <6> Иванов А. Е. Высшая школа в России XIX - нач. XX в.: состав и юридический статус учебных заведений // Историографические и исторические проблемы русской культуры. М., 1982. С. 101.
Постепенно имевший место централизованный характер сосредоточения вузов в одном ведомстве - Министерстве народного просвещения был преодолен за счет включения в его структуру специального координационного органа. Иллюстративным примером здесь является Совет по делам профессионального образования в империи, решавший вопросы по законодательному обеспечению, развитию, координации как специальных, так и ведомственных специальных вузов <7>. -------------------------------- <7> См.: Высшее образование в России: Очерк истории до 1917 года. С. 241 - 244.
Впрочем, и в советский период развитие начал межотраслевого управления координационного характера привело в дальнейшем к выделению специальных управленческих структур, ориентированных на профессионально-техническое образование. Образовательные учреждения данного профиля в учебно-методическом плане возглавлялись Государственным комитетом профессионально-технического образования Совета Министров СССР, при этом они находились в ведении некоторых министерств и ведомств <8>. Высшая школа СССР и РСФСР в конце 80-х - начале 90-х имела четко выраженную отраслевую специфику <9>. -------------------------------- <8> См.: Государственное управление народным образованием в СССР. Алма-Ата: Наука, 1980. С. 31. <9> Катровский А. П. Формирование и развитие территориальной структуры высшего образования России. М.: Междунар. отношения, 2004. С. 138.
На сегодня такая структура сохранена. В сфере высшего образования "двойное" подчинение отраслевых (ведомственных) вузов реализуется посредством центрального управления на уровне установления отдельных элементов системы образования (государственные образовательные стандарты, определенные нормативы и т. п.) и обеспечения деятельности, в том числе финансирования непосредственно отраслевым министерством (ведомством) - федеральным отраслевым органом исполнительной власти. При этом связь отраслевого и ведомственного начала служит повышению уровня государственного управления <10>. -------------------------------- <10> См.: Атаманчук Г. В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы): Учебное пособие. М.: ОАО "НПО "Экономика", 2000. С. 74.
Зарубежная практика также устанавливает различные органы, участвующие в процессе управления вузами, в основном в функциональном аспекте (например, в Англии созданы Совет по финансированию высшей школы, Агентство по обеспечению качества высшего образования, по статистике высшего образования) <11>. -------------------------------- <11> См.: Управление в высшей школе: опыт, тенденции, перспективы. Аналитический доклад. М.: Логос, 2005.
Кроме того, ведомственная группировка вузов имеет под собой объективные основания. Как считает М. А. Каплюк, "принадлежность вуза к той или иной отрасли, во-первых, позволит сохранить многолетние накопленные традиции в подготовке кадров для них; во-вторых, усилит взаимодействие вуза с конкретными предприятиями и отраслевым предприятиям будет выгодно вкладывать инвестиции в развитие образования и науки именно в ведомственном вузе, ориентированном на эту отрасль" <12>. Впрочем, необходимость сохранения ведомственной структуры вузов связывается также государственными приоритетными национальными проектами в области образования, здравоохранения, сельского хозяйства, реализация которых невозможна без квалифицированных кадров соответствующего профиля. -------------------------------- <12> См.: Каплюк М. А. Проблемы определения понятия и видов высших учебных заведений // Юридическое образование и наука. 2006. N 3.
Следовательно, для формирования единой системы вузов и решения общих задач государственной политики в высшем образовании необходимо совершенствовать организационно-правовые формы взаимодействия центральных и отраслевых министерств (ведомств), а также негосударственного сектора в высшем образовании посредством: 1) оптимизации управленческих связей между центральными (стержневыми) и отраслевыми (ведомственными) органами управления высшими учебными заведениями; развития механизмов субординационно-координационных отношений посредством ведомственных соглашений и совместных управленческих решений в части вопросов деятельности вузов; 2) совершенствованием внутренней структуры Министерства образования и науки путем создания профильного органа по общим вопросам функционирования вузов (государственных и негосударственных), не входящих в систему Рособразования.
Название документа