Административная и экономическая функции государства в западноевропейской правовой мысли
(Атаян Г. Ю., Амвросова О. Н.) ("Административное право и процесс", 2013, N 9) Текст документаАДМИНИСТРАТИВНАЯ И ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА В ЗАПАДНОЕВРОПЕЙСКОЙ ПРАВОВОЙ МЫСЛИ
Г. Ю. АТАЯН, О. Н. АМВРОСОВА
Атаян Гаяна Юрьевна, доцент кафедры финансового и административного права Северо-Кавказского федерального университета, кандидат юридических наук.
Амвросова Ольга Николаевна, доцент кафедры финансового и административного права Северо-Кавказского федерального университета, кандидат юридических наук.
В статье анализируются различные политико-правовые взгляды ученых западноевропейской правовой мысли на роль государства в экономике и реализацию экономической и административной функций государства на различных исторических этапах, рассматриваются основные модели соотношения гражданского общества и государства, оценивается вклад зарубежных ученых в либеральную теорию.
Ключевые слова: государство, правительство, экономика, экономическая функция, гражданское общество, либерализм.
The administrative and economic functions of the State in Western-Europe law thought G. Yu. Atayan, O. N. Amvrosova
In this article analyzed different political-law views of scientists of Western-Europe law thought about role of government in economics of realization function of country in different historical stages, also looked through different models of cooperation of civil society and government and marked impact of foreign scientists in theory of liberalism.
Key words: state, government, economics, economic function, civil society, liberalism.
Теория либерализма начала формироваться еще в XVII в., была сформулирована в XVIII в. и восторжествовала в XIX в. Как установлено исследователями данного явления, термин "либерализм" был впервые употреблен в 1810 г. в Испании, где либеральные идеи не имели прочных оснований. В XIX в. центрами либерализма являлись Англия и Франция. Региональные модели либерализма были обусловлены как историческими особенностями национального развития и национального характера, так и степенью воздействия глобальных общественно-политических и социально-экономических явлений. В западноевропейской правовой мысли особенно выделяется учение знаменитого немецкого философа И. Канта. Являясь ярким сторонником раннего либерализма, И. Кант считал, что в задачу государственной власти не входит забота о счастье граждан, т. к. последнее характерно для деспотических государств <1>. -------------------------------- <1> Лейст О. Э. История политических и правовых учений. 2-е изд., пер. и сокр. М.: ЗЕРЦАЛО-М, 2004. С. 347.
В "Критике практического разума" И. Кант писал о том, что бытие и долженствование, сущее и должное не совпадают, они принадлежат к различным сферам. Эти взгляды породили в свое время представления о том, что объектом познания является только сущее, т. е. только наличные формы общественной жизни. По справедливому замечанию И. И. Бурдуковой, при таком подходе снимается проблема идеала, ценности, нравственного смысла государственных институтов <2>. -------------------------------- <2> Бурдукова И. И. Становление и развитие конституционных идей в России. СПб., 1999. С. 188.
Многообразие точек зрения на роль государства в экономике и реализацию экономической функции государства заставляет обратиться к противоположной изложенной выше концепции физиократов, а именно француза Ф. Кенэ, который отразил свои взгляды на данную проблему в "Экономической таблице" 1758 г. Составной частью экономической теории физиократизма является идея невмешательства правительства в естественный ход экономической жизни. Произведение Ф. Кенэ "Экономическая таблица" содержит схему разделения общества на три основных класса: 1) производительный класс земледельцев; 2) класс земельных собственников; 3) "бесплодный класс" - люди, занятые не в сельском хозяйстве. Все три общественных класса находятся в определенном экономическом взаимодействии. Через механизм покупки и продажи продукции происходит процесс распределения и перераспределения "чистого продукта" и создаются необходимые предпосылки для постоянного возобновления производственного процесса, т. е. воспроизводства. Ф. Кенэ видит этот процесс состоящим из следующих стадий: фермеры-земледельцы арендуют за деньги у земельных собственников землю и выращивают на ней урожай; собственники скупают продукты у земледельцев и промышленные изделия у ремесленников, в результате чего часть полученных ими за аренду земли денег переходит к сельским хозяевам и ремесленникам; фермеры закупают промышленные товары у промышленников; промышленники закупают сельскохозяйственные товары у фермеров. В итоге фермеры вновь получают денежные средства для аренды земли. Таким образом, хозяйственный процесс представлялся физиократам как естественная гармония, которая может быть даже описана строго математически. Если исходить из схемы, предложенной Ф. Кенэ, места для какой-либо сознательной, активной политики государства в области экономики просто не остается. Точнее, по мнению Ф. Кенэ, государство должно установить такие законы, которые соответствовали бы "естественным законам" природы, и на этом экономические функции государства можно будет считать исчерпанными. Попытку практической реализации экономической концепции физиократов предпринял француз Жак Тюрго, который в 1774 г. был назначен вначале морским министром, а затем в период 1774 - 1776 гг. занял пост генерального контролера финансов. Находясь на этом посту, Жак Тюрго провел ряд реформ физиократического характера, острие которых было направлено на снижение роли французского государства в экономической жизни страны. Были отменены ограничения на хлебную торговлю, упразднены цеховые корпорации и гильдии, крестьянские натуральные повинности в пользу государства были заменены денежным налогом, были сокращены государственные расходы. Пожалуй, самым важным элементом реформ было налогообложение дворянского сословия, которое до этого вообще не платило налогов. В перспективе планировалось полностью отказаться от сбора налогов с крестьян, заменив их единым поземельным налогом с дворян. Такая политика, естественно, сопровождалась серьезной оппозицией со стороны привилегированных сословий; начались придворные интриги, и в результате реформатор был вынужден уйти в отставку. После его ухода Людовик XVI отменил все нововведения Ж. Тюрго и Франция начала свое безудержное движение к социальным потрясениям Великой французской революции. Рассматривая политико-правовые идеи, мы выходим на еще одну очень важную проблему: пределы вмешательства государства в сферу гражданского общества, поскольку экономика представляет одну из его подсистем. Существуют две основные модели соотношения гражданского общества и государства - либерализм и этатизм. В литературе существуют попытки с достаточной степенью определенности выделить несколько временных моделей либерализма. Так, рационализм XVIII в. оказал воздействие на формирование раннелиберальных идей в различных государствах. Например, Б. Констан разработал во Франции концепции идеального общественного и государственного строя. В Англии этим занялся И. Бентам, а в Германии - Роттек и Велькер <3>. -------------------------------- <3> Ростиславлева Н. В. Зарождение либерализма в Германии. Карл фон Роттек. М., 1999, С. 6.
С позиции либерализма, чем меньше вмешательство государства в сферу гражданского общества, тем лучше для гражданского общества и, следовательно, субъектов гражданского общества. Этатизм занимает противоположную позицию в этом вопросе: чем больше вмешательство государства (в пределах разумного), тем лучше гражданскому обществу. Представители классического либерализма (Дж. Локк, А. Смит, Дж. Ст. Милль), отстаивавшие максимальную свободу индивида, сводили государственное вмешательство в сферу гражданского общества к минимальным функциям государства. Минимальное государство изображалось в образе "ночного сторожа", полностью предоставляющего гражданское общество механизмам саморегулирования. С точки зрения классического либерализма идеальным было бы невмешательство государства в сферу гражданского общества. Так, в классическом эссе Дж. Ст. Милля содержался тезис о том, что "...единственная цель, которая оправдывает вмешательство человечества (индивидуальное и коллективное) в свободу действий любого из людей, - это самозащита. Единственная цель, ради которой сила может быть причинена к одному из членов цивилизованного общества против его воли, - это предотвращение вреда другим. Его собственное благо, физическое или моральное, не является достаточным оправданием" <4>. Отсюда логически вытекает принцип непричинения вреда, авторство в отношении которого приписывается Д. С. Миллю. Но даже эта единственная в своем роде оговорка подобного свойства дает основание исследователям утверждать, что "в середине XX века антиномия свободы и равенства была преодолена". Об этом особенно впечатляюще возвестило творчество Дж. Ст. Милля <5>. -------------------------------- <4> Моисеев С. В. Курс лекций. Философия права. Новосибирск: Сибирское университетское издательство, 2003. С. 146. <5> См. библиографию его работ, приведенную в Британике: "On Liberty", "Thoughts on Parlamentary Reform", "Considerations on Represantative Government". See, The New Enciclopedia Britanica. V. 19, p. 136.
Либерально-демократические доктрины XX в., свободные от догматизма и схематизма рационалистического этапа, в значительной степени определяют идеологическую атмосферу постиндустриального общества. В специальной литературе, в отечественной и зарубежной, существует множество точек зрения относительно оценок вклада в либеральную теорию Джона Стюарта Милля и его отца Джеймса Стюарта Милля. Так, Райан считает, что, по крайней мере, касательно демократической теории заявления играют скромную роль и взгляды Джона Стюарта Милля на природу и цели демократии имеют дистанцию большого размера в отличие от взглядов Милля-старшего. В то время как старший Милль полагал и связывал с демократией ожидания по установлению всеобщего утилитарного принципа, универсального и для целей законодательства, и для целей выработки политических решений, что и предполагало, и предвосхищало приход хорошего правительства, устремления его сына характеризовались прежде всего с просветительской и обучающей функцией демократии, с ее потенциальной прогрессивностью, определяемой в терминах измерения качества жизни и характеров самих граждан. Это и будет предопределять необходимость борьбы против тирании общественного мнения, беспокойство о котором Милль разделял с Токвиллем. Для обоих мыслителей наиболее напряженной составляющей их мировоззрения была тревога о возможном триумфе конформизма, тотально управляемом индивиде. Дж. Милль ценил демократию за возможность, предоставляемую большинству населения, совершенствовать свое общество. Забота о благе большинства населения, соответственно, выразились в защите свободы волеизъявления в избирательном процессе. Таким образом, его взгляды были вполне последовательными в своих ключевых представлениях. В своем сочинении "Утилитаризм" Дж. Милль дистанцировался от некоторых постулатов учения И. Бентама, прежде всего от психологических суждений автора и от любых суждений в духе "что только с позиций собственной пользы индивида следует рассматривать его моральные обязательства". Однако он последовательно и ясно проявлял интерес к основаниям утилитарной этики, в которой идеи счастья и свободы рассматривались в качестве тех, которые и должны выступать конечными целями существования и созидания. Подобные же моменты характеризуют и другое произведение Дж. Милля - "Опыты о свободе". Здесь автор также апеллирует к уже известному утилитарному принципу пользы, определяя его как прогрессивные и непрерывные интересы человека в процессе прогрессивного бытия. Пределы социального контроля определялись Дж. Миллем сферой частного интереса и частной деятельности, в границах которых достигается безопасность существования индивида. В обосновании идей либерализма большую роль сыграл английский правовед Дж. Бентам. Отметим, что российские историки и теоретики права не обходят своим вниманием данного автора. В последнее время о нем много пишут и в трудах по философии права. Однако в зарубежной литературе ему уделено гораздо больше внимания. Так, статья "Иеремий Бентам и общественный интерес", написанная Дж. Ганном и включенная в сборник "From Hobbes to Marx. Key Debates", насчитывает 69 источников. Причем в примечании к статье автор пишет, что "место Бентама в классической демократической традиции выглядит усеченным, тогда как даже несмотря на то, что интерпретаций взглядов Бентама несомненно больше, чем отведенное ему место в этой традиции" <6>. -------------------------------- <6> Избранные произведения И. Бентама. СПб., 1867. С. 215.
В числе ряда новых, обобщающих понятий, сформулированных Дж. Бентамом, важное место занимает понятие общественной пользы или интереса. Оно пронизывало практически все представления Бентама об экономике, праве, политике, связывая их неразрывно с рекомендациями относительно социально-экономического и политического процессов. Столь большая приложимость учения Бентама к обширному числу обсуждаемых вопросов сделали труды Бентама весьма популярными. Даже критерием различения целей гражданских законов, по И. Бентаму, становится принцип общественной пользы или счастья общества <7>. Поэтому и всю законодательную деятельность И. Бентам подводил под реализацию четырех рубрик: заботиться о средствах существования, обеспечить довольство, благоприятствовать равенству, обеспечить безопасность. -------------------------------- <7> Там же. С. 322.
Ключевая идея утилитаризма состояла в том, что морально правильным является действие, которое в данной ситуации приносит наибольшее количество пользы. Утилитаризм является одной из разновидностей консеквенциалистских теорий, согласно которым о действиях, политических институтах и т. д. следует судить только по их результатам. Этим теориям противопоставляются деонтологические теории, которые подчеркивают важность мотива, долга, прав и принципов и вообще соображений, обращенных в прошлое <8>. -------------------------------- <8> Моисеев С. В. Указ. соч. С. 107.
И. Бентам являлся автором следующих идей. Во-первых, законы должны приниматься только тогда, когда они более способствуют счастью людей, чем другие законы (или их отсутствие). Во-вторых, законам следует повиноваться, поскольку неповиновение повлечет наказание; не повиноваться следует только во избежание бедствия. И, наконец, законы должны отменяться и заменяться новыми, если они не выполняют должную утилитарную функцию. Как следствие, по мнению Бентама, государство и система законов лучше способствуют достижению счастья, чем отсутствие законов и государства. Отсюда, по мнению основоположника утилитаризма, мы имеем нравственный долг поддерживать государство и повиноваться законам. По справедливому утверждению О. Э. Лейста, теория общей пользы служила тем фундаментом, на котором выстраивалась аргументация в защиту программных лозунгов либерализма, а именно свободы частнопредпринимательской деятельности и невмешательства государства в экономическую жизнь: "Оставьте свободное пространство для всех торговцев и капиталистов с тем, чтобы они вступали в конкуренцию друг с другом... предоставьте им возможность соперничать за то, чтобы привлечь покупателя, предлагая ему наиболее выгодные условия, вот в чем заключается метод" <9>. -------------------------------- <9> Лейст О. Э. Указ. соч. С. 380.
Такого же мнения в оценке И. Бентама придерживается Дж. Ганн: "...невидимая рука представлялась И. Бентаму не только чем-то естественным, но даже необходимым явлением" <10>. -------------------------------- <10> Gann J. A.W. Jeremy Bentam and the public Interest. P. 199.
Категория "общественного интереса" или "общественной пользы" по И. Бентаму не имела альтернативы, по словам Дж. Ганна, на протяжении почти четырех последующих десятилетий <11>. Публичный интерес интерпретировался Бентамом как агрегированная величина частных интересов. В схеме его суждений государство представлялось арифметической суммой его народонаселения, а общественная польза или интерес представали как арифметическая сумма извлекаемой всеми живущими пользы. Однако положения утилитарной теории подвергались справедливой критике по трем другим критериям определения правильности совершения действия: по критерию справедливости как важнейшему правовому основанию, по критерию соблюдения прав человека, по критерию соблюдения правил, установленных нормой права. Такой дотошный анализ позволял вскрыть существенные изъяны утилитарной теории, состоящие прежде всего в несовместимости с идеалами справедливости, в сомнительности общества, основанного на соображениях полезности, а не на уважении и соблюдении прав человека. -------------------------------- <11> Там же. С. 200.
О "публичном интересе как сумме частных интересов" И. Бентам писал в 1780 г. И. Бентам апеллировал к идее индивидуальной удовлетворенности во всех присущих ей формах. Однако в более поздних работах он эволюционировал и стал куда более радикальным реформатором, предлагая программу действий для просвещенного правительства и даже описывая, как достичь такого положения. Разумеется, находилось много форм и способов достижения счастья и без государственного вмешательства. Многие действия, которые были целесообразны для достижения людьми счастья и удовольствия, были свободны и открыты для людей, не несли в себе никакого конфликта, не требовали никакого специального государственного органа для распределения ресурсов. Как замечает Дж. Ганн, "когда мы вновь вспоминаем, что И. Бентам был противником правительственного контроля и выступал за частную инициативу в определенных секторах экономики, мы не удивляемся тому, что И. Бентам также ощущал, что люди вносят свой вклад в общее благо и они хотят в результате всего этого безопасности и личного счастья. Представляется правомерным и то, что И. Бентама все чаще заботили аспекты обеспечения немедленной и непосредственной связи людей с правительством. Довольно часто он заявлял, что общественные интересы являются интересами более низкого разряда. Вот почему закон все еще должен реализовать общественный интерес" <12>. -------------------------------- <12> Gann J. A.W. Jeremy Bentam and the public Interest. P. 206.
По мнению И. Бентама, общественные или публичные интересы, которые по его схеме следовало подвести под реформы, соответствовали немедленным, строго субординированным правам, собственно адресованным к правительству, состоящим в максимизации средств к существованию, довольства, безопасности и равенства. Субординация здесь означала нацеленность на достижение наивысшего счастья для огромного числа людей. Эти четыре основания правительственного вмешательства служили тому, чтобы воплотить принципиальный мотив наивысшего счастья в конкретные формы. Безопасности и счастью отводилась наибольшая роль в данной иерархической системе ценностей. И все же первое место в этой иерархии отводилось достижению безопасности: "Из всех перечисленных целей закона безопасность есть единственная, которая с необходимостью охватывает будущее: средства к существованию, довольство, равенство могут быть рассмотрены исключительно по отношению к данному времени, безопасность же необходимо выражает собой распространение на будущее время всех тех благ, которых касается, - следовательно, она есть первенствующий предмет закона" <13>. -------------------------------- <13> Бентам И. Избранные сочинения. СПб., 1867. Т. 1. С. 323.
Так было потому, что не представлялось возможным одновременно извлечь все четыре потенциальных пользы. Наиважнейший принцип общественной пользы, а значит, и законодательного регулирования - безопасность. Этот принцип, одновременно являющийся целью законодательного регулирования, по мнению И. Бентама, легко приспособить к измерению положения личности, собственности, репутации, наконец, самих условий жизни. Впрочем, сам И. Бентам допускал серьезную оговорку, разъясняя, что "...мы не поместили свободу в число главных целей закона. Для ясности понятий нам необходимо рассматривать ее как отрасль безопасности: личная свобода есть безопасность от известного рода обид, касающихся лица; что же касается политической свободы, то она составляет другую отрасль безопасности, она есть безопасность от несправедливостей со стороны правительственных лиц. Последнее составляет предмет не гражданского, а конституционного права". Существенно также, что общим свойством всех этих четырех элементов являлось то, что все они, кроме, пожалуй, довольства, могли быть реализованы в определенных условных единицах для всех граждан. И. Бентам особенно отмечал, что безопасность людей и безопасность собственности неразрывно связаны друг с другом одним универсальным интересом. Он полагал, что ничьи достижения не могут быть основаны на атаках чужой собственности, включая намерение таким образом достичь изобилия и цивилизованного существования. Он бросал вызов тем, кто предупреждал, что демократия будет основываться на оскорблении собственности. Атаки на собственность, полагал И. Бентам, были актами персонифицированного разрушения безопасности, и в этом не было ровным счетом ничего относящегося к представлениям о нормальной человеческой жизни. Таким образом, последовательно защищалось Бентамом правительственное вмешательство путем установления законов, направленных на поддержание безопасности. Бентам даже перечислял случаи, в которых жертва некоторой части безопасности относительно собственности необходима для сохранения остальной, большей части безопасности: - общие государственные нужды для защиты государства от внешних врагов; - общие государственные нужды для защиты государства от внутренних врагов; - общие государственные нужды для устранения физических бедствий; - пени с нарушителей безопасности как наказание или как средство к вознаграждению пострадавших; - отнятие у частных лиц части их собственности для образования средств противодействия вышеперечисленным бедствиям через устройство судов, полиции, войска; - ограничение прав собственности (или ограничение пользования собственностью) с целью воспрепятствовать собственнику вредить другим или самому себе <14>. -------------------------------- <14> Там же. С. 323.
Позднее Бентам несколько изменил свою привычную, хорошо узнаваемую формулу публичного интереса. Он пришел последовательно к восприятию взгляда о том, что публичный интерес достигается только тогда, когда есть возможность выразить каждому индивиду свой частный интерес. Разумеется, речь никоим образом не шла о принятии каждого частного интереса. Ведь логически можно было бы предположить наличие частного интереса, противоречащего правительственной или законодательной модели. Таким образом, Бентаму тоже не удалось избежать упреков неразрешимости конфликта интересов в предложенной им схеме. Но, невзирая на эту ограниченность теории, по мнению его же критиков, И. Бентам был прав, провозглашая, что гражданские свободы были должным образом защищены и гарантированы лишь тогда, когда не существовало случаев их ограничения <15>. И. Бентам вошел в историю правовой и политической мысли еще и потому, что провел скрупулезный социологический анализ интересов, и что важно и современно, доведя свой анализ до постановки вопросов об электоральном поведении. Вот почему, несмотря на кажущуюся схематичность и утилитарность представлений данного автора относительно границ правительственного вмешательства, его теория, черпавшая живительные соки в социологии и юриспруденции, была воспринята больше политологами, нежели правительственным истеблишментом. -------------------------------- <15> Gann J. A.W. Ibid. P. 209.
Таким образом, анализ взглядов и идей И. Бентама свидетельствует о невозможности исключения государства из сферы регулирования общественных, в т. ч. экономических, отношений, прежде всего по критерию обеспечения безопасности общественных отношений. В определенной мере в этом же русле, но на несколько иных методологических позициях находились сторонники юридического позитивизма. Так, английский юрист Дж. Остин, ограничительно определяя рамки правоведения изучением действующего права, среди законов, определяющих поведение человека в обществе, в качестве хотя и третьего элемента выделил позитивные законы, установленные государственной властью. Позитивисты, комментируя действующее право, как известно, почти не обращаются к общетеоретическим проблемам <16>. Но при этом государство рассматривается ими прежде всего как участник гражданско-правовых сделок, как субъект частного права. Как известно, во второй половине XIX в. юридический позитивизм во многих странах стремительно модифицировался. Но незыблемым оставался тезис о невмешательстве государства в экономическую подсистему. Он лишь мимикрировал под положение о необходимости правового самоограничения государства, тем самым вплотную приблизившись к постулатам концепции правового государства. -------------------------------- <16> Лейст О. Э. Указ. соч. С. 384.
Особое место в данном ряду занимает учение О. Конта. И эта особенность обусловлена той тревогой и беспокойством, которыми сопровождался сам процесс выработки представлений приверженцами данного научного направления. Кризисное состояние общества, включая комплекс противоречий, порожденных экономическим кризисом, способствовало формированию мировоззренческих и методологических установок исследователя, который не только отчленил социальную функцию науки, но и сформулировал специальный закон трех стадий, которые человечество прошло в стремлении осмыслить современный ему мир. У О. Конта находим весьма тонкие наблюдения относительно возможности совершенствования социальной структуры общества, о необходимости координации всех сторон современной ему цивилизации. Как справедливо указывают исследователи, в конкретных исторических условиях первой половины XIX в. либеральные лозунги о защите личности от государственной власти означали более всего требование "нейтральности государства" в неравной борьбе за существование наемных рабочих и владельцев капитала. Формирование идей либерализма на различных этапах вызывало напряженный интерес, т. к. было связано с процессом модернизации общества, который проявлялся в развитии экономики, изменениях социальной структуры, культурных и нравственных установок общества. По справедливому замечанию Н. В. Ростиславлевой, "с одной стороны, либерализм представлял собой попытку понять и объяснить новоформирующийся мир, с другой - изменить его" <17>. -------------------------------- <17> Ростиславлева Н. В. Указ. соч. С. 5.
Главная идея либерализма - защитить с помощью права (закона) индивидуальную свободу, предоставить личности максимальное количество шансов для самореализации и избежать при этом какого-либо насилия.
Название документа