Земельные права высших учебных заведений: проблемы реализации и защиты
(Феофилактов А. С.) ("Бюллетень нотариальной практики", 2008, N 4) Текст документаЗЕМЕЛЬНЫЕ ПРАВА ВЫСШИХ УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ: ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ И ЗАЩИТЫ
А. С. ФЕОФИЛАКТОВ
Феофилактов А. С., начальник юридического отдела Владимирского государственного университета.
Земельный кодекс Российской Федерации, введенный в действие Федеральным законом от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ, существенным образом изменил правовое регулирование землевладения государственными, муниципальными и иными учреждениями. Следует отметить, что к моменту принятия нового Земельного кодекса РФ значительные земельные массивы по всей стране были закреплены за учреждениями различной сферы деятельности и ведомственной подчиненности. Особенно объемными являются территории, находящиеся во владении государственных и муниципальных учреждений (научных, образовательных, культурных и т. д.), которым в советский период выделялись участки с учетом перспективного развития. Однако в связи с изменением системы экономических отношений данные земли в итоге оказались не использованными соответствующими учреждениями, но вместе с тем привлекательными с экономической точки зрения. Длительное отсутствие надлежащего правового регулирования земельных отношений с 1993 по 2001 г. в судебно-арбитражной практике обострило массу противоречий и различных подходов к разрешению споров о порядке владения земельными участками, закрепленными за учреждениями. За прошедший с момента принятия Земельного кодекса РФ период наработана достаточно объемная практика применения норм о реализации и защите государственными и муниципальными учреждениями предоставленных им земельных прав. Однако говорить о полном отсутствии проблем в регулировании данной категории земельных отношений преждевременно. Статья 20 Земельного кодекса Российской Федерации закрепила, что государственным и муниципальным учреждениям земельные участки предоставляются на праве постоянного (бессрочного) пользования. Данное ограниченное вещное право на землю помимо указанных субъектов может возникать также у федеральных казенных предприятий, органов государственной власти и органов местного самоуправления. Таким образом, круг лиц, которые могут обладать территорией на праве постоянного (бессрочного) пользования, по сравнению с ранее действовавшим законодательством существенно изменен в сторону сужения перечня возможных землепользователей. В частности, граждане и юридические лица всех иных организационно-правовых форм, а также негосударственные учреждения не могут владеть участками на указанном вещном праве. При этом на юридических лиц, не указанных в п. 1 ст. 20 Земельного кодекса РФ, возлагалась обязанность переоформить право постоянного (бессрочного) пользования на право собственности или аренду земельного участка до 1 января 2006 г. <1>. -------------------------------- <1> См.: п. 2 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (в ред. от 29 декабря 2001 г.) // Собрание законодательства РФ. 2001. N 44. Ст. 4148.
В специальном законодательстве, определяющем особенности статуса отдельных видов государственных и муниципальных учреждений, также закрепляется право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками соответствующими учреждениями. Так, в частности, согласно п. 7 ст. 5 Федерального закона от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ (в ред. от 22 августа 2004 г.) "О науке и государственной научно-технической политике" <2> устанавливается, что за государственными научными организациями закрепляются в бессрочное безвозмездное пользование земельные участки, выделенные в установленном порядке. Аналогичные нормы содержатся в Федеральном законе от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" <3>, Законе РФ от 10 февраля 1992 г. N 3266-1 (в ред. от 9 мая 2005 г.) "Об образовании" <4>, типовых положениях об учреждениях соответствующего вида. -------------------------------- <2> См.: Федеральный закон от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" (в ред. от 22 августа 2004 г.) // Собрание законодательства РФ. 1996. N 35. Ст. 4137. <3> См.: Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" // Собрание законодательства РФ. 1996. N 35. Ст. 4135. <4> См.: Закон РФ от 10 февраля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" (в ред. от 9 мая 2005 г.) // Собрание законодательства РФ. 1996. N 3. Ст. 150.
Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в силу ст. 29 Земельного кодекса РФ и ст. 268 Гражданского кодекса РФ возникает на основании решения уполномоченного органа государственной власти или местного самоуправления о выделении соответствующей территории. Вместе с тем указанная статья Гражданского кодекса РФ также устанавливает, что право постоянного пользования может возникнуть и в силу п. 1 ст. 271 ГК РФ, т. е. в связи с приобретением здания или сооружения на участке, принадлежащем другому лицу. Однако с учетом ст. 20 Земельного кодекса РФ приобретение права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком субъектом, не указанным в п. 1 данной статьи, является невозможным. Данное противоречие было разрешено Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства", определившим, что, если недвижимость находится на земельном участке, принадлежащем продавцу на праве постоянного (бессрочного) пользования, а покупателю согласно ст. 20 Земельного кодекса РФ земельный участок на таком праве предоставляться не может, последний как лицо, к которому перешло право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в связи с приобретением здания, строения, сооружения, может оформить свое право на земельный участок путем заключения договора аренды или приобрести его в собственность <5>. -------------------------------- <5> См.: п. 13 Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" // ЭЖ-Юрист. 2005. N 15.
Объем прав, предоставляемых обладателю права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, установлен в ст. 41 Земельного кодекса РФ. Данная статья прямо предусматривает, что землепользователи осуществляют права собственников земельных участков, установленные ст. 40 Земельного кодекса РФ. Таким образом, право постоянного (бессрочного) пользования дает возможность: 1) использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также закрытые водоемы в соответствии с законодательством Российской Федерации; 2) возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; 3) проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные закрытые водоемы в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями; 4) осуществлять другие права на использование земельного участка, предусмотренные законодательством. Исходя из буквального толкования норм ст. 40 и 41 Земельного кодекса РФ, следует, что при существовании действительного права постоянного (бессрочного) пользования земельной территорией собственник участка, в данном случае соответствующее публично-правовое образование, не может осуществлять права, указанные в ч. 1 ст. 40 Земельного кодекса РФ, до прекращения в установленном порядке данного ограниченного вещного права на земельный участок. Исключение составляют случаи, установленные законодательством. В частности, землепользователю не принадлежит право собственности на расположенные на земельном участке многолетние насаждения (п. 2 ч. 2 ст. 40 Земельного кодекса РФ). При возникновении споров по поводу использования земельного участка между его собственником и землепользователем на праве постоянного (бессрочного) пользования в судебной практике приоритет отдается интересам последнего, так как согласно ст. 216 и 305 Гражданского кодекса РФ устанавливается право обладателей ограниченных вещных прав, включая право постоянного (бессрочного) пользования на защиту от всяких нарушений любым лицом, включая собственника. Проблемным представляется вопрос соотношения прав владельца земельного участка и его собственника на получение неосновательного обогащения за счет неправомерного использования территории третьими лицами. В частности, ст. 1102 Гражданского кодекса РФ предусматривает, что лицо, которое без установленных законом, иными правовыми актами или сделкой оснований приобрело или сберегло имущество (приобретатель) за счет другого лица (потерпевшего), обязано возвратить последнему неосновательно приобретенное или сбереженное имущество (неосновательное обогащение). Нередко встречаются ситуации, в которых без надлежащих правовых оснований используются земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и одновременно закрепленные в постоянное (бессрочное) пользование определенных учреждений. Практика разрешения подобных споров достаточно противоречива. Так, в частности, Арбитражный суд Владимирской области по делу N А11-17/63/2003-К1-2/102 по иску Владимирского государственного университета к ООО "Посад-Холдинг" и ЗАО "Владимир-Оптон" взыскал в пользу истца долг по неосновательному обогащению с ответчиков в общей сумме 27893 рубля. Основанием для удовлетворения иска послужило то обстоятельство, что ответчиками без законных оснований использовалась в коммерческих целях часть земельного участка, закрепленного за университетом в постоянное (бессрочное) пользование. Согласно материалам дела в течение длительного периода ответчики занимали земельный участок для размещения автозаправочной станции, при этом договор аренды на данную территорию ранее решением суда был признан недействительным в связи с его противоречием закону. Исходя из данных обстоятельств, суды первой, апелляционной и кассационной инстанций пришли к выводу об обоснованности требований законного землепользователя и иск удовлетворили, несмотря на довод ответчика о том, что истец собственником территории не является и в силу ст. 20 Земельного кодекса РФ не может предоставлять его в аренду и соответственно получать плату за участок <6>. -------------------------------- <6> Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 27 февраля 2004 г. N А11-1763/2003-К1-2/102. Право образовательного учреждения на получение неосновательного обогащения от незаконного владения его территорией подтверждается также и в Постановлении Федерального арбитражного суда Уральского округа от 25 августа 2004 г. N Ф09-2713/04-ГК.
Вместе с тем по аналогичному спору между теми же субъектами при разрешении спора о взыскании неосновательного обогащения за иной период арбитражный суд университету в иске отказал, со ссылкой на то, что землепользователь не может являться надлежащим истцом по делу о взыскании неосновательного обогащения, так как право на получение арендной платы принадлежит органу государственной власти, осуществляющему полномочия собственника в отношении соответствующего земельного участка <7>. -------------------------------- <7> Решение Арбитражного суда Владимирской области от 13 сентября 2005 г. по делу N А11-14224/2004-К1-17/109.
Таким образом, разрешение данного вопроса требует корректировки законодательства в части конкретизации имущественных прав на получение доходов от использования земельного участка собственника и землевладельца одной и той же территории. Возникает достаточно большое количество проблем при определении порядка сдачи в аренду земельных участков, находящихся в постоянном (бессрочном) пользовании государственных и муниципальных учреждений. Прежде всего необходимо отметить противоречия между несколькими законодательными актами. Согласно ст. 270 Гражданского кодекса РФ лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, вправе сдавать данный земельный участок в аренду только с согласия собственника. В свою очередь, п. 4 ст. 20 Земельного кодекса РФ исключает возможность любой формы распоряжения земельным участком, закрепленным в постоянное (бессрочное) пользование, независимо от наличия согласования собственника на данное распоряжение. Кроме того, законодательство об особенностях статуса отдельных видов учреждений также имеет определенные положения по данному вопросу. Например, п. 4 ст. 27 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" предусматривает право высших учебных заведений выступать в качестве арендодателя имущества, при этом не делается оговорки о том, что данная норма не распространяет свое действие в земельных правоотношениях. Несмотря на то что с момента введения Земельного кодекса РФ прошло уже более четырех лет, противоречия между приведенными нормативными актами законодателем не сняты. Данное обстоятельство потребовало разъяснения Высшего Арбитражного Суда РФ, которое последовало в Постановлении Пленума от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства". Руководствуясь тем, что согласно ст. 2 Земельного кодекса РФ нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, должны соответствовать Земельному кодексу, Высший Арбитражный Суд РФ указал на то, что с момента введения данного Кодекса в силу землепользователи не вправе сдавать участки в аренду, в том числе и при наличии согласия собственника. Вместе с тем в силу п. 3 ст. 3 Земельного кодекса РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Таким образом, требуется скорейшее устранение указанного противоречия между нормами земельного и гражданского права. Причем вполне целесообразно было бы закрепить право государственных учреждений на сдачу в аренду закрепленных за ними территорий, без права последующего выкупа земельного участка арендатором, с тем чтобы исключить его отчуждение. Неточность формулировки ст. 20 (п. 4) Земельного кодекса РФ, устанавливающей безусловный запрет на распоряжение землепользователями территориями, по мнению автора, подтверждается также противоречием с другими статьями Кодекса. В частности, ст. 45 Земельного кодекса РФ закрепляет возможность прекращения права постоянного (бессрочного) пользования путем отказа его обладателя от принадлежащего ему права. В свою очередь, отказ от права на имущество является не чем иным, как одной из форм распоряжения. Таким образом, не имея возможности распорядиться земельным участком, землепользователь тем не менее наделен правом от него отказаться. Более правильным в названном пункте статьи было бы указание на то, что лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе ими распоряжаться, за исключением случаев, установленных федеральным законом. Значительное количество проблем возникает при рассмотрении в арбитражных судах дел, связанных с прекращением права постоянного (бессрочного) пользования государственных учреждений. Прежде всего необходимо указать, что ст. 45 Земельного кодекса РФ предусматривает возможность прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком как в добровольном порядке, т. е. в связи с отказом землепользователя от принадлежащего ему ограниченного вещного права, так и в принудительном порядке по инициативе других лиц, в первую очередь органов государственного управления, осуществляющих полномочия собственников соответствующих территорий. Добровольный отказ от права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком учреждением самостоятельно без согласования с собственником, создавшим соответствующее учреждение, является невозможным. Данный тезис подтвержден выводами Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ в Постановлении от 2 ноября 2004 г. N 8837/04 <8>. Согласно материалам рассмотренного Президиумом дела государственное учреждение "Межотраслевой научно-технический комплекс "Микрохирургия глаза" обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным распоряжения мэра г. Тамбов о предоставлении определенного земельного участка в аренду. В обоснование заявления было указано, что спорный земельный участок, предоставленный в аренду обществу с ограниченной ответственностью, ранее был закреплен на праве постоянного (бессрочного) пользования за данным учреждением для благоустройства территории его тамбовского филиала. -------------------------------- <8> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 2 ноября 2004 г. N 8837/04 // Вестник ВАС РФ. 2005. N 3.
В дальнейшем руководитель филиала отказался от права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, в связи с чем мэром города было издано постановление об изъятии этой территории из пользования учреждения и передаче в аренду третьему лицу - ООО "Тамбовская энергетическая компания" для дальнейшей застройки земельного участка. Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций в удовлетворении данного заявления отказали со ссылкой на ч. 1 ст. 45 Земельного кодекса РФ, которая предусматривает прекращение права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в связи с отказом землепользователя от принадлежащих ему имущественных прав. Отменяя судебные акты, вынесенные предыдущими инстанциями, Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ указал на то, что в соответствии со ст. 296, 298 Гражданского кодекса РФ учреждение осуществляет права владения, пользования и распоряжения закрепленным за ним имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности и не вправе отчуждать данное имущество. Судами при рассмотрении дела не исследовался вопрос о том, распоряжался ли собственник учреждения правом землепользования. Исходя из данных обстоятельств, дело было направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
Название документа