Кризисные ситуации в российской государственности
(Степанов А. Г.) ("Юридическое образование и наука", 2009, N 3) Текст документаКРИЗИСНЫЕ СИТУАЦИИ В РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ
А. Г. СТЕПАНОВ
Степанов А. Г., Московская государственная юридическая академия, профессор Межвузовского центра по юридическому образованию.
В данной статье автор раскрывает понятие "кризисная ситуация", которое применяется для подчеркивания остроты обстановки, сложившейся в общественно-политической жизни общества и государства. Автор также описывает кризисные ситуации в различные периоды нашей истории, указывая на то, что причинами кризисных ситуаций могут в том числе являться события и явления, носящие криминальный оттенок.
Понятие "кризисная ситуация" присутствует в современном лексиконе достаточно часто, когда необходимо подчеркнуть неординарность событий и явлений, сопровождающихся негативными последствиями для человека, среды его обитания или для природы в целом. Как правило, словосочетание "кризисная ситуация" применяется для подчеркивания остроты обстановки, сложившейся в общественно-политической жизни общества и государства, какой-либо сфере деятельности или среде обитания человека. Слово "кризис" происходит от греческого "krisis" - решение, поворотный пункт, исход. Перевод этого слова с латинского означает перелом, переворот, решительная пора переходного состояния. Понятие "кризис" в отечественном словарном определении означает резкий, крутой перелом в чем-нибудь <1>. -------------------------------- <1> См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1985. С. 263.
В российской истории кризисные ситуации различного характера возникали в силу событий и явлений, которые были связаны с реформами в обществе, войнами, иными обстоятельствами, затрагивающими интересы большинства населения страны. Так, введенные законом 19 августа 1906 г. военно-полевые суды просуществовали до апреля 1907 г., показав всему миру решимость правительства Петра Аркадьевича Столыпина "одолеть внутреннюю крамолу". Согласно Положению о военно-полевых судах в местностях, объявленных на военном или чрезвычайном положении, генерал-губернатор или другие лица, наделенные их властью, "в тех случаях, когда учиненное лицом гражданского ведомства преступное деяние является настолько очевидным, что нет надобности в его расследовании, можно передавать обвиняемого военно-полевому суду с применением в надлежащих случаях наказания по законам военного времени" <2>. Известно, что наказанием за преступления по законам военного времени в большинстве случаев является смертная казнь. За время действия указанного Положения по приговору военно-полевых судов 600 осужденных было повешено. В то же время их жертвами стали 1600 полицейских, солдат и других воинских чинов. На самого Столыпина 12 августа 1906 г. было совершено покушение на его даче, расположенной на Васильевском острове: двое эсеров-боевиков, переодевшихся в форму жандармских офицеров, пытались пронести самодельное взрывное устройство внутрь дачи, но были остановлены охраной. В результате боевики взорвали себя у входа в дачу, при этом погибло 25 человек из числа гостей, но сам Столыпин тогда не пострадал. -------------------------------- <2> Полянский Н. Н. Энциклопедия военно-полевых судов. 1906 - 1907 гг. М., 1934. С. 37.
Как отмечалось в Указании о применении военно-полевых судов, преданию военно-полевому суду подлежали лица, виновные в совершении одного или нескольких преступлений: "А. На основании п. 1 ст. 20 Положения о местностях, объявленных состоящими на военном положении (прил. к ст. 23 т. 2 Свода законов, изд. 1892 г.): 1. Вооруженное сопротивление властям; 2. Нападение на чинов войска и полиции и на всех вообще должностных лиц при исполнении ими обязанностей службы или вследствие исполнения сих обязанностей, коль скоро преступления эти сопровождались убийством или покушением на убийство, нанесением ран, увечий и тяжких побоев или поджогом. Б. На основании ст. 279 кн. XXII Свода военных постановлений 1869 г., 3-е изд.: 1. Умышленное убийство; 2. Изнасилование; 3. Разбой; 4. Грабеж; 5. Умышленное зажигательство или потопление чужого имущества" <3>. Каждый раз состав судов был новым из числа пяти строевых офицеров. Председателем назначался штаб-офицер, а членами - офицеры, прослужившие в строю не менее четырех лет. При этом специальным циркуляром Совета Министров от 6 сентября 1906 г. строжайше предписывалось не разглашать состав суда, "дабы оградить судей от мести" <4>. Судебные решения, выносимые военно-полевыми судами, воспринимались общественностью неоднозначно. Преследованиям со стороны сторонников террористов могли подвергнуться государственные служащие, жандармские чины и т. п. Так, например, эсерка Спиридонова, убившая тамбовского чиновника Луженовского, расследовавшего аграрные волнения, до направления ее в тюрьму была избита жандармами Аврамовым и Жадновым, которые после случившегося были найдены мертвыми. Палача убийцы генерала Грязнова в Тифлисе нашли убитым армейским штыком - знак того, что мстили солдаты. В то же время осужденную Спиридонову по пути в ссылку на Акатуйскую каторгу встречали восторженные горожане с цветами, она выступала перед встречающими с приветственными речами. Налицо полярность взглядов на страшную действительность: одни считают террористов преступниками, другие - героями. -------------------------------- <3> ЦГВИА. Ф. 1844. Оп. 2. Д. 1. Л. д. 20. <4> ЦГВИА. Ф. 1844. Оп. 2. Д. 1. Л. д. 20.
В истории российской государственности общественно-политические и экономические противоречия всегда усиливались до кризисного состояния во времена революционного подъема народных масс. В разные времена слову "кризис" придавались различные оттенки. Так, В. И. Ленин (Ульянов) предсказывал "общий кризис капитализма как революционный процесс распада мировой системы капитализма" <5>. Однако вместо общего кризиса капитализма в России после буржуазно-демократической революции 1917 г. наступил политический кризис власти. Его возникновение во многом было обусловлено опубликованием 20 апреля (3 мая) 1917 г. ноты П. Н. Милюкова о продолжении войны с Германией до победного конца. -------------------------------- <5> Ленин В. И. ПСС. 5-е изд. Т. 38. С. 44.
После прихода к власти в России большевиков возникла необходимость защиты Советской Республики от внешних и внутренних врагов. В этих целях для охраны порядка внутри страны была создана рабоче-крестьянская милиция, а для борьбы с саботажем, деятельностью разведок недружественных государств и т. п. постановлением Совнаркома от 7 декабря 1917 г. - Всероссийская чрезвычайная комиссия (ВЧК). Кроме того, декретом Совнаркома от 22 ноября 1917 г. предусматривалось создание народных судов и революционных трибуналов. Эти меры было обусловлены необходимостью защиты власти Советов от внутренних и внешних врагов. Известно, что 15 февраля 1918 г. в Лондоне была проведена конференция премьер-министров и министров иностранных дел Англии, Франции и Италии, на которой было принято решение об интервенции в Россию <6>. -------------------------------- <6> См.: Из истории гражданской войны в СССР: Сборник док. и мат. М.: Наука, 1960. Т. 1. С. 11.
Во время Гражданской войны и иностранной интервенции в стране создалась кризисная ситуация, которая могла привести к распаду государства. С 1917 по 1923 г. на территории России существовали 43 "враждебных" и 38 "дружественных" советской власти государственных образований с соответствующими правительствами. Так, например, в северной Ухте в июле 1919 г. было создано Временное правительство Беломорской Карелии. Оно было признано финляндским правительством и юридически просуществовало до декабря 1920 г., а в Крыму существовало крымскотатарское национальное правительство и два альтернативных крымских краевых правительства <7>. Все это потребовало принятия действенных мер, которые привели бы в итоге к упразднению двоевластия, нормализации обстановки и сохранению российской государственности. В этот период Правительство Советской Республики принимает Постановление от 2 мая 1919 г. "О введении осадного положения в Петрограде, Петроградской, Олонецкой и Череповецкой губерниях", в котором было предписано Реввоенсовету Республики "принятие всех мер, кои он признает необходимыми для защиты Петрограда" <8>. В связи со сложившейся чрезвычайной обстановкой, вызванной англо-французской интервенцией, председатель Совнаркома В. И. Ленин направил чрезвычайному комиссару Мурманско-Беломорского края С. Н. Нацаренусу телеграмму, в которой предлагалось провести мероприятия по задержанию продвижения интервентов на юг страны и решительно бороться с вражескими пособниками и диверсантами, вплоть до применения высшей меры наказания - расстрела <9>. -------------------------------- <7> См.: Российская газета. 1998. 29 авг. <8> СУ РСФСР. 1919. N 19. Ст. 219. <9> См.: Ленин В. И. ПСС. Т. 50. С. 116.
После того как наступило относительное затишье в военных действиях со стороны Антанты, опасность нового вторжения на территорию Советской Республики со стороны недружественных к ней государств не исключалась. В связи с этим необходимо было создать правовую базу, которая позволяла бы органам исполнительной власти принимать адекватные меры в случаях наступления реальной опасности. Таким документом явился Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 8 мая 1923 г., объявивший Положение о чрезвычайных мерах охраны революционного порядка <10>. Этим нормативно-правовым актом предусматривалось введение исключительного или военного положения с возможностью применения чрезвычайных мер революционного порядка. Исключительное положение могло быть введено в случаях возникновения контрреволюционных выступлений и иных посягательств на рабоче-крестьянскую власть, при чрезвычайных стихийных бедствиях и по иным основаниям, связанным с угрозой личным и имущественным интересам граждан, а также на время переходного периода на территориях, находившихся на военном положении. Что же касалось военного положения, то оно вводилось в местностях, где велись военные действия или они имели особое значение для ведения боевых действий, а также когда меры исключительного положения оказывались неэффективными для охраны или восстановления революционного порядка. -------------------------------- <10> СУ РСФСР. 1923. N 21. Ст. 249.
Важными звеньями в государственной системе экстренного реагирования на кризисные ситуации являются подразделения Министерства по чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Российской Федерации (МЧС России), органы и подразделения Министерства внутренних дел Российской Федерации (МВД России) и иные структуры, входящие в федеральные министерства, службы и т. д., для которых возникновением кризисной ситуации могут послужить чрезвычайные обстоятельства в социальной сфере или чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера, которые связаны с гибелью людей, значительными разрушениями объектов инфраструктуры населенного пункта и т. п. Причинами кризисных ситуаций в социальной сфере могут являться события и явления в жизни общества, носящие криминальный оттенок. На сегодняшний день наиболее выразительными явлениями криминальной направленности являются: терроризм и экстремизм во всех их проявлениях; организованная преступность, "контролирующая" определенную часть экономического сектора; незаконный оборот наркотических средств и психотропных веществ и т. д. В этих условиях от исполнительной власти и правоохранительных органов требуется создание системы своевременного и адекватного реагирования на различные негативные аспекты в обществе с использованием при этом разрешенных законом методов воздействия на участников общественных отношений. В настоящее время понятие "кризисная ситуация" приводится в межгосударственном Соглашении от 17 мая 1996 г. "О взаимодействии пограничных войск государств - участников СНГ при возникновении кризисных ситуаций на внешних границах" и определяется как совокупность военно-политических и социальных конфликтов, которые дестабилизируют положение на участках внешних границ и требуют коллективных мер по ее стабилизации. На региональном уровне нормативное закрепление упомянутого понятия встречается в нормативно-правовых актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Так, например, в Московской области таким документом является Постановление главы Администрации Московской области от 1 марта 2006 г. N 18-ПГ "О порядке действий членов Правительства Московской области, руководителей центральных исполнительных органов государственной власти при возникновении чрезвычайных или кризисных ситуаций на территории Московской области". Если рассматривать применяемые меры разрешения кризисных ситуаций в историческом аспекте, то могут быть оправданы любые нормативные правовые акты, которые вводились на территории России. В то же время даже на основе поверхностного рассмотрения указанных выше "правовых норм" начала и конца прошлого столетия можно заключить, что действенного механизма разрешения кризисных ситуаций в жизни общества еще не найдено. На сегодняшний день осветить все аспекты проблемы разрешения кризисных ситуаций, тем более выработать адекватные приемы и способы их разрешения крайне затруднительно в силу ограниченности объективной информации в силу ведомственных инструкций по этим вопросам. Представляется, что для всестороннего раскрытия различных областей деятельности федеральных органов исполнительной власти в указанных условиях необходимо исследование по всему спектру указанной проблемы. Сегодня, как это ни парадоксально, развитие и совершенствование социально-экономических и общественно-политических отношений в России, межгосударственные отношения с суверенными республиками бывшего Союза ССР сопровождаются возникновением конфликтных ситуаций на почве экономических противоречий ввиду различных таможенных правил, создания искусственных препятствий по поводу транзита сырья через территории независимых государств, перевоза товаров и оказания услуг и т. д. Подобная неопределенность в создании единых стандартов взаимоотношений между некогда братскими народами сопровождается территориальными и имущественными претензиями друг к другу, негативными отношениями в политическом формате, а также взаимным недоверием по поводу деятельности Содружества Независимых Государств. В условиях, когда политическая и экономическая нестабильность в республиках бывшего СССР нарастает, на фоне снижения жизненного уровня людей, коррупции среди чиновников аппарата управления, увеличивается вероятность сепаратистских настроений, которые приводят к возникновению движений экстремистского толка. Замечено, что в условиях переходного периода, когда налицо политическая и экономическая нестабильность, происходит разрыв традиционных связей и отношений. В обществе и государстве возникают сложные противоречия, начальный период которых, как правило, латентен. Перераспределение общегосударственных богатств, наличие диаметрально противоположных взглядов на происходящие экономические, политические, национально-культурные, религиозные и иные преобразования в России являются условиями, когда людей разделяют на богатых и бедных, политически активных и индифферентных к окружающим событиям. В результате люди начинают искать виновных в своих бедах среди людей другой национальности, веры и убеждений. Появляются националистические банды типа "Мэд Крауд" и "Шульц 88", которые, прибегая к различным методам воздействия на граждан страны неславянской внешности и иностранцев, терроризируют жителей городов. Обращаясь к зарубежному опыту, можно отметить, что в большинстве случаев причинами кризисных ситуаций в жизни общества и государства в целом выступают кризисные явления в экономике. Считается, что первый кризис экономического характера был в Великобритании в 1825 г., за которым последовали банкротства большинства фирм, рост безработицы, другие социально-экономические потрясения. Следующий, в 1836 г., затронул не только Англию, но и США. Кризис 1847 г. проявился почти во всех странах Европы. Первый мировой экономический кризис относится к 1857 г. Далее, по мере капиталистического развития экономики государств Европы и США, мировые кризисные явления происходят все чаще, а их продолжительность и география поражения различных слоев общества увеличиваются. Кризис 1873 - 1878 гг. охватил практически все страны Европы и США и привел к социально-политической напряженности в обществе, поражению деятельности большинства общественных институтов и органов государственной власти. В начале прошлого века мировые экономические кризисы происходили в 1900 - 1903 гг., 1907 г., 1920 г., но они не шли ни в какое сравнение с мировым кризисом 1923 - 1933 гг. Он продолжался более десяти лет и охватил весь капиталистический мир и все сферы экономики <11>. -------------------------------- <11> См.: Балдин К. В., Быстров О. Ф. и др. Антикризисное управление. М., 2005. С. 7.
Затяжные экономические кризисы обусловливают возникновение идеологий, суть которых сводится к поиску внутренних и внешних врагов нации и борьбе с ними. Так, например, в нарушение Версальского мирного договора в 1935 г. в Германии была введена всеобщая воинская повинность, а в сентябре 1936 г. на очередном съезде национал-социалистической партии в Нюрнберге А. Гитлер провозгласил четырехлетний план подъема экономики государства за счет внутренних ресурсов. Вскоре после этого был взят курс на милитаризацию страны. Внезапно начавшаяся война с фашистской Германией и ее союзниками поставила перед Советским Союзом сложные политические и экономические задачи, решение которых было под силу только всей стране. Одним из лозунгов того времени был "Все для фронта, все для победы". Сложившаяся с началом Великой Отечественной войны 1941 - 1945 гг. кризисная ситуация потребовала от военно-политического руководства страны, Вооруженных Сил Союза ССР, территориальных органов исполнительной власти решительных действий по мобилизации экономики, всего народного хозяйства, людских ресурсов для борьбы с внешним врагом. Правоохранительные органы с первых дней войны помимо профессиональных обязанностей по борьбе с преступностью выполняли и другие задачи, несвойственные для мирного времени: обезвреживание вражеской агентуры; розыск и задержание дезертиров из Красной Армии и уклоняющихся от мобилизации; оказание помощи в эвакуации населения, материальных и других ценностей в глубь страны. Однако решать эти задачи в первые месяцы войны приходилось меньшим числом работников милиции, так как 25% личного состава было направлено на фронт, несколько тысяч сотрудников ушли в истребительные батальоны, 4722 человек переданы в войска НКВД <12>. -------------------------------- <12> ЦГАСА. Ф. 38650. Оп. 1. Д. 617. Л. д. 296.
Вскоре после окончания Второй мировой войны (1948 - 1949 гг.) возникают локальные экономические кризисы в США и Канаде, где объем промышленной продукции снизился на 18,2% в США и 12% в Канаде. Общий объем промышленного производства развитых стран Европы сократился на 6%. Подобные кризисы в капиталистических странах происходили в 1953 - 1954 и 1957 - 1958 гг. Но самым глубоким в послевоенный период стал экономический кризис 1973 - 1975 гг., который по основным параметрам можно сравнивать с нынешним мировым кризисом, потому что тогда он распространился уже на все капиталистические страны и отличался высоким уровнем инфляции. Характерной особенностью кризиса середины 70-х годов было переплетение его с глубокими структурными кризисами, поразившими важнейшие сферы производства - энергетику, сырьевые отрасли, включая и сельское хозяйство, а также валютную систему <13>. -------------------------------- <13> См.: Балдин К. В., Быстров О. Ф. и др. Указ. соч. С. 8.
Девяностые годы прошлого столетия преподнесли нашему обществу политические кризисы, по остроте борьбы сопоставимые с кризисом 1917 г. Это, прежде всего, политический кризис августа 1991 г., вызванный попыткой группы членов высшего руководства СССР сорвать процесс подписания нового Союзного договора и сентябрьский-октябрьский политический и конституционный кризис 1993 г., явившийся следствием длительного противостояния между законодательной властью - Съездом народных депутатов Верховного Совета страны и исполнительной в лице Президента России. Как отмечает Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В. Д. Зорькин, эволюция в начале 90-х годов вновь была превращена в революцию безоглядную, безжалостную, во многом неправовую. Законы вновь были принесены в жертву революционной целесообразности. Таким образом, в России революция 1991 г. не принесла с собой торжества нового права. Главенство права над политикой было существенно нарушено и в 1993 г. Социально-экономические реформы оказались в правовом смысле небезупречными, а новая культурная политика новых русских большевиков привела к беспрецедентному подрыву самих оснований права. Атаке подверглись системообразующие ценности, такие, как честность, соблюдение закона, просто человеческая порядочность. В результате сформировалось множество весьма опасных тенденций <14>. -------------------------------- <14> См.: Зорькин В. Д. Россия и Конституция в XXI веке. Взгляд с Ильинки. М., 2007. С. 68 - 69.
В терминологическом лексиконе для подчеркивания остроты событий и явлений используются различные словосочетания: "возрастной кризис", "валютный кризис", "правительственный кризис", "энергетический кризис" и др. Как уже отмечалось, в российской государственности кризисные ситуации, выходом из которых виделось введение чрезвычайных мер, были нередкими. Так, в 1994 г. Указом Президента РФ "О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности" <15> введена в действие система неотложных мер борьбы с бандитизмом и иными тяжкими преступлениями, совершаемыми организованными преступными группами. Указом Президента РФ предусматривалось право руководителям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации определять перечень городов и отдельных местностей, которые ставились на особый контроль в связи с распространением на этих территориях фактов бандитизма и иных проявлений организованной преступности. К подозреваемым и обвиняемым по указанным преступлениям в качестве меры пресечения не применялись подписка о невыезде, личное поручительство, поручительство общественных организаций и залог, задержание к ним могло быть применено на срок до 30 суток. -------------------------------- <15> См.: Указ Президента РФ от 14 июня 1994 г. N 1226 "О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности".
В настоящее время в различных ведомственных нормативных правовых актах <16> под кризисной ситуацией понимаются обстоятельства, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся: а) попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления; б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ <17>. -------------------------------- <16> См.: распоряжение Федерального агентства морского и речного транспорта от 3 октября 2005 г. N АД-268-р "Об утверждении Плана действий Федерального агентства морского и речного транспорта в кризисных ситуациях". <17> См.: Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении", ст. 3.
Резюмируя вышеизложенное, можно предположить, что кризисная ситуация - это чрезвычайные обстоятельства, характеризующиеся опасными для человека и среды его обитания процессами и явлениями в обществе, природной среде или техногенной сфере, которые повлекли негативные последствия, связанные с человеческими жертвами, значительным материальным ущербом, разрушением инфраструктуры городов, нарушением работы объектов жизнеобеспечения и требующие принятия экстренных мер по минимизации негативных последствий. В зависимости от среды (сферы) возникновения и масштабов развития кризисные ситуации можно подразделить на: - кризисные ситуации криминального характера; - кризисные ситуации природного (экологического) характера; - кризисные ситуации техногенного характера; - кризисные ситуации террористического характера. Территориальный признак, характеризующий сложную обстановку с точки зрения масштабов развития негативных процессов или явлений, позволяет подразделять кризисные ситуации на виды: а) локальная (в пределах объекта производственного или социального назначения); б) муниципальная (в пределах границ муниципального образования); в) региональная (в пределах одного субъекта Российской Федерации); г) межрегиональная (в пределах двух и более субъектов Российской Федерации); д) трансграничная (происшедшая за рубежом и затрагивающая территорию Российской Федерации). В силу того что кризисные ситуации различного характера сопровождаются, как правило, причинением значительного материального и морального ущербов, которые в соответствии с законодательством при наступлении страховых случаев должны быть компенсированы страховыми компаниями, органами социальной защиты, иными структурами, необходимо более ясно определить механизмы о воздействия органов исполнительной власти, правоохранительных органов, органов местного самоуправления, общественных, правозащитных организаций и т. п. на процесс минимизации ущерба, по оказанию медицинской, финансовой, правовой помощи и психологической поддержки пострадавшим гражданам, по принятию действенных мер в целях недопущения рецидива случившегося.
Название документа