Системы образования Бразилии, Никарагуа, Парагвая: акты законодательства
(Кананыкина Е. С.) ("Административное и муниципальное право", 2009, N 6) Текст документаСИСТЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ БРАЗИЛИИ, НИКАРАГУА, ПАРАГВАЯ: АКТЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Е. С. КАНАНЫКИНА
Кананыкина Елена Сергеевна - кандидат юридических наук, начальник юридического отдела аппарата главы городской Думы муниципального образования города Нягань, преподаватель кафедры публичного права Гуманитарного университета (г. Екатеринбург).
Основными современными направлениями перестройки системы высшего образования Бразилии являются меры соответствия нуждам общества (pertinencia), повышения качества обучения (calidad), рентабельность работы вузов (eficiencia), социальное равенство в системе высшей школы (equidad) <1>. -------------------------------- <1> См.: Ермольева Э. Высшая школа в Латинской Америке // Высшее образование в России. 1999. N 5.
Конституция Бразилии 1934 г. предоставила государству право освобождать от налогов частные учебные заведения, деятельность которых соответствует установленным государственным образовательным стандартам. Позднее Конституция 1988 г. поддержала частный сектор образования. Одной из важных особенностей бразильского высшего образования является бесплатность его получения в государственных университетах. Фактически это право было провозглашено в 1950-х гг., но лишь Конституция 1988 г. закрепила право на бесплатное высшее образование <2>. -------------------------------- <2> См.: Бухараева М. Государственный и частный секторы высшего образования в Бразилии // Педагогика. 2000. N 5.
Закон "Об образовании" 1971 г. предопределил многие характерные черты бразильской модели образования - профессионализацию школ, способствовавших кооперированию школ с производственными предприятиями, где закреплялись образовательные (профессиональные) навыки учащихся <3>. -------------------------------- <3> См.: Ермольева Э. Г. Проблемы и контрасты бразильского образования // Педагогика. 1998. N 2.
Диверсификационные процессы в высшем образовании страны тесно связаны с его экспансией. Высшее образование Бразилии имеет ярко выраженный социально-статусный, селективный характер. С момента зарождения оно было направлено на воспроизводство элиты бразильского общества, будучи ограниченным небольшим количеством учебных заведений. Развертывание сети начального образования и результаты борьбы с неграмотностью населения в 1940-е гг., а также рост выпускников средней школы в 1950-е гг. подготовили взрыв интереса к получению высшего образования в конце 1960-х гг. Этот интерес послужил одной из причин мощного роста бразильского высшего образования в 1970 - 80-е гг. Расширение доступа к высшему образованию для чрезвычайно дифференцированной в социальном отношении публики изменил качественный состав студенчества, в котором все более заметным становилось присутствие людей старшего, в сравнении с недавним прошлым, возраста и уже занятых на рынке труда женщин. Рост государственного сектора выражался главным образом в простом увеличении ранее установленного узкого набора специальностей в уже существующих вузах, а также в формировании новых учебных заведений, административно принадлежащих тем штатам и муниципальным округам, в которых располагались. Экспансия частного сектора высшего образования определялась законами рынка. Они изменили облик традиционного частного образования с его конфессиональными корнями. Возникло так называемое новое частное образование, светское, отмеченное предпринимательским духом и ориентирующее студентов на получение необходимого для достижения определенного экономического и социального статуса диплома. Создавалась предпринимательская система обучения, в которой качество предлагаемых дисциплин было вторично, а научные исследования занимали крайне незначительное место, сами же студенты выступили клиентами <4>. -------------------------------- <4> См.: Gadotti M. Brazil: Conficts between Public and Private Schooling and the Brazilian Constitutions. 1998.
Новое частное образование инспирировало в конце 1980-х гг. трансформацию неинтегрированных и интегрированных факультетов и федераций школ в частные университеты. Университетская автономия, гарантированная Конституцией 1988 г. и позволяющая самостоятельно, вне контроля главного государственного органа по вопросам образования - Федерального совета по образованию - создавать и отменять учебные курсы, сохраняла привлекательность университетской модели уже в форме частного учебного заведения. По сути, новое частное образование сыграло ведущую роль в экспансии высшего образования в 1990-е гг. Частным университетам федеральное правительство предложило Программу образовательного кредита, в соответствии с которой государство направляет средства частному университету, который, в свою очередь, освобождает некоторых студентов от ежемесячной оплаты своей учебы. В настоящее время в распоряжении государства находятся два традиционных инструмента контроля над высшим образованием: нормативный и финансовый. Первый применяется ко всей системе высшего образования, второй - к его государственному сектору. По этой причине становится невозможным влиять на качество образования, предлагаемого частным сектором. В свою очередь, интересы вузовского руководства не всегда совпадают с интересами студентов и преподавателей частных вузов, которые нередко выдвигают собственные отличные от государственных вузов требования. В Положении об аккредитации вузов фактически заложено решение вопроса о повышении качества обучения, о нормативах образования, о порядке взаимодействия различных учебных заведений с государственными структурами. Процесс диверсификации затронул и структуру университета. В изменение предшествующего законодательства об образовании начиная с середины 1990-х гг. разрешено создание специализированных по областям знаний университетов. Это решение соответствует объективной логике организации и функционирования университетов как многодисциплинарных высших учебных заведений, формирующих высокопрофессиональные кадры по тем или иным специальным областям знаний (медицина, литература и языки, прикладные гуманитарные науки и другие). Отражением тенденции к единообразию явилось встречающееся в бразильской академической и научной среде использование понятий высшего образования и университетского образования как равноценных, синонимичных. Недавняя, до середины 1990-х гг., политика приведения высших учебных заведений к единому образцу вместе с теоретической неясностью и смешением понятий не отменили реально-практического движения бразильского высшего образования в сторону многообразия <5>. Его наиболее распространенной в количественном отношении моделью до сегодняшнего дня остается самостоятельное, изолированное, или неинтегрированное, учебное заведение (ies isolada), называемое, как правило, факультетом (facuidade) или независимым учебно-педагогическим формированием, не являющимся частью ни одного университета. Факультеты составляют 74,7% всех бразильских вузов. -------------------------------- <5> См.: Бухараева Л. Система высшего образования в Бразилии // Высшее образование в России. 2000. N 2.
Закон "О нормах организации и функционирования высшего образования" 1968 г., вплоть до 1996 г., ориентировал неинтегрированные факультеты "всегда, когда возможно, становиться частью университета или объединяться с неинтегрированными учебными заведениями, расположенными на одной с ними или на ближайших к ним территориях, образуя в этом последнем случае федерацию школ". Однако в практике высшего образования неинтегрированные факультеты не стремились к трансформации в часть какого-то уже существующего университета или к объединению в федерации школ. Главным среди них является то, что наиболее привлекательной моделью являлся университет, и все усилия направлялись на приобретение его статуса. Одним из наиболее значительных явлений в плане изменения картины современного высшего образования в Бразилии является константное снижение роли неинтегрированных факультетов и укрепление университетов. Неинтегрированные факультеты представляют собой чрезвычайно гетерогенное поле, включающее различные типы учебных заведений. Среди них - специализированные федеральные институты (факультеты медицины, инженерии и другие) и неинтегрированные высшие учебные заведения, распространившиеся с конца 1960-х гг. и составляющие основную массу вузов представляемой модели. Все они отличаются тем, что главной их деятельностью является обучение, в то время как научные исследования - скорее исключением. Федерация школ (federacao de escolas), состоящая из профессионально разнонаправленных факультетов, характеризуется общими критериями организации и функционирования, а также общим управлением, включая его высший уровень. Факультеты отличаются довольно высокой степенью федеративной интеграции. Новый Закон "Об образовании" отменил федерацию школ как институциональную модель бразильского высшего образования. Ранее созданные федерации школ продолжают существовать. Другой неуниверситетской моделью, обладающей сравнительно давними историческими традициями, является интегрированное учебное заведение (jes integradci), или интегрированный факультет. Он представляет собой объединение учебно-педагогических формирований, деятельность которых регулируется лишь в основных аспектах совокупностью унифицированных норм. Учебно-педагогические формирования сохраняют относительную административную самостоятельность. Степень их интеграции в факультеты ниже в сравнении с федерациями школ. Исторически сложившаяся ситуация давления на неинтегрированные и интегрированные факультеты и федерации школ, которая обязывала их стремиться к получению статуса университета, сохраняется. Но начиная с середины 1990-х гг. образовательная политика пересматривается с тем, чтобы нейтрализовать это давление и стимулировать многообразие институциональных моделей. Статья 45 Закона "О направлениях и основах образования" 1996 г. указывает на то, что высшее образование осуществляется в высших учебных заведениях, государственных и частных, отличающихся друг от друга степенью широты и глубины специализации предлагаемого ими образования. Закон вводит новые институциональные модели: университетский центр и высший краткосрочный курс. Университетский центр напоминает уходящую с современной сцены бразильского высшего образования модель федерации школ и одновременно, вытесняя эту модель, осуществляет своеобразную переориентацию системы высшего образования. Высшие учебные заведения, приобретающие статус университетского центра, получают такую степень автономии, которая позволяет им гибко и динамично отвечать на запросы рынка. Они предлагают разнообразные и постоянно обновляемые учебные курсы. Университетские центры выступают в качестве многопрофильных вузов: их автономия, сравнимая с автономией университета, дает право разрабатывать и реализовывать в своих стенах учебные программы и планы, охватывающие одну или более областей знания. Они обладают правом определять необходимое количество предлагаемых для зачисления мест в зависимости от спроса. Университетский центр не обладает абсолютно равным с университетом статусом, но его свобода и мобильность в разработке стратегии и тактики профессиональной высшей подготовки, а также повышенные требования, предъявляемые к условиям работы и учебы, к квалификации преподавателей и качеству обучения, делают эту модель высшего образования привлекательной в первую очередь для частного сектора. В стране еще сохраняется тенденция к превращению вузов неуниверситетских моделей в университеты, что оставляет возможность трансформации университетских центров в переходную форму, посредством которой все большее число вузов может быть ориентировано на достижение статуса университета. Согласно Декрету от 19.08.1997 N 2.306 неинтегрированные факультеты, обладающие уровнем научно-исследовательской деятельности и профессиональной квалификацией преподавателей ниже университетского, имеют право объединяться в университетские центры. В то же время университет может быть превращен в университетский центр, если его характеристики не соответствуют установленным стандартным требованиям к научно-исследовательской деятельности и квалификации преподавательского состава. Одной из последних инициатив в политике диверсификации высшего образования является введение модели высшего краткосрочного курса. Современная система образования Бразилии состоит из двух уровней: базового и высшего. В свою очередь, базовое образование включает дошкольное, фундаментальное восьмилетнее обучение начиная с семи лет и его заключительный цикл сроком не менее трех лет. В отличие от других стран латиноамериканского региона (Аргентина, Мексика, Чили), принявших законы об образовании в начале 1990-х гг., увеличившие сроки базового обучения, Бразилия запоздала с принятием столь важного законодательного акта. Новый бразильский закон (названный местной прессой конституцией образования) имеет такую же структуру, что и законы об образовании в вышеназванных странах <6>. По сравнению с аргентинским законом обращает на себя внимание меньшая разработанность положения о частной инициативе в сфере образования; при сопоставлении с чилийским видно, что значительно сокращен раздел, касающийся высшей школы. -------------------------------- <6> См.: Folha de Sao Paulo. 9.11.1996.
Закон "О главных направлениях и основах национального образования" 1996 г. и ряд других важных документов, среди которых Десятилетний план "Образование - всем!" (1993 - 2003), Программа оценки работы учительских кадров, направлены на повышение качества обучения, прежде всего на уровне базовой школы. Принятый Закон устанавливает ключевые рубежи, предполагающие достижение всеобщей грамотности подрастающего поколения, сокращение функциональной неграмотности <7>. С 1995 г. действует Программа "Bolsa Escola", предоставляющая семьям ежемесячные стипендии для реализации возможности обучения их детей в школе. -------------------------------- <7> См.: Ермольева Э. Г. Трудный путь бразильской реформы // Латинская Америка. 1998. N 4.
Закон "Об образовании" создал основу для реализации Десятилетнего плана развития образования (1993 - 2003), проводимого под лозунгом "Образование - всем!", поскольку согласно ст. 87 "Федеральное правительство в течение года со дня публикации Закона должно представить в конгресс Национальный план развития образования, содержащий четкую программу конкретных мер по реализации реформы бразильской образовательной системы на 10-летний период". В отличие от прежних, "централистских" традиций, когда планы развития образования спускались сверху, уже в начале 1993 г. Министерство образования постаралось привлечь к нему внимание самых разных слоев бразильского общества. В Консультативном комитете кроме представителей исполнительной власти всех трех уровней - Федерального министерства образования, Национального совета администраций штатов по вопросам образования и Национального совета руководителей систем образования в муниципалитетах были также представлены Совет ректоров бразильских университетов, Национальная конфедерация работников просвещения и другие общественные объединения. После проведения в мае 1993 г. Национальной недели образования для всех было принято соответствующее общенациональное Соглашение, ориентирующее бразильское общество на необходимость того, чтобы к 2008 г. все дети, подростки и неграмотные взрослые были обеспечены достойным по уровню и качеству образованием. Так, план ставил задачи: 1) увеличения не менее чем до 9,4% охвата обязательным школьным обучением детей соответствующей возрастной группы; 2) сокращения отсева учащихся в течение учебного года (особенно в I и V классах) до таких пределов, чтобы не менее 80% школьного контингента смогло успешно закончить обучение; 3) создания условий для дошкольного обучения 3,2 млн. детей из беднейших семей; 4) распространения действия Национальной программы комплексной заботы о детях и подростках (PRONAICA) на 1,2 млн. человек, преимущественно в отдаленных сельских районах; 5) постепенного, но неуклонного увеличения расходов на нужды образования, с тем чтобы к 2004 г. достичь показателя 5,5% от ВНП; 6) введения в государственных школах новых методов управления, предоставления им финансовой, административной и педагогической автономии; 7) установления проверочных экзаменов на звание бакалавра и на получение педагогической специальности для средней школы; 8) повышения реальной заработной платы преподавателей школ и общественного престижа их труда; 9) создания всем видам школ (городским и сельским, районным и муниципальным) базовых условий для необходимой деятельности <8>. -------------------------------- <8> Plan decenal de educacion para todos. Brasilia, 1994. P. 37 - 43.
Бразилия позже, чем большинство развитых стран данного региона, вступила на путь децентрализации при осуществлении реформ образования. Долгое время неэффективность государственной политики в этой области связывалась с отсутствием ясности в вопросе: что лучше для управления системой образования - сильная централизация или широкая децентрализация? Нечеткое распределение обязанностей и ответственности за функционирование системы на различных уровнях власти - федеральном, штатов и муниципий - приводило к серьезным негативным последствиям. Отчетливо выражалась максимизация свободы действий представителей власти и минимизация административной ответственности, скрывавшие ответ на вопрос: кто отвечает за право бразильцев на образование? Важным шагом на пути децентрализации можно считать Закон 1996 г. и Десятилетний план 1993 г., которые перераспределили функции между федеральными властями, властями штатов и муниципий <9>. По сравнению с Законом 1988 г. новый Закон более четко оговаривает распределение функций между федеральными властями, властями штатов и муниципий в отношении различных ступеней обучения. Закон делегирует муниципалитетам заботу о фундаментальном и дошкольном обучении; власти штатов берут на себя ответственность за обязательное восьмилетнее образование и частично среднее специальное обучение; в ведении федерального правительства остается руководство университетами и вузами федерального подчинения, наиболее крупными специализированными (промышленно-техническими и сельскохозяйственными) училищами. В его компетенцию входит также реализация программ по борьбе с неграмотностью, обучению сельского населения, распространению учебных пособий, школьное строительство. Именно этот фактор оценивается специалистами как важнейшее достижение нового Закона. -------------------------------- <9> См.: http://www. Un/org//Russian/document/gadocs/27spec
Главный инициатор и разработчик Закона "О главных направлениях и основах национального образования", принятого 20.12.1996, сенатор Дарси Рибейро прокомментировал, что "новый Закон поощряет самостоятельное развитие на всех уровнях образования. Образовательные системы штатов должны приспосабливаться к новым предписаниям с учетом существующих традиций и особенностей. Строгие правила устанавливаются лишь в части расходов на образование, с тем чтобы избежать злоупотреблений и перераспределения средств на другие муниципальные программы". Настоящий Закон состоит из восьми разделов и посвящен вопросам образования в целом; принципам и целям образования; обязанностям государства в области образования; организации системы образования; регламентации уровней образования базовой и высшей школы; определению категорий работников системы просвещения; политике финансирования образования, а также образованию национальных меньшинств (индейцев). При сравнении Закона, например, с аргентинским обращает на себя внимание меньшая разработанность положений о частной инициативе в сфере образования; при сравнении с чилийским законом видно, что высшей школе уделяется меньшее внимание (хотя в обеих странах отсутствует самостоятельный закон о высшем образовании) <10>. -------------------------------- <10> См.: Lei Diretrizes e Bases da Educacao Nacional. 1997.
В опубликованной Институтом Латинской Америки работе "Бразилия: реформы и прогресс" (2002) отмечается: "В Законе четко сформулировано, что происходящий в стране процесс преобразований в сфере образования носит переходный характер... Основная цель Закона заключается в том, чтобы наметить директивные направления развития национальной системы образования Бразилии на последующий исторический период...". Меры, предпринимаемые в Бразилии в новом тысячелетии, должны стать не только важнейшими вехами в истории национального образования, но и позволить перешагнуть ту черту, которая отделяет ее от других латиноамериканских государств, более успешно осуществляющих модернизацию системы обучения и подготовки кадров. В соответствии с поправкой в действующий Закон "Об основах образования" 2006 г. все средние школы Бразилии обязаны раз в два месяца представлять в судебные органы и в прокуратуру списки учащихся, пропустивших более 25 процентов занятий без уважительной причины <11>. В основу данных законодательных изменений, предложенных депутатом парламента М. Рейд, лег прецедент, созданный судьей муниципалитета Серра Эрминия М. Азори, которая пригрозила привлечением к уголовной ответственности родителей, чьи дети пропускают занятия без уважительной причины. В результате количество пропусков занятий в школах муниципалитета упало с 17 до 8%. -------------------------------- <11> См.: Лири А. Кругосветные новости. Образовательный меридиан // Первое сентября. 2007. N 24.
Уголовное наказание сроком от 15 дней до 1 месяца или денежный штраф отныне грозит родителям, чьи дети часто прогуливают занятия в школах. До недавнего времени такая мера в стране практически не применялась. Республика Никарагуа - одна из небольших по территории и по численности населения стран Латинской Америки, вступившая на путь независимого развития в 1921 г. Накопившиеся к этому времени трудности и проблемы образования не только не нашли своего разрешения, но, более того, усугубились в период более чем сорокалетнего правления генерала А. Сомосы (1936 - 1979). В 1980-е гг. по уровню развития образования Никарагуа принадлежала к числу самых отсталых стран Центральной Америки: более 54% городских и 80% сельских жителей было неграмотно, более 35% детей не посещало начальную школу. При этом значительное число учащихся отсеивалось из школ, не получив даже полноценного начального образования. Крайне низким был уровень преподавания, особенно в сельских школах. Остро ощущалась нехватка квалифицированных учительских кадров <12>. -------------------------------- <12> См.: Сальгадо Х. С., Клепиков В. З. Судьбы народного образования в Никарагуа // Педагогика. 1995. N 3.
Победа сандинистской революции в 1979 г., положившей конец сомосовской диктатуре, объективно создала условия для поступательного политического, социально-экономического и культурного развития страны. Декрет "О гарантиях и правах никарагуанцев" от 22.08.1979 явился прообразом конституции страны. Он провозглашал право никарагуанского народа на свободное политическое, социально-экономическое и культурное самоопределение, участие в строительстве демократического общества. Декрет закрепил право каждого гражданина на образование: "Начальное и среднее образование становится бесплатным и обязательным для всех молодых и старых никарагуанцев" <13>. -------------------------------- <13> См.: Горнов М. Ф., Смирнова Н. Ю. Никарагуа: возрожденная земля Сандино. М., 1986. С. 93.
Этот документ сыграл важную роль в развитии образования Никарагуа. Сандинистское правительство провело большую работу по ликвидации неграмотности среди взрослого населения и расширению сети школ и учебных заведений различных ступеней. В 1981 г. неграмотность в стране сократилась до рекордно низкого уровня - 12,4 %. Принятый в 1983 г. официальный программный документ "Цели, задачи и общие принципы нового образования" в качестве основной цели провозгласил осуществление всестороннего развития личности в умственном, физическом, трудовом, эстетическом и нравственном отношениях <14>. -------------------------------- <14> См.: Fines, objectivos y principios de la nueva en Nicaragua. Managua, 1983. P. 34 - 36.
Опубликованная в 1987 г. Конституция республики содержала целый ряд важных статей, касающихся вопросов развития просвещения и культуры <15>. Так, было провозглашено равенство граждан в деле получения образования, его доступность для всех слоев населения, право обучения на родном языке. Помимо всеобщего обязательного и бесплатного 9-летнего неполного среднего общего образования ставилась задача обучения взрослых и ликвидации неграмотности. Конституция подчеркнула необходимость изучения основных ее положений в учебных заведениях. "Каждое общество, - подчеркивал известный никарагуанский педагог и деятель народного образования Б. Туннерман, - нуждается в правовых, закрепленных в конституционном порядке нормах, необходимых для сохранения и передачи от поколения к поколению накопленных знаний и культурных ценностей" <16>. Принятие Конституции создало необходимую правовую и теоретическую базу для развития сферы просвещения. -------------------------------- <15> См.: Constitucion politica de la Republica de Nicaragua. Managua, 1987. P. 15. <16> См.: Tunnerman B. C. Ensayos sobre la teoria de la universidad. Managua, 1990. P. 8.
Наряду с государственными возникли частные учебные заведения. Воспитание и образование стало светским; преподавание религии разрешалось в частных, а также в религиозных учебных заведениях. Высшие учебные заведения обрели права автономии; признана свобода деятельности кафедр вузов. В период 1979 - 1985 гг. сандинисты, опираясь на помощь кубинского правительства, смогли наладить функционирование образовательной системы, добиться повышения основных показателей, характеризующих ее состояние, чему во многом способствовал рост ассигнований государства на нужды образования <17>. -------------------------------- <17> См.: Documentos estadisticos. Managua, 1992. P. 18.
В 1983 г. с целью совершенствования учебно-воспитательного процесса в Никарагуа было начато проведение школьной реформы. Были провозглашены, а затем отражены в Конституции демократические принципы развития образовательной системы. Однако реальное социально-экономическое положение страны не позволило осуществить эти принципы на практике. Задуманные реформы не получили логического завершения. Забвение экономических законов, помноженное на неумелое администрирование и жесткое идеологическое давление со стороны сандинистов, привело в итоге страну к хозяйственному развалу. Социалистический эксперимент сандинистов не только разрушил экономику, но и превратил страну в расколотое политизированное общество. Ухудшение внутриполитической и социально-экономической ситуации послужило причиной негативных явлений в сфере образования. Одновременно наметилась тенденция к сокращению контингентов обучающихся в различных типах учебных заведений. Новый виток развития просвещения в Никарагуа начался в 1990 г., после проведения всеобщих выборов, в результате которых на смену сандинистам к власти пришла новая администрация во главе с президентом Виолеттой Барриос де Чаморро. Новое правительство выбрало позицию компромисса, что способствовало установлению мира и в определенной степени приостановило спад производства. Наметились переход к рынку и развитию предпринимательства, некоторое оздоровление экономической жизни и финансовой системы. Однако ход реформ замедляется из-за правительственной политики постоянного балансирования между левыми и правыми силами общества. В 1990 г. правительство создало специальную комиссию, которая изучила и проанализировала состояние и тенденции развития образования с целью разработки и реализации новой образовательной политики и совершенствования системы просвещения. Комиссия сделала вывод о необходимости деидеологизации всей сферы просвещения, что согласуется с общими тенденциями в общественной жизни Никарагуа. На основе рекомендаций был принят документ "Об основных направлениях работы Министерства образования Никарагуа на пятилетний период с 1990 по 1995 г." <18>, который определил приоритетные виды образования: дошкольное воспитание; начальное обучение (с целью достижения его всеобщности и обязательности); система образования взрослых (с целью ликвидации неграмотности населения, прежде всего в сельской местности); система профессионально-технического образования. -------------------------------- <18> См.: Lineamlentos del ministerio de educacion en el nuevo gobiemo de salvacion nacional. Managua, 1990. P. 8 - 13.
Дошкольные учреждения различных типов посещают дети в возрасте от 3 до 6 лет <19>. Несмотря на то что число дошкольных учреждений и воспитанников в них к началу 2000-х гг. увеличилось в два с лишним раза, уровень развития дошкольного воспитания в Никарагуа достаточно низкий из-за отсутствия широкой сети дошкольных учреждений. -------------------------------- <19> См.: Documentos estadisticos. Managua, 1992. P. 4 - 8.
Начальная школа - самый массовый тип учебного заведения страны. Так, в 1992 г. из общего числа обучающихся на трех ступенях системы формального образования (начальной, средней и высшей) контингент начальных школ составлял 76,8%. В начальную школу принимают с 7 лет. Однако иногда в нее попадают и дети старше 7 лет, если они в свое время не сумели поступить в I класс или не получили законченного начального образования. Полный курс начального обучения составляет 6 лет. Наряду с этим имеются элементарные начальные школы с неполным 4-годичным сроком обучения в сельской местности. Кроме того, в сельской местности имеются ускоренные начальные школы со сроком обучения 3 года: в них учатся сельская молодежь и взрослые. Также существуют однокомплектные начальные школы, в которых один учитель работает с учащимися разных возрастов. В них обычно приходят дети старше 7 лет, которые либо не учились в начальной школе, либо прервали обучение. Период реформ характеризовался изменением и совершенствованием учебных планов, программ и учебников в соответствии с требованиями консолидации и демократизации никарагуанского общества. Основной акцент был сделан на модернизацию таких учебных предметов, как всеобщая история, история Никарагуа, социология, экономика, политика и другие дисциплины общественного цикла; усиление естественно-математического цикла дисциплин, информатики, а также на совершенствование преподавания граждановедения в увязке с правами человека, всего учебно-воспитательного процесса, с учетом национальных интересов и потребностей социально-экономического развития страны, осуществление подготовки учащихся к семейной и общественной жизни, к вхождению в мир труда. Обращено внимание на расширение прав и независимости учебных заведений с целью повысить эффективность и качество их работы. Поставлена задача стимулирования активности учителей и учащихся в учебно-воспитательном процессе путем организации различных видов соревнования. В целях демократизации воспитания и образования предполагалось усилить участие родителей школьников в совершенствовании учебного процесса и в деле управления школами. Одним из важных направлений работы Министерства образования названо повышение качества профессиональной подготовки учительских кадров и работников народного образования, а также совершенствование системы их переподготовки и повышения квалификации. В 1995 г. был принят Закон "О защите педагогической деятельности", который охраняет права учителей и специалистов народного образования, ориентирует их в вопросах, связанных с учебно-воспитательной и административной работой, а также определяет условия труда и быта работников образовательной сферы. Выделяемых на нужды образования страны бюджетных средств недостаточно, что требует поиска других источников финансирования и привлечения различных внебюджетных средств. Помимо указанного Администрацией Президента В. Б. де Чаморро был предпринят непопулярный шаг - введена плата за обучение во всех государственных учебных заведениях и школах за исключением I - IV классов начальной школы. Подобные меры не способствуют ни демократизации образования, ни реализации всеобуча. Однако в настоящий момент они являются вынужденными и временными. В целом ситуацию в сфере образования указанных стран характеризуют как приблизившуюся к цели всеобщего начального образования. В них увеличивается набор на все уровни обучения, особенно в среднюю школу. Однако, если возникают трудности в бюджете, сразу же сокращаются ассигнования на развитие образования. Особого внимания заслуживает координация деятельности в этой сфере государств - членов Меркосур. Одной из важнейших инициатив стал подписанный ими в Буэнос-Айресе в августе 1994 г. Протокол об интеграции в области образования и взаимном признании документов о начальном и нетехническом среднем образовании. Субрегиональный комитет Меркосур по этим вопросам разработал проект дальнейшего взаимодействия в технологической области и на уровне высшей школы, предусмотрев подписание протокола о взаимном признании университетских дипломов. Общая характеристика нынешнего состояния системы обучения Парагвая содержится в докладе В. С. Сальдивара на XXIX сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО. Следуя директивам Среднесрочного мирового плана развития образования, разработанного ЮНЕСКО, Парагвай предпринимает шаги по выполнению намеченной еще в начале 1990-х гг. реформы обучения. Для страны, где 70% населения составляют люди до 35 лет, расширение охвата начальным и средним образованием и улучшение качества обучения являются ключевыми факторами экономического и социального развития, возможностью повышения производительной эффективности трудовых ресурсов и улучшения жизненных условий, иными словами, средством сокращения бедности, которая и порождает неграмотность и невежество. Серьезного совершенствования с педагогической точки зрения и с учетом парагвайской специфики требуют программы по расширению базового обучения в сельской местности, где преобладают индейцы гуарани. Одним из первых шагов реформы образования в Парагвае стало создание Национального совета по проблемам двуязычия. К 1994 г. Совет разработал и ввел в действие новую учебную программу, которая впервые в истории страны вывела гуарани из маргинального положения и официально возвела его в ранг полноправного языка обучения для всех парагвайских детей. Педагоги разработали специальную учебную схему, способствующую лучшему усвоению учащимися гуарани и испанского языков. В соответствии с рекомендациями Совета и Консультативного комитета по содействию реформе образования Высший институт языкознания при философском факультете Национального университета Асунсьона намерен ежегодно готовить не менее 50 преподавателей языка гуарани. На более активную подготовку соответствующих преподавательских кадров нацелен также Лингвистический институт гуарани со штаб-квартирой в столице, который имеет немало филиалов в других городах страны. Национальный план двуязычного обучения, утвержденный Конгрессом в 1992 г., является составной частью Стратегического плана реформы образования до 2020 г. Он направлен на то, чтобы все население страны в возрасте от 25 до 50 лет могло свободно общаться и изъясняться как на гуарани, так и на испанском, читать и писать на обоих языках и полностью ощущать свою принадлежность к родной культуре в рамках поликультурного общества. Этот проект рассматривают как "подлинную культурную революцию", поскольку получение детьми-гуарани равноценных с другими школьниками сертификатов об образовании является подтверждением их полного гражданского равноправия. Подобная задача до сего дня так четко перед государством не ставилась, хотя первые корректировки, вызванные потребностью двуязычного обучения, вносились в школьные учебные программы начиная с 1973 г. Вплоть до конца 1980-х гг. практически запрещалось использовать гуарани на школьных занятиях и в письменной речи, хотя повсеместно именно школьники наиболее широко используют гуарани в бытовом общении. Примечательно, что на испанском языке - как в процессе обучения, так и за пределами аудитории - предпочитают говорить студенты высших учебных заведений. В то же время гуарани можно часто услышать в учреждениях. Представители высших социальных слоев - крупные банкиры, промышленники и политики, имеющие индейские корни, говорят на гуарани как на работе, так и дома <20>. -------------------------------- <20> См.: Ермольева Э. Г. Малая латиноамериканская страна и ее реформа обучения // Латинская Америка. 1998. N 7.
В 1996 г. парагвайские ученые и педагоги провели в 5 тыс. государственных и частных школ опрос с целью уточнения, насколько необходимо введение двуязычного обучения. В нем приняли участие учащиеся начальных и средних учебных заведений, родители подростков и администрации школ. Результаты показали, что в городах примерно 55% школьников считает обязательным обучение на гуарани, в то время как 60% родителей так не считает. Подобная настороженность объяснялась опасениями, что их дети не смогут должным образом выучить испанский, который, по их мнению, сегодня гораздо нужнее. В сельской местности процент учащихся и родителей, одобряющих двуязычное обучение и распространение гуарани как официального языка обучения, намного выше и достигает 80%. Довольно подробно о двуязычной программе обучения говорил в 1997 г. В. С. Сальдивар. Анализируя юридическую основу реализации данной программы, заложенную в ныне действующей Конституции, министр представил данные, доказывающие, что в 1990-е гг. Парагвай более решительно, чем другие латиноамериканские страны, где индейцы составляют значительную часть населения, провозгласил конституционное равенство аборигенного языка. Так, в Конституции Эквадора 1978 г. записано: "Официальным языком является испанский. Кечуа и другие индейские языки есть составная часть национального культурного наследия" (ст. 1), "В районах с преобладанием индейского населения обучение ведется на кечуа или на соответствующем индейском наречии, в то время как испанский является основным языком межнационального общения" (ст. 27). А Конституция Гватемалы 1985 г. определяет испанский как официальный язык страны, рассматривая аборигенные языки в качестве составной части национальной культуры (ст. 143). Действующая с 1992 г. Конституция Парагвая гласит: "На начальных этапах преподавание ведется на родном языке обучающегося. Одновременно ему прививаются знания и навыки общения на обоих официальных языках Парагвайской Республики" (ст. 77), "Парагвай - это двуязычная и поликультурная страна. Ее государственными языками в равной мере являются испанский и гуарани. Законом устанавливается порядок использования как первого, так и второго. Индейские языки, как и языки других национальных меньшинств, составляют часть национального культурного наследия" (ст. 140). Парагвайскому опыту реформирования системы образования немалое внимание уделяют эксперты Экономической комиссии ООН для Латинской Америки и Карибского бассейна (ЭКЛАК), считающие, что успехи в этом направлении имеют гораздо большее значение, чем реализация образовательных проектов в благополучных государствах Латинской Америки. Этапы реформирования образования, нацеленного на вхождение в XXI век, содержал Доклад 1997 г. Президента Хуана Карлоса Васмоси (1993 - 1998). Основная характеристика Доклада связана с высокой степенью конкретизации мероприятий, проводимых правительством в области просвещения. На повестку дня были поставлены улучшение начального обучения, повышение качества преподавания в средних школах (программа МЕСЕС), создание системы непрерывного образования для подростков и взрослых (РЕДАЛФ-Парагвай), реализация специальных программ обучения детей, страдающих различными недугами. Парагвай прикладывает усилия к осуществлению проектов по расширению средней технической подготовки, постепенному внедрению компьютерных средств в обучение, по укреплению взаимосвязи средних школ с университетами с целью создания системы непрерывного образования. Рассматривая эти направления как приоритетные в процессе консолидации демократии и модернизации парагвайского общества, администрация разработала Стратегический план "Парагвай-2020: боремся за выполнение задач в области образования". Согласно документу, проведение реформы было разделено на два этапа. На первом из них предусмотрено обеспечение всему парагвайскому населению доступа к формальному базовому (неполному среднему) обучению; на втором - расширение всеобщего среднего образования, его ориентация на рынок труда с целью создания условий для повышения жизненного уровня людей. Каждое из этих направлений имеет конкретные программы и подпрограммы. В частности, на современном этапе основное внимание уделяется обучению школьников обоим государственным языкам - испанскому и гуарани. Также осваиваются учебные проекты "За активное обучение" (Escuela activa) и "Учимся с радостью" (Fe y alegria), разработанные латиноамериканскими специалистами совместно с экспертами ЮНЕСКО и уже опробованные в Боливии и Эквадоре.
Библиографический список
1. Бухараева М. Государственный и частный секторы высшего образования в Бразилии // Педагогика. 2000. N 5. 2. Бухараева Л. Система высшего образования в Бразилии // Высшее образование в России. 2000. N 2. 3. Горнов М. Ф., Смирнова Н. Ю. Никарагуа: возрожденная земля Сандино. М., 1986. 4. Ермольева Э. Г. Высшая школа в Латинской Америке // Высшее образование в России. 1999. N 5. 5. Ермольева Э. Г. Малая латиноамериканская страна и ее реформа обучения // Латинская Америка. 1998. N 7. 6. Ермольева Э. Г. Проблемы и контрасты бразильского образования // Педагогика. 1998. N 2. 7. Ермольева Э. Г. Трудный путь бразильской реформы // Латинская Америка. 1998. N 4. 8. Лири А. Кругосветные новости. Образовательный меридиан // Первое сентября. 2007. N 24. 9. Сальгадо Х. С., Клепиков В. З. Судьбы народного образования в Никарагуа // Педагогика. 1995. N 3.
Название документа