Правовое регулирование финансово-экономического механизма сферы образования: соотношение публичного и частного
(Сюбарева И. Ф.) ("Журнал российского права", 2013, N 10) Текст документаПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА СФЕРЫ ОБРАЗОВАНИЯ: СООТНОШЕНИЕ ПУБЛИЧНОГО И ЧАСТНОГО
И. Ф. СЮБАРЕВА
Сюбарева Ирина Федоровна, профессор кафедры предпринимательского права Юридического института Балтийского федерального университета им. И. Канта, доктор педагогических наук, кандидат юридических наук.
Анализируется правовое регулирование финансово-экономического механизма сферы образования с учетом положений нового Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации". Рассматриваются публично-правовые и частноправовые нормы, регулирующие финансово-экономический механизм сферы образования. Особое внимание уделяется специфике правового регулирования с точки зрения проявления в нем публичных и частных интересов.
Ключевые слова: правовое регулирование, сфера образования, образовательная организация, учреждение, финансово-экономический механизм, экономическая деятельность, имущественные отношения.
Legal regulation of financial and economic mechanism of the education sector: correlation of public and private I. F. Syubareva
The article covers legal regulation of financial and economic mechanism in the sphere of education taking into consideration provisions of the new Federal Law "On Education in the Russian Federation". The article reviews public and private legal norms regulating financial and economic mechanism in the sphere of education. Particular attention is paid to the specific nature of legal regulation in terms of public and private interest therein.
Key words: legal regulation, sphere of education, educational institution, institution, financial and economic mechanism, economic activity, privity.
В настоящее время новым Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" <1> (далее - Закон об образовании), устанавливающим правовые, экономические и финансовые условия для дальнейшего развития системы образования, вносятся существенные изменения в данную сферу. Интерес представляют вопросы правового регулирования финансово-экономического механизма системы образования с точки зрения закрепления в нем публичных и частных установлений, а также проявления публичных и частных интересов, которые имеют нормативное выражение. -------------------------------- <1> Российская газета. 2012. 31 дек.
Закон об образовании закрепляет сочетание государственного и договорного регулирования отношений в сфере образования (ст. 3). Публично-правовые и частноправовые нормы взаимосвязаны и взаимообусловлены, но тем не менее достаточно обособлены, что позволяет их разграничивать и рассматривать последовательно. "Деление права не должно абсолютизироваться, а его части - противопоставляться, так как без публичного права частное право бессильно, а без частного права публичное беспредметно, поскольку ему нечего охранять" <2>. -------------------------------- <2> Яковлев В. Ф., Талапина Э. В. Роль публичного и частного права в регулировании экономики // Журнал российского права. 2012. N 2. С. 10.
Публичным правом регулируется сфера финансового обеспечения деятельности образовательных организаций, являющихся казенными, бюджетными, автономными, частными учреждениями. Так, за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ на основании бюджетной сметы осуществляется финансовое обеспечение деятельности казенных учреждений, которые создаются для оказания государственных (муниципальных) услуг и (или) исполнения государственных (муниципальных) функций (ст. 6 БК РФ). В виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ осуществляется финансовое обеспечение деятельности бюджетных и автономных учреждений по оказанию государственных (муниципальных) услуг, выполнению работ в рамках реализации государственного (муниципального) задания (ст. 78.1 БК РФ). Субсидии казенным учреждениям не предоставляются (п. 10 ст. 161 БК РФ). В Законе об образовании закреплены нормы о финансовом обеспечении оказания государственных (муниципальных) услуг в сфере образования с учетом установленного разграничения расходных полномочий в сфере образования между различными уровнями власти в Российской Федерации на основе нормативов затрат на их оказание (ст. 99). Предусматриваются субсидии на возмещение затрат частным организациям, осуществляющим образовательную деятельность по реализации основных общеобразовательных программ, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов РФ (п. 5 ст. 99). Таким образом, публичный интерес законодателя направлен на создание условий для развития различных форм финансового обеспечения деятельности учреждений и обеспечение эффективности расходования бюджетных средств. Нормативы затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере образования будут определяться по каждому уровню образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, с учетом форм обучения и федеральных государственных требований, типа и категории образовательной организации, сетевых форм организации образовательного процесса и образовательных технологий, а также иных особенностей в расчете на одного обучающегося. Нормативные затраты также будут включать затраты на оплату труда педагогических работников с учетом соотношения учебной (преподавательской) и другой работы, а также обеспечения уровня средней заработной платы педагогических работников. Для малокомплектных и (или) сельских образовательных организаций нормативные затраты не будут зависеть от количества обучающихся. Созданный правовой механизм финансового обеспечения деятельности образовательных организаций повышает ответственность образовательных организаций за расходование бюджетных средств, требует эффективного менеджмента, развивает финансово-экономическую самостоятельность образовательных организаций. Все это обеспечивает удовлетворение публичного интереса и направлено на повышение качества образовательных услуг, что в итоге совпадает с частным интересом, носители которого получают эти услуги. Для поддержания финансовой стабильности образовательных организаций законодательством предусмотрена возможность по привлечению дополнительных финансовых источников. Налоговый кодекс РФ определяет средства целевого финансирования (подп. 14 п. 1 ст. 251) и целевые поступления (п. 2 ст. 251). К ним относятся лимиты бюджетных обязательств; субсидии; гранты; инвестиции; средства, полученные из фондов поддержки научной и (или) научно-технической деятельности; поступления от юридических и физических лиц; взносы учредителей, пожертвования; доходы в виде безвозмездно полученных некоммерческими организациями работ (услуг) и т. д. Публичный интерес здесь направлен на создание необходимых условий для развития многоканального финансирования сферы образования, на ее поддержку со стороны фондов, организаций и частных лиц. В свою очередь, интерес образовательных организаций связан с поиском дополнительных финансовых источников в целях поддержания стабильности своей деятельности, обеспечения ее финансовой устойчивости, что во многом определяет потенциал инновационного развития, научного и международного сотрудничества в современных условиях. Образовательные организации, занимающие лидирующие позиции, привлекают к себе больше внимания со стороны абитуриентов, учащихся, их родителей (законных представителей), которые выступают носителями частного интереса. Рассматривая нормы, направленные на учет и обеспечение публичных интересов в финансово-экономическом механизме системы образования, следует сказать о субъектах, осуществляющих образовательную деятельность. В Законе об образовании под организациями, осуществляющими образовательную деятельность, понимаются образовательные организации, а также организации, осуществляющие обучение (п. 20 ст. 2). К организациям, занимающимся образовательной деятельностью, приравниваются индивидуальные предприниматели. Все они связаны сферой образования и целями своей деятельности, направленными на выполнение задач публично-правового характера. Названный Закон устанавливает принцип недопустимости ограничения или устранения конкуренции в сфере образования (ст. 3). Как видим, публичный интерес направлен на обеспечение условий для создания различных видов субъектов, осуществляющих образовательную деятельность и способных конкурировать между собой на рынке образовательных услуг. Удовлетворяется и интерес субъектов, предоставляющих образовательные услуги: для них Законом предусмотрены гарантии, обеспечивающие свободу конкуренции на рынке образовательных услуг. Таким образом, удовлетворяется и частный интерес, связанный с получением качественных образовательных услуг и возможностью более широкого выбора типа образовательной организации и формы обучения. Частное право регулирует имущественную сферу, в которой участвуют публичные субъекты: государственные органы и органы местного самоуправления как субъекты образовательного права, организации, осуществляющие образовательную деятельность. Как юридические лица они являются субъектами гражданского права и подпадают под действие гражданского законодательства. Публичный интерес государства направлен на создание различных видов учреждений: казенные, бюджетные, автономные, частные. Все они характеризуются специальной правоспособностью, но различаются объемом прав по распоряжению имуществом и особенностями ведения экономической деятельности. Для выполнения публичных задач образовательные организации используют государственное (муниципальное) имущество. Частное право регулирует отношения собственности, определяя право оперативного управления в качестве основного вида вещных прав, на котором может закрепляться имущество учреждений (ст. 296 ГК РФ). Учреждения владеют, пользуются закрепленным имуществом в пределах, установленных Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", в соответствии с целями своей деятельности, назначением имущества и могут распоряжаться имуществом с согласия собственника (п. 1 ст. 296 ГК РФ). Собственник вправе изъять лишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за учреждением или казенным предприятием либо приобретенное учреждением за счет средств, выделенных ему собственником (п. 2 ст. 296 ГК РФ). Гражданский кодекс РФ устанавливает разный объем правомочий по распоряжению имуществом учреждений, который зависит от согласия собственника имущества на его распоряжение и вида самого имущества. Казенные учреждения не вправе распоряжаться имуществом без согласия его собственника (п. 4 ст. 298 ГК РФ). Бюджетные и автономные учреждения также без согласия собственника не могут распоряжаться отдельными видами имущества: недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным собственником или приобретенным за счет выделенных им средств. Остальным имуществом бюджетные и автономные учреждения могут распоряжаться самостоятельно (п. 2, 3 ст. 298). Частные учреждения не вправе распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества (п. 1 ст. 298). Гражданский кодекс РФ устанавливает для учреждений разный объем правомочий по распоряжению своими доходами. Доходы бюджетных и автономных, а также частных учреждений поступают в их самостоятельное распоряжение и, таким образом, учреждение имеет право свободно ими распоряжаться (п. 1 - 3 ст. 298 ГК РФ). Доходы казенных учреждений должны поступать в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ, учреждение не имеет права самостоятельно ими распоряжаться (п. 4 ст. 298 ГК РФ). Законодательство устанавливает категории имущества, которое имеет различный правовой режим <3>. Критериями отнесения имущества автономного и бюджетного учреждения к особо ценному движимому имуществу являются стоимостный барьер, целевое назначение, специальный порядок его отчуждения. Таким образом, публичный интерес направлен на эффективное использование государственной (муниципальной) собственности и закрепление ее на праве оперативного управления за образовательными организациями, в свою очередь, интерес образовательной организации - на эффективное использование той собственности, которой он располагает, в целях обеспечения образовательного процесса и удовлетворения частного интереса. Имущественная сфера ограничена действующим законодательством в публичных интересах. -------------------------------- <3> См.: Постановление Правительства РФ от 26 июля 2010 г. N 538 "О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества".
Частное право регулирует договорные отношения по оказанию услуг. В сфере образования прежде всего к ним относятся образовательные услуги за счет средств физических и (или) юридических лиц по договорам об оказании платных образовательных услуг. Однако, как было сказано, образовательные услуги могут финансироваться со стороны государства, но от этого услуга не перестает быть услугой. Договор об оказании платных образовательных услуг является одним из видов гражданско-правовых договоров. Отношения, возникающие в результате заключения такого договора, регулируются Гражданским кодексом РФ, Законом об образовании и другими нормативными правовыми актами. В Законе об образовании под платными образовательными услугами понимается осуществление образовательной деятельности по заданиям и за счет средств физических и (или) юридических лиц по договорам об оказании платных образовательных услуг (п. 1 ст. 101). Государство вмешивается в сферу договорных отношений, обеспечивая защиту прав потребителей - получателей образовательных услуг, устанавливая нормативы и требования к качеству образовательных услуг. Договорные отношения в сфере образования включают и банковское кредитование образовательных услуг. Закон об образовании вводит новый экономический институт в сфере образования - образовательное кредитование (ст. 104). Образовательные кредиты будут являться целевыми и могут предоставляться банками и иными кредитными организациями гражданам, поступившим в образовательную организацию для обучения по соответствующим образовательным программам. Сфера банковского кредитования регулируется нормами Гражданского кодекса РФ и подпадает под действие банковского законодательства. Кредитование физических лиц на получение образования основывается на тесном сотрудничестве кредитных и образовательных организаций, в том числе по вопросам получения необходимых документов (договора на обучение, счета на оплату), перечисления кредитных средств, доступности абитуриентам и учащимся информации по условиям кредитования. Партнерские отношения кредитных и образовательных организаций строятся на договорной основе. Таким образом, в правовом регулировании образовательных услуг проявляются частноправовые и публично-правовые нормы. Публичные и частные интересы совпадают в части расширения возможностей доступа к образованию физических лиц. Законодательство регулирует осуществление экономической деятельности в образовании, границы которой очень условны. Согласно ст. 2 Закона об образовании образовательная организация - некоммерческая организация, осуществляющая на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана. Законодатель не раскрывает содержания понятия экономической деятельности. Сегодня образовательные организации могут осуществлять практически все виды экономической деятельности, не запрещенные законом, что приводит к значительной коммерциализации деятельности образовательных организаций и, как следствие, к ущемлению частных интересов. В процессе осуществления экономической деятельности образовательные организации могут устанавливать договорные отношения путем совершения сделок с другими хозяйствующими субъектами, которые регулируются гражданским законодательством и специальными законами. Законодательством определены порядок и особенности заключения крупных сделок и сделок с заинтересованностью. Так, бюджетные и автономные учреждения заключают подобные сделки с согласия учредителя, автономные - еще и с согласия наблюдательного совета (п. 13 ст. 9.2, ст. 27 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", ст. 14 - 17 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях"). Законодательство предоставляет учреждениям (за исключением казенных) возможность участия, с некоторыми ограничениями, в создании и деятельности других юридических лиц с разрешения собственника (учредителя). В Законе об образовании регламентируются вопросы, связанные с созданием хозяйственных обществ и хозяйственных партнерств (ст. 103). В процессе осуществления экономической деятельности "переплетаются" интересы образовательных организаций и хозяйствующих субъектов. Государство устанавливает контроль и надзор в сфере образования, в том числе и за экономической деятельностью. Образовательные организации осуществляют деятельность на основе установленных в Законе об образовании принципов правового регулирования отношений в сфере образования, в том числе и в экономике образования, в частности принципа информационной открытости и публичной отчетности образовательных организаций (ст. 3). Так, образовательные организации обеспечивают открытость и доступность информации об объеме образовательной деятельности, финансовое обеспечение которой осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, по договорам об образовании за счет средств физических и (или) юридических лиц (подп. "п" п. 1 ч. 2 ст. 29); о поступлении финансовых и материальных средств и об их расходовании по итогам финансового года (подп. "р" п. 1 ч. 2 ст. 29). Образовательные организации также обеспечивают открытость и доступность копий плана финансово-хозяйственной деятельности образовательной организации, утвержденного в установленном законодательством РФ порядке, или бюджетной сметы образовательной организации (подп. "г" п. 2 ч. 2 ст. 29). К компетенции образовательной организации относится предоставление учредителю и общественности ежегодного отчета о поступлении и расходовании финансовых и материальных средств (подп. 3 п. 3 ст. 28). Таким образом, с одной стороны, благодаря принципу публичной отчетности и информационной открытости удовлетворяется частный интерес в образовательной и финансово-хозяйственной деятельности организации, а с другой - обеспечивается публичный интерес, связанный с контролем со стороны не только государства, но и общественности над доходами и расходами организации, эффективностью и экономической целесообразностью расходования бюджетных средств. Частноправовые и публично-правовые элементы проявляются в институте юридической ответственности в сфере образования. Закон об образовании регулирует ответственность образовательных организаций (п. 7 ст. 28), обучающихся (ст. 43), родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся (ст. 44), педагогических работников (ст. 48), руководителя образовательной организации (ст. 51). Усиливается административная ответственность образовательных организаций перед обучающимися и их представителями. Юридическая ответственность наступает по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством, например вследствие невыполнения или ненадлежащего исполнения договорных обязательств в процессе осуществления образовательной или хозяйственной деятельности; причинения морального вреда, вреда здоровью, чести, достоинству, деловой репутации; неправомерного использования результатов интеллектуальной деятельности, исключительные права на которые принадлежат другим лицам. Образовательная организация является субъектом гражданско-правовой ответственности по обязательствам. Так, казенные и частные учреждения отвечают по своим обязательствам денежными средствами, а в случае их недостаточности собственник имущества несет субсидиарную ответственность (п. 2 ст. 120 ГК РФ). Бюджетные и автономные учреждения отвечают по обязательствам всем своим имуществом, кроме недвижимого и особо ценного движимого имущества, переданного учредителем или приобретенного за счет выделенных им средств. Субсидиарная ответственность собственника имущества по обязательствам учреждения отсутствует (п. 2 ст. 120 ГК РФ). Государство обеспечивает защиту интересов обучающихся, их представителей, прав работников в трудовых отношениях, образовательных организаций - в имущественных отношениях. Таким образом, для правового регулирования финансово-экономического механизма сферы образования характерно сочетание публично-правовых и частноправовых норм, направленных на учет и обеспечение публичных и частных интересов. Частноправовые и публично-правовые нормы проявляются в оформлении правового статуса субъектов образовательного права, финансовой сфере и экономике образования, в оформлении отношений собственности в образовании, договорных отношениях, институте юридической ответственности. Частное право имеет пределы, установленные публичным правом, а право публичное проникает в область частных интересов. Нормы публичного права, тесно переплетаясь с нормами частного права, создают специфику правового регулирования финансово-экономического механизма сферы образования и отражают проявление в нем публичных и частных интересов. Публичные интересы направлены на создание многоканального финансирования образовательных организаций, в рамках которого расширяются их имущественные права и осуществляется поиск дополнительных финансовых источников, что создает финансово-экономическую основу образовательных услуг и обеспечивает их качество, в котором заинтересованы все субъекты образовательного права, как получающие услуги, так и предоставляющие и обеспечивающие их, и все это "приводит к нарастанию комплексности в праве" <4>. -------------------------------- <4> Яковлев В. Ф., Талапина Э. В. Указ. соч. С. 11.
Совершенствование правового регулирования сферы образования требует учета и достижения баланса публичных и частных интересов. Это позволит избежать нежелательных конфликтов, обеспечит возможность эффективного развития деятельности образовательных организаций и оказания качественных образовательных услуг.
Библиографический список
Российская газета. 2012. 31 дек. Яковлев В. Ф., Талапина Э. В. Роль публичного и частного права в регулировании экономики // Журнал российского права. 2012. N 2.
Название документа