Рецензия на монографию К. В. Черкасова "Система органов государственной власти и управления на уровне федерального округа"
(Комкова Г. Н., Тихон Е. А.) ("Административное и муниципальное право", 2008, N 9) Текст документаРЕЦЕНЗИЯ НА МОНОГРАФИЮ К. В. ЧЕРКАСОВА "СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ НА УРОВНЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА" <*>
Г. Н. КОМКОВА, Е. А. ТИХОН
Комкова Галина Николаевна, доктор юридических наук, профессор, декан юридического факультета ГОУ ВПО "Саратовский государственный университет имени Н. Г. Чернышевского", заведующая кафедрой конституционного и муниципального права.
Тихон Елена Анатольевна, кандидат юридических наук, заместитель декана юридического факультета ГОУ ВПО "Саратовский государственный университет имени Н. Г. Чернышевского", доцент кафедры конституционного и муниципального права.
На высшем государственном уровне в настоящее время ставится задача модернизации государственного управления, поскольку эффективность проводящихся в России реформ напрямую зависит от способности государственного аппарата их осуществлять. Многое в данной сфере зависит и от теоретико-правовых разработок, определяющих сущности и перспективы такой модернизации. Именно поэтому монографическое исследование К. В. Черкасова, несомненно, созвучно современным российским реалиям. Предметом рецензируемого научного исследования является правовой статус органов государственной власти на уровне федерального округа. Важность и многоаспектность темы не вызывает сомнения, поскольку на современном этапе развития России возникает необходимость комплексного исследования системы органов государственной власти и управления на уровне федерального округа как одного из приоритетных направлений государственного строительства. Ценность и новизна представленного научного труда определяется попыткой одним из первых в правовой науке провести комплексный анализ места, роли и значения органов государственной власти на уровне федеральных округов, а также системы федеральных округов в механизме государственного территориального управления РФ. Рецензируемая монография представляет собой достаточно объемный труд, состоящий из предисловия, трех глав, одиннадцати параграфов, заключения и библиографического списка. Автор отмечает, что модернизация системы государственного территориального управления, выразившаяся в создании федеральных округов и учреждении института полномочных представителей Президента РФ, явилась необходимой для обеспечения общегосударственных задач на местах, повышения эффективности территориальных органов федеральных органов государственной власти и усиления вертикали власти с целью решения современных проблем общероссийского государственного строительства: совмещения широкой самостоятельности субъектов РФ с необходимостью сохранения суверенитета и территориальной целостности страны (с. 3 - 7). В полном соответствии с заявленной темой исследования автор уделяет внимание институционализации правового статуса полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, основным направлениям их деятельности, аппарату, консультативным и совещательным органам при них (с. 9 - 160). Проведенный анализ позволил автору сделать вывод о том, что содержание задач, функций, прав и основных направлений деятельности полномочных представителей определено местом Президента РФ в системе разделения властей, его статусом и значением как главы государства, гаранта Основного Закона, прав и свобод человека и гражданина, занимающего доминирующее место в системе органов публичного управления Российского государства. В связи с этим достаточно обоснованным выглядит утверждение о том, что правовой статус полномочных представителей Президента РФ "вторичен" по отношению правовому статусу главы государства (с. 160). По мнению ученого, развитие института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах осуществляется в конституционных рамках ч. 2 ст. 80, закрепляющей общую компетенцию Президента РФ. На основе проведенного системного анализа основных направлений деятельности полномочных представителей автором делаются обобщающие выводы и высказываются предложения по повышению эффективности их функционирования: закрепление функции по организации контроля за исполнением Конституции РФ и права внесения Президенту РФ предложений по обращению в Конституционный Суд РФ; наделение правом внесения представлений в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации и представительные органы муниципальных образований в случае противоречия принятых ими актов федеральному законодательству; наделение правом законодательной инициативы на региональном и местном уровнях и др. При этом статус полномочных представителей должен быть системно и последовательно отражен в законодательстве, что позволит, по мнению К. В. Черкасова, повысить эффективность их координационной деятельности; перечень функций полномочий представителей Президента не должен носить закрытый характер, а с учетом общественно-политической ситуации в стране такие должностные лица могут исполнять и "иные функции по поручению Президента РФ". Следует отметить вполне аргументированные авторские предложения по внесению дополнений в Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе по представлению главе государства кандидатур на должности высших должностных лиц субъектов РФ. Все предложенные законодательные изменения позволят повысить эффективность не только функционирования полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, но и деятельность всей системы органов публичной власти на региональном и местном уровнях (с. 160 - 179). Важное место в исследовании уделено системным изменениям в размещении территориальных органов федеральных органов государственной власти по окружному принципу. В этой связи автор отмечает, что в настоящее время отсутствуют четкие правовые критерии создания органов государственной власти на уровне федерального округа, а большое количество нормативных актов в этом вопросе приводит к их несогласованности и противоречивости. Представляет интерес анализ построения межтерриториальной системы администрирования, в результате которого К. В. Черкасов делает вывод, что на современном этапе на уровне федерального округа еще не сформирована "административная целостность", а органы, образованные на уровне федеральных округов, являются территориальными органами федеральных органов государственной власти с выполнением соответствующих функций (с. 180 - 207). Исследуя вопросы совершенствования системы исполнительных органов государственного территориального управления как на уровне субъектов Федерации, так и на уровне федерального округа, автор утверждает, что их размещение проведено крайне неравномерно и бессистемно. В связи с этим актуальными являются практические рекомендации по совершенствованию нормативной базы в области построения и функционирования системы федеральных органов исполнительной власти: создание двухзвенной, а в исключительных случаях трехзвенной системы таких органов, где низовым звеном станут органы на уровне федерального округа; закрепление в федеральном законодательстве обязательного перечня органов исполнительной власти на уровне субъектов Федерации и др. Система и структура последних должна быть построена по аналогии с федеральными, роль которых должны выполнять окружные территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Такие изменения, по мнению исследователя, приведут к замене системы исполнительной власти сегментированного типа на современную систему управления иерархического типа с четкой субординацией и разграничением полномочий между ее уровнями (с. 207 - 221). С данными предложениями можно не согласиться, поскольку система органов исполнительной власти является самым подвижным звеном в системе органов государственной власти, а потому законодательное закрепление на федеральном уровне обязательного перечня органов исполнительной власти субъектов Федерации может привести к негативным последствиям. Во-первых, ввиду разнообразия субъектов Федерации в различных регионах могут существовать задачи и функции, стоящие перед органами исполнительной власти, которых нет ни в одном субъекте РФ (например, проведение Олимпиады 2014 года в Краснодарском крае требует создания специального органа, координирующего процесс подготовки к ней); во-вторых, возможно появление новых направлений деятельности, которые ранее не были отражены в структуре органов исполнительной власти, что потребует внесения изменения в федеральный закон; и, наконец, данное жесткое закрепление федерацией системы органов исполнительной власти субъектов РФ является нарушением принципа самостоятельности субъектов Федерации, установленного в ч. 1 ст. 77 Конституции РФ. В своей работе автор уделяет внимание вопросам учреждения законодательных (представительных) и судебных органов государственной власти на уровне федерального округа. Перспектива учреждения на данном уровне суда общей и административной юрисдикции, конституционных судов, по мнению автора, позволит укрепить судебную систему России, улучшить качество правосудия и повысить уровень судебной защиты (с. 222 - 231). Однако данное утверждение не бесспорно, поскольку в перспективе может затрудниться доступ граждан к правосудию, добавив ныне не существующие звенья судебной системы и увеличив сроки рассмотрения дел. Что касается возможности учреждения на уровне федерального округа законодательной (представительной) власти, то, по предложению ряда авторов, их структура может строиться по аналогии с Федеральным Собранием РФ. Однако можно согласиться с мнением К. В. Черкасова, что идея образования таких парламентов не имеет под собой должного научного обоснования и является неконституционной (с. 231 - 235). Подробно проанализировав систему федеральных округов, ее состояние и тенденцию развития, автор заключает, что федеральные округа в перспективе должны стать административно-территориальным образованием с эффективной системой управления регионами, где правовой базой станет принятие Федерального закона "Об административно-территориальных округах РФ" (с. 236 - 280). Рассмотренные в монографии вопросы актуальны и имеют не только научное, но и прикладное значение, поскольку анализ степени эффективности системы органов государственной власти и управления на уровне федерального округа в решении поставленных перед ней целей и задач обосновывает необходимость ее становления и развития как важнейшей части проводимой административной реформы. Кроме того, рецензируемая монография отличается широкой источниковедческой базой и информационной насыщенностью. Работа заинтересует не только юристов в области административного и государственного права, но и специалистов в других отраслях российского права, а также работников органов государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, монография К. В. Черкасова "Система органов государственной власти и управления на уровне федерального округа" является серьезным трудом, посвященным исследованию актуальной проблемы, в котором содержится новое решение задач, имеющих существенное значение для российской правовой науки.
Название документа