Ограниченные вещные права образовательных организаций: пределы распорядительных полномочий
(Кирилловых А. А.) ("Культура: управление, экономика, право", 2009, N 2) Текст документаОГРАНИЧЕННЫЕ ВЕЩНЫЕ ПРАВА ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ: ПРЕДЕЛЫ РАСПОРЯДИТЕЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ
А. А. КИРИЛЛОВЫХ
Кирилловых А. А., юрисконсульт Вятской государственной сельскохозяйственной академии, преподаватель Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права (Кировский филиал).
Доктринальное представление о характеристике и применении вещных прав в юридической науке и практике связывается в первую очередь с конструкцией учреждения, правовая форма которого обозначает устоявшийся элемент юридического лица в непроизводственной сфере. Вещные права используются для легализации имущественного правового статуса как собственно учреждений в социальных отраслях, так и учреждений - государственных (муниципальных) органов, выполняющих административно-политические функции. Вместе с тем правовые режимы юридических лиц образовательной сферы имеют существенное отличие не только от имущественных правомочий публичных органов, но и учреждений, действующих в других социальных отраслях. Однако и в тех и в других случаях общий "фон" ограничительных свойств в реализации отдельных прав связывается с действующей природой правомочий. В отличие от обязательства вещное отношение является опосредованной, косвенной связью, складывающейся между субъектами не напрямую, а через посредство их отношения к одной и той же вещи <1>. -------------------------------- <1> См.: Иванов А. А. Вещное право // Правоведение. 1992. N 1. С. 115 - 120.
В юридической литературе традиционно вещное право определяется как право, обеспечивающее возможность непосредственного воздействия управомоченного на вещь <2>. -------------------------------- <2> См., например: Анненков К. Система русского гражданского права. Т. 1. СПб., 1910. С. 133.
Как полагают авторы Современного экономического словаря <3>, вещное право - правовые нормы, регулирующие имущественные отношения, права на имущество (вещи). Вещное право дает основание имеющему его лицу действовать в отношении имущества, не прибегая к согласию и поддержке других лиц. Объектом вещного права является конкретная вещь. -------------------------------- <3> См.: Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. ИНФРА-М, 2006.
В дореволюционной юридической мысли попытки дать определение сущности ограниченных вещных прав связывались с категорией границ права собственности, сужение которых определяло предел ограничений права <4>. -------------------------------- <4> См.: Синайский В. И. Русское гражданское право. Выпуск 1. Общая часть и вещное право. Киев, 1914. С. 215, 219.
При этом история разработки юридических памятников гражданского права показывает достаточно четкую суть ограниченных вещных прав, выделяя среди прочих так называемые права в чужом имуществе (права на чужие вещи) <5>. -------------------------------- <5> Гражданское уложение. Книга третья. Вотчинное право. Проект Высочайше учрежденной Редакционной комиссии по составлению Гражданского уложения. Т. 1, с объяснениями. СПб., 1902. С. 1.
Критерий вещности проявляется, во-первых, в воздействии определенного субъекта на вещь. Во-вторых, не учитываются такие элементы, как владение и распоряжение - параметры, формирующие полноценное вещное право. Можно рассмотреть их реализацию применительно к режиму образовательных учреждений, обратившись предварительно к доктринальной природе самого учреждения. В советском правопорядке учреждение понималось как государственное юридическое лицо, как персонифицируемая часть государственного имущества, как само государство. Сейчас учреждение рассматривается как социальный феномен, институциональный элемент образовательной системы России, признается унитарный характер и близость его социально-экономической сущности с теорией "целевого бестелесного имущества" <6>. -------------------------------- <6> См.: Максимец Л. Г. Образовательное учреждение как субъект гражданского права: Автореф. ... дис. канд. юрид. наук. М., 2001. С. 3, 7.
Это определяет особенности его правового положения в имущественной сфере. Динамика правосубъектности юридического лица воспринимает общие традиции в построении правового статуса субъектов права. Признание какого-либо образования субъектом права означает резкий скачок в его правовом статусе, переводящий это образование в качественно иное состояние <7>. -------------------------------- <7> Сулейманов М. К. Коллективные образования в праве // Цивилистические исследования: Сб. науч. трудов. Вып. 1. М., 2004.
Формирование набора полномочий образовательного учреждения в предметно-специальном "ракурсе" позволяет рассмотреть конкретные его права применительно к сфере функционирования, в зависимости от общего правового статуса и организационно-правовой формы. Зависимость правового режима имущества, принадлежащего образовательной организации, от ее организационно-правовой формы признается в юридических исследованиях <8>. -------------------------------- <8> См.: Леонтьева О. Б. Вещные права образовательных организаций: Автореф. ... дис. канд. юрид. наук. М., 2002. С. 8.
Немаловажное значение при этом отводится законодательно установленным принципам деятельности учреждений. Полномочия образовательных учреждений производны от правомочий их публичных собственников, которые, впрочем, определяют также в установленных законом пределах и режим осуществления предоставленных образовательному учреждению прав. Определенные законом у образовательной организации права тем не менее получают различные оттенки в практике их использования. Следует сразу же оговориться, что учреждения любой сферы деятельности не обладают правом собственности на имущество (п. 3 ст. 213 ГК РФ), вне зависимости от оснований его приобретения (закрепления собственником или самостоятельного приобретения). Несмотря на это, некоторыми авторами все же обосновывается возможность учреждения обладать и правом собственности на имущество, если такова воля и интерес дарителя и (или) завещателя, поскольку правовое положение имущества влияет на основание его приобретения <9>. -------------------------------- <9> См.: Самсонова Л. В. Вещные права учреждений профессионального образования: Автореф. ... дис. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006. С. 18.
При создании учреждения его учредитель изначально ограничивает свободу деятельности учреждения. Определяя производный характер прав учреждений, законодательство прямо содержит критерии возможности их ограничения: соответствующие правомочия учреждения могут ограничиваться лишь законом, целями деятельности, заданием собственника и назначением имущества (п. 1 ст. 296 ГК РФ). Ограничения имущественных прав находят в законодательстве конкретное содержание. Например, предпринимательская деятельность может осуществляться учреждением (как некоммерческой организацией) лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых создано учреждение, и при условии соответствия деятельности этим целям (п. 3 ст. 50 ГК РФ). Имущество, находящееся в хозяйственном ведении или оперативном управлении, не может быть передано в доверительное управление (п. 3 ст. 1013 ГК РФ). Проявляются ограничения и в других случаях. Законом однозначно урегулирован вопрос о распространении режима права оперативного управления на имущество, поступаемое учреждению по основаниям приобретения права собственности (п. 2 ст. 299 ГК РФ), т. е. фактически по гражданско-правовым сделкам. Однако как нормативная база, так и юридическая наука не содержат единого подхода к правомочиям самостоятельного распоряжения, легализованным в имущественном режиме образовательных учреждений. В целом самостоятельность учреждений определять судьбу не принадлежащего им имущества приближает эти полномочия к праву хозяйственного ведения. Отличительная характеристика определения субъектов права оперативного управления и хозяйственного ведения состоит прежде всего в целевой их природе, в одном случае направленных для оперативного обеспечения некоммерческих задач, а в другом - для обеспечения коммерческих функций хозяйственных предприятий со специальной правоспособностью. Специальный характер правоспособности раскрывается через социально-правовую правоспособность организации <10>. -------------------------------- <10> Самсонова Л. В. Вещные права учреждений профессионального образования: Автореф. ... дис. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006. С. 18.
По своему объему, как полагает Н. В. Караваев, право самостоятельного распоряжения учреждения шире, чем право хозяйственного ведения предприятий; учреждения в своей деятельности ограничены лишь целями деятельности, но не составом имущества <11>. -------------------------------- <11> Караваев Н. В. Юридическая личность негосударственного высшего учебного заведения: Автореф. ... дис. канд. юрид. наук. Ижевск, 2006. С. 16.
Отмечается, что право управления имуществом учреждения и право оперативного управления имуществом казенного предприятия - два самостоятельных вещных права. Казенное предприятие обладает ограниченным правом распоряжения в отношении принадлежащего ему имущества; учреждение же полностью лишено данного права, за исключением расходования денежных средств, выделяемых ему по смете <12>. -------------------------------- <12> См.: Максимец Л. Г. Указ. соч. С. 11, 20.
Тем не менее отдельные, определенные законодательством правомочия учреждений давно пытаются "пристроить" к одному из известных ограниченных вещно-правовых режимов. В литературе высказываются предложения отнести право самостоятельного распоряжения имуществом к вещным правам учреждения <13>. -------------------------------- <13> См., например: Ахметьянова З. А. Правовой статус имущества юридических лиц: Автореф. ... дис. канд. юрид. наук. М., 1998. С. 17 - 18; Манукян А. А. Ограничения прав собственности по законодательству РФ: Автореф. ... дис. канд. юрид. наук. М., 1997. С. 20 - 21.
Как полагает Т. В. Твердова, "самостоятельное распоряжение есть одно из правомочий права оперативного управления, но не для всех субъектов этого права, а только для учреждения" <14>. -------------------------------- <14> Твердова Т. В. Правосубъектность образовательного учреждения по гражданскому праву Российской Федерации: Автореф. ... дис. канд. юрид. наук. М., 2003. С. 17.
При этом, однако, Т. В. Королева предлагает признать право самостоятельного распоряжения учреждений правом их хозяйственного ведения <15>. -------------------------------- <15> Королева Т. В. Гражданско-правовой статус государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования (государственного вуза) и его структурных подразделений: Автореф. ... дис. канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2006. С. 20.
В поддержку такого вывода выступает весьма своеобразное толкование положений Гражданского кодекса РФ. Как указывается, гражданское законодательство (ст. 298 ГК РФ) не предъявляет к учреждению требований по распоряжению доходами, а, напротив, без каких-либо условий разрешает распоряжаться как самими доходами, так и имуществом, приобретенным за его счет <16>. -------------------------------- <16> Твердова Т. В. Указ. соч. С. 18.
Данный вывод, хотя и имеющий свои логические основания, небесспорен. Рассматривая конструкцию вещных прав, можно вести речь о едином режиме правомочий учреждений, и лишь только о смене "оттенков" прав в зависимости от сферы их реализации. В судебно-арбитражной практике имеется взгляд, согласно которому право оперативного управления учреждения "расширено" законом за счет правомочия самостоятельного распоряжения им (и которое в действительности тоже является ограниченным). Иначе говоря, "право самостоятельного распоряжения" рассматривается как еще одна разновидность права оперативного управления, субъект которого в данном случае приобретает некоторые дополнительные правомочия в отношении части закрепленного за ним имущества <17>. -------------------------------- <17> Обращается внимание на то, что право самостоятельного распоряжения имуществом сохраняется в рамках права оперативного управления и фактически становится правомочием.
В общем, право "самостоятельного распоряжения" определяет лишь содержательную характеристику хозяйственного ведения как одного из видов вещных прав. Аналогичный поворот и в "судьбе" распорядительных правомочий права хозяйственного ведения, которые могут быть ограничены законом, иными правовыми актами (ст. ст. 294, 295 ГК РФ). Анализируя указанный пример, полагаем, что распоряжение доходами учреждения, таким образом, находится в компетенции учредителя в соответствии с положениями ст. 209 ГК РФ, что предъявляет требования к соблюдению порядка их использования (получение согласия учредителя). Аналогичные наборы правомочий при этом в практике западного гражданского правопорядка соединяются в имущественной сфере учреждений, определяющей, однако, их право собственности на закрепленное имущество. Отмечается дуалистичность природы образовательного учреждения. В литературе правомерно признается двойственный статус образовательных учреждений: как субъекта предпринимательских отношений и как некоммерческой, собственно образовательной организации <18>. -------------------------------- <18> Уруков В. Н. Правовое регулирование предпринимательской деятельности государственных образовательных учреждений // Право и экономика. 2005. N 8.
Образовательное учреждение, созданное и действующее с правом "самостоятельного распоряжения" доходами и имуществом, приобретенным за счет этих доходов, является образовательным учреждением с правом оперативного управления и хозяйственного ведения на имущество, приобретенное за счет этих доходов <19>. -------------------------------- <19> См.: Максимец Л. Г. Указ. соч. С. 8.
Собственно, здесь обозначенные вещные права образовательных организаций могут существовать одновременно в двух самостоятельных правовых режимах: 1) права оперативного управления и 2) права хозяйственного ведения. Например, в рамках п. 2 ст. 298 ГК РФ, определяющего в соответствии с учредительными документами возможность предоставления учреждению права осуществлять приносящую доходы деятельность, в отношении предпринимательской деятельности образовательного учреждения предлагается вести речь о реализации им права хозяйственного ведения. В таком ракурсе весьма показательными могут стать предложения о легализации этого права образовательных учреждений. Рассмотрим законодательные положения о праве осуществления приносящей доход деятельности через призму возможности ведения образовательными учреждениями платной образовательной деятельности. В настоящий момент платные образовательные услуги рассматриваются как одно из направлений предпринимательской деятельности образовательного учреждения. Хотя, по мнению Т. В. Королевой, платная образовательная деятельность государственного вуза не относится к предпринимательской, так как является частью основной деятельности вуза <20>. -------------------------------- <20> См.: Королева Т. В. Указ. соч. С. 23.
Исходя из целевой составляющей, правовая конструкция учреждения не исключает возможность дополнительного финансирования в пределах своей хозяйственной правоспособности. Однако ее осуществление должно отвечать основному назначению учреждения. Возможность совершения сделок, содействующих целям деятельности юридического лица, признается в качестве критерия их действительности <21>. -------------------------------- <21> Егоров Ю. Законодательные требования к совершению сделок // Право и экономика. 2004. N 6.
Принятые в развитие гражданского законодательства нормативные акты, касающиеся реализации прав образовательных учреждений, определяют значительные их предпринимательские ресурсы. Некоммерческий характер прав таких организаций фактически перекрывается возможностью вести любую приносящую прибыль деятельность (п. 2 ст. 24 Федерального закона "О некоммерческих организациях") <22> . -------------------------------- <22> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
Законодательство, на котором строится современная правовая доктрина, несмотря на специальную правоспособность образовательных учреждений, определяет широкий объем их предпринимательских правомочий. Так, вузы самостоятельно решают вопросы по заключению договоров, определению обязательств и иных условий, не противоречащих законодательству Российской Федерации и уставу данного высшего учебного заведения (п. 2 ст. 29 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"). Здесь нередко нарушается принцип пределов предпринимательской деятельности некоммерческой организации, границы которой весьма поверхностно очерчены задачами создания учреждения. По сути, устанавливается значительная коммерческая сфера некоммерческого юридического лица, подкрепляемая к тому же действующей нормативной базой. Толкование нормативных положений ведет к дуализму правового статуса образовательного учреждения в части реализации отдельных, в первую очередь имущественных, правомочий в режиме его ограниченных вещных прав. При этом специальные нормы права раскрывают особенности отдельных имущественных прав образовательных учреждений. Например, образовательное законодательство <23>, как специальный регулятор учреждений образования, в рамках предусмотренных вещных прав определяет в отношении закрепленного за учреждением имущества распорядительную функцию, пределы которой определяются, например, возможностью сдачи его (имущества. - А. К.) в аренду. -------------------------------- <23> См.: п. 11 ст. 39 Закона РФ "Об образовании" и п. 4 ст. 27 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании".
Следует, однако, согласиться с мнением Ю. Г. Лесковой о сдаче учреждением имущества в аренду не как об осуществлении полномочия распоряжения, а как о реализации правомочия пользования <24>. -------------------------------- <24> См.: Лескова Ю. Г. Некоторые проблемы участия учреждения в гражданском обороте // Юрист. 2003. N 2.
В случае аренды как такового распоряжения имуществом не происходит, поскольку, во-первых, из имущества извлекаются только его полезные свойства, во-вторых, данное имущество закреплено за учреждением на праве оперативного управления его учредителем, что не может определять в рамках права собственности последнего двойного субъекта распоряжения. Применение конструкции права оперативного управления только при реализации права государственной или муниципальной собственности поддерживается учеными <25>. -------------------------------- <25> См.: Леонова Г. Б. Учреждение как субъект гражданского права // Вестник Моск. ун-та. Серия 11. Право. 1998. N 1. С. 62.
Производный характер вещных прав отражается с точки зрения правомочий собственника. Управление государственной собственностью - это функции исполнительной власти. В силу норм обязательственного права правомочием по владению, пользованию и распоряжению имуществом обладает его собственник (ст. 209 ГК РФ). Сам же факт сдачи имущества как собственности, например в аренду, является не чем иным, как актом распоряжения публичного образования его собственным имуществом и одновременно актом пользования учреждением. Все же наиболее показательна функция пользования в ограниченных вещных правах учреждения на земельные участки, сущность которой отражается также в наименовании соответствующих правомочий - право постоянного (бессрочного) пользования. Однако в п. 4 ст. 20 Земельного кодекса РФ <26> проявляется достаточно жесткий нормативный запрет на распоряжение земельными участками учреждения в любой форме, несмотря на наличие специальной нормы в образовательном законодательстве. -------------------------------- <26> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
Интересно также нормативное представление о праве постоянного (бессрочного) пользования учреждений на земельные участки в части распорядительных полномочий и критериев вещности таких прав. Возможность распоряжения образовательными учреждениями закрепленными за ними земельными участками ставится под сомнение и соответствующей судебной практикой. Так, Арбитражным судом Кировской области в решении по делу N А28-3933/2008-127/31 от 29 августа 2008 г. <27> по иску о взыскании неосновательного обогащения в результате незаконного использования предпринимателем для коммерческих целей части земельного участка, закрепленного за учреждением на праве постоянного (бессрочного) пользования, не было признано сбереженным предпринимателем за счет учреждения имущество в форме невнесения арендной платы (т. е. недополученной учреждением) за пользование его земельным участком. -------------------------------- <27> Официально не опубликовано.
Весьма интересны и доводы судебной инстанции. Право требовать неосновательное обогащение имеет лицо, за счет которого обогатился приобретатель (ст. 1102 ГК РФ). Аргументы суда прямо сводились к разрешенному использованию земельного участка. Между тем такой вывод суда вряд ли можно оценить с позиции требований норм закона к правам учреждений на закрепленное за ними имущество. Подтверждая факт получения предпринимателем без установленных на то законом или сделкой оснований имущественной выгоды, суд тем не менее не признал право образовательного учреждения на имущественные потери при наличии кондикционного обязательства и тем самым на защиту и абсолютность самого вещного права. Однако в иной ситуации суд изменил бы имущественный режим учреждения, касающийся прав на землю, вступив тем самым в противоречие со ст. 20 Земельного кодекса РФ, определяющей невозможность учреждения распорядиться закрепленными за ним земельными участками. Использование земельного участка образовательной организацией соответствует условиям предоставления и принадлежности земли учреждению. Собственно, подобным выводом судебной инстанции отрицается возможность образовательного учреждения сдавать в аренду земельный участок и, как результат, право требовать уплаты арендных платежей. В этом случае логично было бы вести речь, хотя весьма осторожно, о потерях государства-собственника, но никак не об уменьшении в имущественной сфере учреждения и ущемлении его прав. Установление распорядительных пределов в рамках права хозяйственного ведения и оперативного управления обусловлено целями более эффективного использования имущества учреждений, целесообразного участия в экономических, товарно-денежных отношениях, что одновременно является одним из способов управления публичной собственностью. Подобным же образом в свое время определялась природа правомочий организаций, зависимых в пределах отдельных прав от независимых правомочий собственника организации <28>. -------------------------------- <28> См.: Генкин Д. М. Оперативное управление как институт советского гражданского права // Советская юстиция. 1963. N 9. С. 5.
Характер права оперативного управления устанавливает только обособление и использование публичного имущества путем его закрепления собственником в рамках конкретного юридического лица. Учреждение осуществляет лишь оперативное воздействие на вверенное ему имущество, в то время как распорядителем этого имущества остается публичный собственник. Такой же производный характер прав получают и структурные подразделения организаций. Однако это имущество находится у них исключительно для решения задач своей производственной единицы без объема ограниченных правомочий, свойственных для юридического лица, частью которого они являются. В литературе и ранее отрицалась возможность внутренних подразделений выступать в качестве самостоятельных участников гражданского оборота (права любых подразделений юридического лица по производственному использованию имущества имеют организационный, административно-правовой характер) <29>, с одновременным указанием на то, что предоставление имущества структурным подразделениям юридического лица (отделам, цехам, кафедрам и др.) осуществляется лишь в техническое управление <30>. -------------------------------- <29> Собчак А. А. Внутрипроизводственный хозрасчет в промышленности. Правовые вопросы. М.: Юридическая литература, 1972. С. 32 - 33. <30> Красавчиков О. А. Сущность юридического лица // Советское государство и право. 1976. N 1. С. 53.
При этом, однако, правосубъектность подразделений определялась возможностью обладания имуществом в минимальном объеме для целей своей деятельности <31>. -------------------------------- <31> Жамбиева Е. М. Структурное подразделение предприятия и учреждения как субъект административного права. СЮИ, 1985. С. 86.
Организация деятельности образовательного учреждения осуществляется через функцию управления и ресурсного обеспечения учебно-воспитательного процесса <32>, что, несомненно, с одной стороны, определяет возможность использования вверенного образовательному учреждению имущества, а с другой - природу такого использования. -------------------------------- <32> См.: Дорохова Г. А. Администрация и трудовой коллектив (на примере учреждений народного образования) // Советское государство и право. 1981. N 5.
Этот факт заставляет учитывать особенности обладания имуществом структурных подразделений юридических лиц в сфере образования. Хозяйственная автономия, например, внутривузовских подразделений позволяет оперативно решать их вопросы. Возможность факультетов и иных крупных подразделений вуза иметь права юридического лица для обеспечения своей основной - образовательной - деятельности, одновременно оставаясь в ее рамках частью вуза, подтверждается учеными <33>. В свою очередь, передача прав от юридического лица структурному подразделению позволяет рассматривать единую правовую сущность и статус, например, вуза и его факультета. Режим имущественных прав структурных подразделений определяется как производный от имущественного режима юридического лица. -------------------------------- <33> См.: Суханов Е. А. О правовом статусе образовательных учреждений // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2002. N 11. С. 67.
Тем не менее вопрос о действительных полномочиях учреждений на закрепляемое за ними по различным основаниям имущество на практике остается весьма проблемным. Полагаем, что введение договорных отношений - достаточно веский аргумент для достижения компромисса в объеме правомочий субъектов прав на одно и то же имущество. В рамках данной правовой формы (договорной) возможно в более конкретном виде определить содержание обязательства (основные правомочия, объем распоряжения, срок закрепления и иные отношения сторон).
Название документа