Организация проведения массовых культурно-зрелищных мероприятий в открытых общественных местах: основные понятия, правовое регулирование
(Малеина М. Н.) ("Культура: управление, экономика, право", 2008, N 4) Текст документаОРГАНИЗАЦИЯ ПРОВЕДЕНИЯ МАССОВЫХ КУЛЬТУРНО-ЗРЕЛИЩНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ В ОТКРЫТЫХ ОБЩЕСТВЕННЫХ МЕСТАХ: ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ, ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
М. Н. МАЛЕИНА
Малеина М. Н., профессор кафедры гражданского права МГЮА, доктор юридических наук.
1. Роль права видится в ориентации нормативных актов и судебной практики их применения на социальные, общедемократические ценности (жизнь, здоровье, безопасность, достижения культуры и др.). Это достигается в том числе путем создания норм, оптимально сочетающих частные и общественные интересы в определенных жизненных ситуациях. Интерес представляет правовое регулирование отношений по организации массового отдыха граждан и пользования ими благами культуры. Речь идет о мероприятиях, именуемых как культурно-зрелищные, культурно-массовые, культурно-просветительные, театрально-зрелищные, массовые развлекательные и т. п. Большинство специальных нормативных актов в этой области принимаются муниципальными образованиями. Например, Положение об организации и проведении массовых культурно-просветительных, театрально-зрелищных, спортивных и рекламных мероприятий (утв. решением окружного Совета депутатов МО "Гусевский городской округ" Калининградской области от 14 сентября 2005 г. N 100 <1>), Правила проведения массовых зрелищных мероприятий на территории Кемеровского муниципального района (утв. решением Кемеровского районного Совета народных депутатов от 17 августа 2006 г. N 375 <2>). -------------------------------- <1> За доблестный труд. 2005. N 81. 15 октября. <2> Заря. 2006. N 36. 1 сентября.
Согласно ст. ст. 14 - 16 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <3> к вопросам местного значения поселения, муниципального района, городского округа относятся создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры, обеспечение условий для развития на соответствующей территории физической культуры и массового спорта. Поэтому принятие решений по этим вопросам правомерно. -------------------------------- <3> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Незначительное количество нормативных актов принято субъектами Российской Федерации. Например, Временное положение о порядке организации и проведения массовых культурно-просветительных, театрально-зрелищных, спортивных и рекламных мероприятий в г. Москве (утв. распоряжением мэра Москвы от 5 октября 2000 г. N 1054-РМ <4>), Положение о порядке проведения фейерверков и иных массовых зрелищных мероприятий с применением пиротехнических изделий в Кабардино-Балкарской Республике (утв. Постановлением Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 14 декабря 2006 г. N 337-ПП <5>). Статья 72 Конституции РФ устанавливает совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов по общим вопросам культуры, спорта; по вопросам охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения общественной безопасности. Следовательно, допустимо правовое регулирование таких отношений субъектами РФ. -------------------------------- <4> Вестник мэрии Москвы. 2000. N 27 (октябрь). <5> Кабардино-Балкарская правда. 2006. N 344 - 347. 27 декабря.
Однако нормативное регулирование явно имеет пробелы в определении понятий "массовое культурно-зрелищное мероприятие", "объект проведения такого мероприятия", в систематизации комплекса возникающих отношений, характеристике субъектов этих отношений и их прав и обязанностей. 2. Первоначально следует определить это массовое мероприятие в сравнении с наиболее близким понятием "публичное мероприятие" и его формами - митингом и демонстрацией. Общим является то, что все эти мероприятия являются массовыми, открытыми, мирными, доступными каждому. Отличия выделяем по цели проведения и форме организации. Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики. Культурно-массовое мероприятие проводится в целях организации отдыха и обеспечения пользования благами культуры. Организация публичного мероприятия означает, что граждане являются его непосредственными участниками, т. е. активно участвуют в обсуждении, шествии, используют средства наглядной агитации, принимают и направляют резолюции и другие обращения в органы государственной власти, иные органы и организации, либо имеют возможность такого поведения. Организация культурно-массового мероприятия означает, что граждане воспринимают деятельность организатора в форме публичного показа и иных формах и ее результаты. Другие способы участия граждан не обязательны. Подобные отличия позволяют сделать вывод о том, что законодательство Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях не может быть автоматически перенесено на проведение других массовых мероприятий. Не случайно проведение религиозных обрядов и церемоний в местах, предоставленных религиозным организациям для этих целей, в местах паломничества, на кладбищах и в крематориях, регулируется отдельно Федеральным законом "О свободе совести и религиозных объединениях". Предлагается определить массовое культурно-зрелищное мероприятие как развлекательное мероприятие, подготовленное в целях организации отдыха и обеспечения пользования благами культуры в открытых общественных местах, специально не предназначенных для проведения, в котором граждане участвуют за плату или бесплатно. Примером таких мероприятий являются фестиваль, карнавал, народное гулянье; проведение праздничного концерта, театрализованного представления; дискотеки на улице, площади города, в парке; проведение кросса, мото - и велогонки, авторалли вне спортивных объектов. В отдельных нормативных актах указывается минимальное количество граждан для квалификации мероприятия как массового. Например, на территории муниципального района (городского округа) Ленинградской области такое количество должно составлять более 50 человек <6>, на территории города Омска - более 100 человек <7>, на территории города Рязани - более 500 человек <8>. Полагаю, что такой количественный критерий не является обязательным, так как открытые места доступны для посещения неопределенного круга лиц. -------------------------------- <6> Пункт 1.2 Примерного положения о порядке организации и проведения культурно-массовых, театрально-зрелищных мероприятий и фейерверков на территории муниципального района (городского округа) Ленинградской области, утв. Распоряжением правительства Ленинградской области от 26 июля 2007 г. N 296-р // Вестник правительства Ленинградской области. 2007. N 55. <7> Пункт 2 Порядка организации и проведения культурно-зрелищных, спортивно-массовых и иных массовых мероприятий на территории города Омска, утв. решением Омского городского Совета от 5 июля 2006 г. N 378 // Бюллетень Омского городского Совета. 2006. N 10. <8> Пункт 1.2 Положения о порядке организации и проведения развлекательных и спортивных массовых мероприятий на территории города Рязани, утв. решением Рязанского городского Совета от 22 февраля 2007 г. N 102-III // Рязанские ведомости. 2007. N 69 - 70.
Объект проведения такого мероприятия - специально определенные на период проведения мероприятия улицы, площади, парки, водоемы и другие территории, а также здание, сооружение, включая прилегающую территорию, временно предназначенное или подготовленное для проведения массового мероприятия. Следует выделить организатора культурно-зрелищного мероприятия, участников и иных лиц. Организатор - юридическое или физическое лицо, являющееся инициатором массового мероприятия и осуществляющее организационное, финансовое и иное обеспечение его проведения. Организатором может быть коммерческая организация, осуществляющая разовое или многократное проведение массовых мероприятий. Например, ЗАО "Планета Плюс" являлось организатором проведения концерта Элтона Джона на Дворцовой площади в Санкт-Петербурге 6 июля 2007 г. <9>. -------------------------------- <9> Распоряжение правительства Санкт-Петербурга от 4 июня 2007 г. N 60-рп "О подготовке и проведении концерта Элтона Джона на Дворцовой площади в Санкт-Петербурге 06.07.2007" // Вестник администрации Санкт-Петербурга. 2007. N 7.
Иногда организатор - государственный или муниципальный орган или государственное предприятие, учреждение. Реже организатор - некоммерческая организация. К примеру, Фонд "Фестиваль авторской песни имени Валерия Грушина" организовал проведение III Московского открытого фестиваля авторской песни в июне 2004 г. на территории Государственного музея-заповедника "Коломенское". Практикуется объединение двух и более организаторов. Так, традиционные массовые соревнования по лыжным гонкам "Московская лыжня - 2006" на призы газеты "Московская правда" проводили два организатора - Комитет физической культуры и спорта города Москвы и Ассоциация "Московский городской координационный совет добровольного спортивного общества профсоюзов" <10>. -------------------------------- <10> Распоряжение правительства Москвы от 25 января 2006 г. N 66-РП "О проведении IX традиционных массовых соревнований "Московская лыжня - 2006" на призы газеты "Московская правда" // Вестник мэра и правительства Москвы. 2006. N 9.
Участники (посетители, зрители) - любые граждане. Существуют отдельные ограничения, касающиеся несовершеннолетних в целях обеспечения безопасности их жизни и здоровья и охраны общественного порядка. Так, согласно ст. 7 Закона Белгородской области от 30 ноября 2000 г. "О защите прав ребенка в Белгородской области" <11> детям в возрасте до 16 лет пребывание на дискотеках и открытых танцевальных площадках разрешается до 22 часов, а в летнее время - до 23 часов. В соответствии с п. 3.5.6 Правил проведения зрелищных мероприятий и дискотек в городском поселении г. Задонск <12> при проведении дискотеки присутствие несовершеннолетних посетителей (до 16 лет) разрешается до 22 часов. По Положению "О порядке организации и проведения развлекательных и спортивных массовых мероприятий в МО "Город Ухта" <13> детям и подросткам до 16 лет посещать массовые мероприятия в вечернее время разрешено только в сопровождении взрослых (п. 4.1). -------------------------------- <11> Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 2001. N 24 (октябрь - декабрь). <12> Правила проведения зрелищных мероприятий и дискотек в городском поселении г. Задонск, приняты Советом депутатов городского поселения г. Задонска 5 апреля 2007 г. // Задонская правда. 2007. N 38. 10 апреля. <13> Положение "О порядке организации и проведения развлекательных и спортивных массовых мероприятий в МО "Город Ухта", утв. Постановлением главы МО "Город Ухта" от 21 июля 2005 г. N 2101 // Город. 2005. N 24. 29 июля.
3. Организация массового культурно-зрелищного мероприятия - это комплекс отношений разной отраслевой принадлежности. Во-первых, между организатором и органом исполнительной власти возникают административные отношения в силу указания в нормативном акте субъекта Федерации или муниципального образования. Во-вторых, между организатором и третьими лицами (зрелищная организация, подрядчик, арендодатель и др.) возникают гражданские отношения по организации проведения мероприятия. В-третьих, между организатором и участниками возникают гражданские отношения в связи с проведением мероприятия. Отношения между организатором и органом исполнительной власти предшествуют проведению самого мероприятия. Организатор обязан уведомлять орган исполнительной власти о намечаемом проведении мероприятия с указанием даты, времени, названия, программы, условий организационного, финансового и иного обеспечения его проведения, предполагаемого количества участников, своего адреса и номеров контактных телефонов. Эти сведения уточняются с учетом количества предполагаемых участников. Нормативные акты устанавливают сроки рассмотрения уведомления. По результатам рассмотрения уведомления принимается мотивированное распоряжение о согласии либо отказе в согласии на проведение массового мероприятия. Администрация муниципального образования отказывает в проведении массового мероприятия обычно в следующих случаях: - цели мероприятия противоречат действующему законодательству (например, согласно п. 2.1 Положения о рассмотрении уведомлений о проведении в Санкт-Петербурге культурно-массовых и спортивных мероприятий вне предназначенных для этого мест исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга <14>. Дворцовая площадь не может использоваться в качестве места проведения мото - и автопробегов); -------------------------------- <14> Положение о рассмотрении уведомлений о проведении в Санкт-Петербурге культурно-массовых и спортивных мероприятий вне предназначенных для этого мест исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга, утв. Приказом губернатора Санкт-Петербурга от 2 апреля 1999 г. N 28-п // Вестник администрации Санкт-Петербурга. 1999. N 5.
- организаторами не соблюдены порядок и сроки подачи уведомления о проведении массового мероприятия; - мероприятие совпадает по времени и месту с другим массовым мероприятием, уведомление о проведении которого подано ранее. Эти три основания как объективно необходимые можно поддержать. Другие основания отказа формулируются в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях по-разному и требуют квалифицированной оценки. Так, согласно п. 1.2 Положения о порядке организации и проведения общегородских массовых просветительных, театрально-зрелищных, спортивных и рекламных мероприятий в городе Костроме <15> администрация города имеет право отказать в проведении мероприятия в случаях: -------------------------------- <15> Положение о порядке организации и проведения общегородских массовых просветительных, театрально-зрелищных, спортивных и рекламных мероприятий в городе Костроме, утв. решением Думы города Костромы от 29 сентября 2004 г. N 83 // Костромские ведомости. 2004. N 43.
- противоречия его целей общепринятым нормам морали и нравственности; пропаганды вредных привычек; - угрозы безопасности населению города и нарушения общественного порядка; нецелесообразности проведения мероприятия в данной социально-психологической и оперативной ситуации в городе; - проведения ранее данным заявителем мероприятия на низком организационном или творческом уровне либо с нарушением (неисполнением) условий, при неоднократном нарушении (невыполнении) организаторами массового мероприятия условий настоящего Положения. Запрет на проведение мероприятий, не отвечающих нормам морали или пропагандирующих вредные привычки, вызывает сомнение с точки зрения неодинакового подхода разных представителей общества к оценке отдельных привычек и другого поведения <16>. -------------------------------- <16> Для сравнения отметим, что реклама табачных изделий, алкогольных напитков не запрещена, а только ограничена.
Что же касается таких оснований отказа в проведении, как "угроза безопасности населению города и нарушения общественного порядка; нецелесообразность проведения мероприятия в данной социально-психологической и оперативной ситуации в городе", то, видимо, такое основание охватывается уже указанным выше основанием - "цели мероприятия противоречат действующему законодательству". Соответственно должны использоваться и формулировки действующего законодательства. Как видно, часть оснований для отказа - "проведение ранее данным заявителем мероприятия с нарушением" - можно рассматривать как санкцию за нарушение порядка организации предшествующих подобных мероприятий. По формулировке можно предположить, что эта мера носит бессрочный характер. По нашему мнению, вряд ли запрет в такой форме будет эффективным и отвечает законодательству. Прежние учредители могут создать новое юридическое лицо, специализирующееся на организации массовых мероприятий, и таким образом обойти запрет. Кроме того, следует заметить, что административная санкция - административное приостановление деятельности (ст. 3.12 КоАП), которое заключается в том числе и в прекращении осуществления видов работ, оказания услуг, имеет временный характер и назначается судьей.
Название документа