Виды и содержание полномочий органов местного самоуправления по организации деятельности школьных и дошкольных образовательных учреждений

(Эфрикян Р. А.) ("Общество и право", 2008, N 3) Текст документа

ВИДЫ И СОДЕРЖАНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО ОРГАНИЗАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ШКОЛЬНЫХ И ДОШКОЛЬНЫХ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ

Р. А. ЭФРИКЯН

Эфрикян Рубен Альбертович, соискатель кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России.

Органы местного самоуправления располагают достаточно обширным объемом полномочий в сфере организации деятельности образовательных учреждений на территории муниципального образования (при этом речь идет в основном о школьных и дошкольных учреждениях). В их число входят планирование, организация, регулирование и контроль деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, образовательных учреждений в целях осуществления государственной политики в области образования, которая основана на таких принципах, как гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности; воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье; единство федерального культурного и образовательного пространства, защита и развитие системой образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства; общедоступность образования, адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников; светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях; свобода и плюрализм в образовании; демократический, государственно-общественный характер управления образованием, автономность образовательных учреждений. Иными словами говоря, органы местного самоуправления организуют и реализуют образовательные программы в образовательных учреждениях <1>. -------------------------------- <1> Габричидзе Б. Н. Административное право. М.: Проспект, 2003. С. 147.

При этом органам местного самоуправления принадлежит исключительное право на формирование местных бюджетов в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования, разработку и принятие местных нормативов финансирования системы образования, которые должны учитывать специфику образовательного учреждения и быть достаточными для покрытия средних для данной территории текущих расходов, связанных с образовательным процессом и эксплуатацией зданий, сооружений и штатного оборудования образовательного учреждения. Схема финансирования муниципальных образовательных учреждений определяется Типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов. Органы местного самоуправления располагают также исключительным правом на обеспечение гражданам, проживающим на соответствующих территориях, возможности выбора образовательного учреждения; регулирование в пределах своей компетенции отношений собственности в системе образования; создание, реорганизацию и ликвидацию муниципальных образовательных учреждений. Здесь же следует упомянуть и ФЗ от 16 мая 1995 г. "О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию" <1>, которым введен мораторий на приватизацию государственных и муниципальных образовательных учреждений всех типов, включая объекты их производственной и социальной инфраструктуры, в целях сохранения системы государственного образования и обеспечения государственных гарантий на получение гражданами доступного бесплатного образования. Однако, как показывает практика, в регионах не всегда выполняется данный Закон, и его нарушения происходят, как правило, в результате недостаточной принципиальности органов местного самоуправления. Далее, органам местного самоуправления принадлежит право создания и ликвидации местных (муниципальных) органов управления образованием, деятельность которых направлена на обеспечение федеральной программы развития образования, государственных образовательных стандартов и функционирование системы образования на уровне государственных нормативов. В соответствии с действующими нормативами они принимают меры к обеспечению обучающихся льготным или бесплатным питанием и проездом на транспорте, иными видами льгот и материальной помощи. Органы местного самоуправления создают самоуправляемые школьные округа, определяют их структуру и полномочия, назначают и увольняют по согласованию с государственными органами управления образованием руководителей местных органов управления образованием. Они назначают руководителей муниципальных образовательных учреждений, если иное не предусмотрено Типовым положением об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов или решением органа местного самоуправления. В сфере ведения муниципальных органов власти в сфере образования находится также строительство зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий, контроль условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности образовательными учреждениями, использование государственных и муниципальных образовательных учреждений, объектов культуры и спорта в интересах образования. -------------------------------- <1> Федеральный закон от 16 мая 1995 г. N 74-ФЗ "О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию" (в редакции от 12 апреля 1999 г.) // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".

Если обратиться к проблемам, с которыми сталкиваются в практике органы местного самоуправления, то речь идет прежде всего о бюджетном обеспечении финансирования новых школ в муниципальных образованиях. Так, в крупных городах ощущается нехватка школ, в результате чего приходится организовывать две и даже три смены. Однако строительство крупной школы настолько затратно, что на этот шаг муниципальные власти идут в редких случаях. Здесь, на наш взгляд, нужно привлекать бизнес-структуры, и прежде всего строительные фирмы. Не секрет, что строительный капитал получает огромные прибыли от строительства и продажи жилых домов. Складывается парадоксальная ситуация: вырастает огромный жилой микрорайон, в котором нет школ и других необходимых социальных объектов. В этой связи необходимо, на наш взгляд, законодательно обязывать застройщиков при выдаче им разрешений на строительство выделять средства на возведение социальных объектов, и прежде всего школ. Наряду с исключительными полномочиями органы местного самоуправления обладают в области образования также рядом других полномочий. Они несут ответственность за реализацию права граждан на получение обязательного основного общего образования и обязаны осуществлять ежегодную публикацию среднестатистических показателей о соответствии федеральным и местным требованиям условий осуществления образовательного процесса в образовательных учреждениях, расположенных на подведомственных им территориях. Органы местного самоуправления выдают лицензии на право ведения образовательной деятельности в случае наделения их соответствующими полномочиями законодательством субъектов Российской Федерации. Такие лицензии выдаются на основании заключения экспертной комиссии, в состав которой входят представители соответствующего органа местного самоуправления и (или) местного (муниципального) органа управления образованием. Орган местного самоуправления, выдавший лицензию, обеспечивает контроль за соблюдением образовательным учреждением предусмотренных лицензией условий. По поручению государственной аттестационной службы органы местного самоуправления проводят аттестацию образовательных учреждений. Только с их согласия может быть осуществлена передача в их ведение государственных образовательных учреждений. Муниципальные органы управления образованием обязаны оказывать на договорных началах посреднические услуги подведомственным образовательным учреждениям (если последние в них нуждаются) в решении вопросов содержания и развития их материально-технической базы. При этом органы местного самоуправления вправе приостанавливать предпринимательскую деятельность образовательных учреждений, если она осуществляется в ущерб образовательной деятельности, предусмотренной уставом, до решения суда по этому вопросу. Они также регистрируют индивидуальную трудовую педагогическую деятельность. При этом заявитель представляет в соответствующий орган местного самоуправления только заявление и документ об уплате регистрационного сбора. Согласно ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> на территории муниципальных районов действует двухуровневая система муниципальных образований (ст. ст. 11 - 13). Разграничение компетенции в области образования между муниципальными образованиями, территория одного из которых является частью территории другого, регулируется в порядке, установленном законодательством субъектов Российской Федерации. Разграничение компетенции в области образования между органами местного самоуправления регулируется в порядке, установленном уставом (положением) органов местного самоуправления. Местные (муниципальные) органы управления образованием не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции государственных органов управления образованием. В качестве примера организации управления образованием приведем Крымский район Краснодарского края. Здесь основным структурным подразделением, осуществляющим управление сферой образования на территории Крымского района, является Управление образованием администрации муниципального образования Крымского района, которое создано в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "О некоммерческих организациях", Уставом Крымского района и является исполнительным органом муниципального образования Крымского района в области образования. -------------------------------- <1> ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". М., 2007.

В своей деятельности Управление образованием руководствуется Конституцией РФ, Законом "Об образовании" и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления", другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, нормативно-правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, Законом Краснодарского края "О местном самоуправлении в Краснодарском крае", другими законами и нормативно-правовыми актами законодательной и исполнительной власти Краснодарского края, нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления муниципального образования Крымский район, Уставом Крымского района и Положением об Управлении образованием администрации муниципального образования <1>, утвержденным представительным органом Крымского района. Учредителем Управления образованием является муниципальное образование Крымский район. Органом, уполномоченным осуществлять функции учредителя, является Управление имущественных отношений администрации Крымского района. Управление образованием является юридическим лицом, имеет в оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности по управлению имуществом, быть истцом и ответчиком в суде. Управление образованием имеет в качестве структурных подразделений, действующих на основании положения об Управлении образованием администрации муниципального образования и имеющих собственные положения: централизованную бухгалтерию, отдел опеки и попечительства. Основными задачами Управления образованием является: создание необходимых условий для реализации прав граждан на образование и в сфере образования; обеспечение эффективного функционирования и развития системы образования на территории Крымского района на основе муниципальных программ; охрана и защита прав несовершеннолетних на подведомственной территории путем выполнения отдельных функций органа опеки и попечительства. -------------------------------- <1> Положение об Управлении образованием администрации муниципального образования Крымский район от 25 апреля 2005 г. N 55 // Текущий архив Управления образованием г. Крымска Краснодарского края.

Управлению образованием для осуществления возложенных на него задач и функций предоставлено право: издавать в пределах своей компетенции, в том числе совместно с другими муниципальными органами, приказы, инструкции, другие правовые акты, обязательные для исполнения подведомственными учреждениями и организациями, давать разъяснения по ним, если иное не предусмотрено законодательством; издавать в пределах своей компетенции акты по вопросам опеки и попечительства несовершеннолетних; создавать, переименовывать, реорганизовывать и ликвидировать в установленном порядке учреждения и организации, необходимые для эффективного функционирования муниципальной системы образования, за исключением муниципальных образовательных учреждений, если оно не предусмотрено законодательством; участвовать в установленном порядке в учреждении фондов и организаций поддержки развития образования; создавать временные экспертные и рабочие группы для решения вопросов развития муниципальной системы образования; устанавливать надбавки и доплаты к заработной плате руководителям образовательных учреждений; запрашивать и получать в установленном порядке от государственных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, учреждений и организаций сведения, материалы и документы, необходимые для осуществления возложенных на Управление образованием задач и функций; инспектировать в пределах своей компетенции подведомственные образовательные учреждения; взаимодействовать с различными структурами по организации летнего отдыха детей, их занятости во внеурочное время и др. Управление образованием возглавляет начальник, назначаемый и освобождаемый от должности главой муниципального образования. Деятельность Управления образованием прекращается в связи с его ликвидацией или реорганизацией по распоряжению главы муниципального образования в установленном законом порядке. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что в целом сфера образования в муниципальных районах, городских и сельских поселениях имеет достаточно подробное правовое регулирование. Однако практика деятельности образовательных учреждений показывает, что имеется еще ряд проблем, требующих своего решения. Так, еще не закреплен достаточно четкий критерий, позволяющий дифференцировать образовательные учреждения муниципальной системы образования. Представляется, что таковым критерием должны быть направленность и содержание образовательных программ и государственных стандартов. На наш взгляд, самодостаточность и определенность указанного критерия имеет первостепенное значение в силу того, что именно конкретная образовательная программа определяет структуру, содержание обучения и воспитания, а Закон "Об образовании" прямо отождествляет образовательный процесс с реализацией образовательных программ и обеспечением содержания и воспитания обучающихся. В этом контексте основными образовательными учреждениями, находящимися в ведении муниципальных органов власти, являются дошкольные и школьные (общего профиля) образовательные учреждения. Актуальной проблемой является эффективное использование кадрового потенциала муниципальной системы образования. К правовым средствам его реализации следует отнести следующие: формирование эффективной в условиях рынка системы планирования подготовки и переподготовки педагогических кадров, совершенствование оценки их деятельности (прежде всего посредством аттестации), усиление социальной защищенности работников сферы образования. Учитывая сложившийся уровень и состояние нормативно-правового обеспечения кадрового состава российской системы образования, представляется необходимой разработка специальной программы федерального уровня, направленной на решение социальных вопросов педагогических кадров. Отметим еще и то, что государственное финансирование муниципальной системы образования имеет хронически дефицитный характер. Совершенствование системы налогообложения в муниципальной системе образования в известной мере могло бы способствовать смягчению финансовой ситуации. Оценивая возможность обоснования организационно-правовой основы оказания платных услуг, представляется целесообразным разработать образовательным учреждениям локальные нормативно-правовые акты - положения о платных образовательных услугах, разумеется, это должно делаться по согласованию с попечительским советом образовательного учреждения.

Название документа