Инновационная деятельность в России: проблемы правового регулирования
(Мамедов А. А.) ("Налоги" (журнал), 2009, N 5) Текст документаИННОВАЦИОННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ В РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
А. А. МАМЕДОВ
Мамедов А. А., д. ю.н., профессор Российского университета дружбы народов.
Вопросы правового регулирования инвестиционной деятельности в России представляются весьма актуальными, в том числе в связи с тем, что инвестиции играют важную роль в развитии народного хозяйства России. Выводы автора могут быть использованы в правотворческой деятельности.
The issues of legal regulation of investment activity in Russia are topical as investments play an important role in development of people's economy of Russia. The author's conclusions might be used in law-making activity <*>. -------------------------------- <*> Mamedov A. A. Investment activity in Russia: problems of legal regulation.
Одним из ключевых направлений подъема российской экономики является вовлечение в хозяйственный оборот результатов научной и научно-технической деятельности. Очевидно, что экономическое развитие страны в своей основе характеризуется ведущей ролью научно-технического прогресса и интеллектуализацией основных факторов производства. Интенсивность ведения инновационной деятельности во многом определяет уровень национальной экономики. При глобальной экономической конкуренции выигрышные позиции занимают те страны, которые обеспечивают благоприятные условия для занятия такой деятельностью. Одним из условий ее стимулирования является создание правовой базы для поддержки конкурентной среды в экономике. В целях эффективного использования инноваций требуются все более определенные и решительные шаги в области формирования правового обеспечения, регулирующего инновационную сферу. Между тем на сегодняшний день в нашей стране даже такие основные понятия рассматриваемой сферы, как инновация и инновационная деятельность, являются дискуссионными. Понятие "инновация" имеет экономическую природу происхождения, оно достаточно широкое по своему содержанию и до сих пор не имеет четкой законодательной формулировки. В связи с этим перед законодателями стоит задача определить правовое содержание данного понятия и закрепить его в соответствующем нормативном правовом документе федерального значения. Инновационная деятельность для российской правоприменительной практики представляет собой новое понятие. До настоящего времени остается неясным, в какой интерпретации понятие инновационной деятельности подлежит законодательному закреплению. Кроме того, не определена ее правовая природа, что, в свою очередь, осложняет правовое регулирование общественных отношений, складывающихся в данной области. Достаточно слабо изучен вопрос о субъектном составе инновационной деятельности, без учета интересов всех субъектов инновационной деятельности, несмотря на то, что их гармоничное сочетание является необходимой мерой для повышения инновационной активности. Известно, что сегодня "инновационная политика" формируется на уровне субъектов Российской Федерации, поскольку часть субъектов приняли нормативные правовые документы, регулирующие данный вид деятельности, а на федеральном уровне единого, консолидирующего закона "Об инновационной деятельности" нет. Сложившаяся правовая ситуация вносит дестабилизацию в развитие нового направления в сфере экономики - коммерциализации научных достижений. В связи с этим необходимо учитывать, что развитие инновационной деятельности, повышение инновационной активности в стране будут зависеть прежде всего от благоприятного правового обеспечения, формирующегося как на региональном, так и на федеральном уровне посредством действенной законодательной базы. Все это обусловливает необходимость как принятия законодательства, способствующего развитию инноваций, так и формирования действенных механизмов по их реализации на практике. Таким образом, исследование указанных и многих других вопросов является актуальным, поскольку позволяет не только глубоко понять правовую сущность инновационной деятельности, но и внести соответствующие предложения, направленные на совершенствование российского законодательства по рассматриваемой проблеме. В российской правовой науке только в предпринимательском праве (М. Ф. Волынкина <1>, О. А. Городов <2> и ряд других ученых) уделялось пристальное внимание вопросу правового регулирования инновационной деятельности, затрагивающему инновационную сферу, и, естественно, как без учета тех преобразований, которые произошли за последнее время, так и публично-правового регулятивного воздействия со стороны государства на инновационную сферу. Все это и предопределяет необходимость проведения комплексного исследования правовой сущности инновационной деятельности и разработки механизма именно публично-правового регулирования инновационной деятельности не только с учетом действующего законодательства, но и выхода из настоящего финансового кризиса, так как экономика России из-за ее экспортно-сырьевой модели больше, чем многие другие страны, пострадала от этого кризиса. -------------------------------- <1> См.: Волынкина М. Ф. Правовое регулирование инновационной деятельности: Проблемы. М., 2007. <2> См.: Городов О. А. Правовая инноватика. Правовое регулирование инновационной деятельности. СПб., 2008.
С учетом того что государство не в состоянии принять на себя в полном объеме бюджетное финансирование инновационной деятельности в необходимом объеме (ежегодно урезая даже минимально необходимые для этого суммы, предусмотренные бюджетом), а банки либо не желают давать кредиты на эти цели из-за высокого риска невозврата средств, либо устанавливают чрезмерно высокий процент, основная тяжесть финансового обеспечения инноваций ложится на предприятия, которые в условиях дефицита собственных денежных средств вынуждены значительную часть ресурсов использовать на поддержку действующего производства и в достаточно редких случаях - на освоение новых технологий и конкурентоспособной наукоемкой продукции. По некоторым данным, из общего числа российских промышленных предприятий инновационно активных лишь около 5%. Одним из объяснений невысокой эффективности действующей государственной инновационной политики может служить слабость ее институциональной базы. В общественном сознании сегодня отсутствует понимание важности науки, использования научных знаний для технологического перевооружения как главного в современном мире фактора национальной конкурентоспособности и безопасности. Это понимание не до конца сформировалось и во многих эшелонах власти, в силу чего практически все до сих пор принимаемые документы, призванные сформировать нормативно-правовую базу активизации инновационной деятельности, страдают излишней декларативностью, не предусматривают реальных механизмов выполнения и нетрадиционных путей преодоления кризиса, учитывающих национальные российские особенности. Противоположную тенденцию - тенденцию активного стимулирования государством занятия инновационной деятельностью - можно проследить в ведущих мировых державах. Во Франции, например, были разработаны проекты о стимулировании изобретательства и поощрении новаторов, где для независимых новаторов предусматривается дополнительная скидка с налогов около 30 - 40%. Французское страховое общество предложило для мелких и средних фирм два новых вида контракта, разработанных совместными усилиями Патентного ведомства Франции и агентством ANVAR (Национальное агентство по использованию научных исследований). Первый из этих контрактов предусматривает страхование от различных видов риска, возникающего при реализации инноваций. Второй - гарантирует лицам, подавшим заявление на патентование или получившим патент, выплату судебных издержек, связанных с юридической защитой их прав в случае контрафакции. Кроме этого, во Франции же в соответствии с Законом от 23 декабря 1985 г. N 85-1376 <3> научные исследования и технологическое развитие признаются общенациональными приоритетными задачами. В приоритетном порядке предоставляются государственные ассигнования и создаются рабочие места для продолжения работ в области фундаментальных исследований, содействия научным разработкам на предприятиях, а также для поддержки новаторских предприятий и усилия передачи технологии малым и средним предприятиям. -------------------------------- <3> URL: http://www. legifrance. gouv. fr/.
В Великобритании, как известно, нет системы централизованного регулирования инновационной деятельности, нет и специального министерства, ответственного за развитие данного процесса. Но есть хорошо разработанный механизм взаимодействия, позволяющий осуществлять координацию на государственном уровне. Особое внимание необходимо обратить на стимулирование активности к занятию инновационной деятельностью со стороны государства в США посредством принятия многочисленных законодательных актов. Поскольку именно в этой стране с 80-х годов развитию инновационного сектора уделяется особое внимание, так как инновационный путь, по мнению американских представителей, является одним из перспективных для поддержки твердых экономических позиций государства. В подтверждение этому приведем основные законодательные акты США: - Закон о развитии инноваций в малом бизнесе 1982 г. (Small Bussiness Innovation Development Act of 1982, Public Law 97-219) <4>, согласно которому малый бизнес является двигателем экономического роста. Закон обязывает Федеральные агентства США выделять ассигнования малому бизнесу на проведение НИОКР; -------------------------------- <4> URL: http://thomas. loc. gov/cgi-bin/bdquery/D? d097:24/temp/.
- Закон о процедурах патентования в университетах и малом бизнесе 1980 г. (University and Small Business Patent Procedure Act of 1980) <5> реформировал государственную патентную политику. Он дал право университетам и малому бизнесу, заключившим контракт с каким-либо федеральным ведомством на проведение НИОКР за счет федеральных ассигнований, самим патентовать изобретения, полученные в рамках выполнения этих работ. Закон также дал право федеральному ведомству, финансировавшему НИОКР, представлять эксклюзивную лицензию в качестве гаранта на "свою технологию" частным фирмам; -------------------------------- <5> URL: http://thomas. loc. gov/cgi-bin/bdquery/D? d096:2/temp/.
- Закон Бай-Доула 1980 г. (Bayh-Dole Act of 1980, Public Law 96-517) <6> предоставил университетам, некоммерческим организациям и малым предприятиям права собственности на изобретения, созданные при финансовой поддержке правительства. Организации, получившие финансирование за счет федерального бюджета, получили возможность выбора в отношении патентообладателя. Большую роль в соответствии с законом Бай-Доула играют контракты. Получатель финансовой помощи берет на себя обязательства предоставлять правительству безотзывные, безвозмездные лицензии без права сублицензирования для использования изобретения для или от имени Соединенных Штатов на территории всех стран мира. Исполнители НИОКР обязаны включить во все патентные заявки, поданные получателем финансовой помощи, указание о том, что данное изобретение было сделано при правительственной поддержке и что правительство обладает в этом изобретении определенными правами. Закон Бай-Доула фундаментальным образом изменил взаимодействие между правительством, университетом и частным сектором в части передачи прав собственности и поощрения лицензирования федеральных изобретений частному сектору. Данный Закон явился значительным стимулом и остается существенной составляющей правительственной политики в области коммерциализации инноваций; -------------------------------- <6> URL: http://en. wikipedia. org/wiki/Bayh-Dole_Act.
- Закон о технологических инновациях Стивенсона-Уайдлера 1980 г. (Stevenson-Wydler Technology Innovation Act of 1980, Public Law 96-480) <7> сыграл значительную роль для создания благоприятной среды для развития взаимовыгодной кооперации между частным и государственным секторами экономики. Этот Закон предоставил широкие полномочия Министерству торговли США по повышению роли технологических инноваций в коммерческих и государственных целях, поддержке их трансфера. -------------------------------- <7> URL: http://www. csrees. usda. gov/about/offices/legis/techtran. html.
Стратегия децентрализованного регулирования, положительно зарекомендовавшая себя в ряде стран (США, Великобритания и другие страны) эффективна лишь при наличии не только развитых механизмов рыночного саморегулирования и соответствующих мотивационных установок хозяйствующих субъектов, но и публично-правовых регулятивов, которые в России, естественно, не могли возникнуть за столь краткий пореформенный период. Учитывая значительное технологическое отставание России, увеличившееся за последние 10 лет, накопившиеся негативные последствия прошедших десятилетий и непродуманных реформ, инерционность, неизбежно присущую столь крупной стране, переход на инновационный путь развития неизбежно потребует разработки и реализации продуманной и комплексной стратегии активного государственного вмешательства в экономику. Как правило, избрание стратегии активного государственного вмешательства предполагает существенные изменения не только во внешней и внутренней политике, хозяйственной деятельности, но прежде всего в законодательстве. Это означает, что принятие Основ политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу должно стать лишь первым шагом на пути, за которым должны последовать реорганизация всего существующего хозяйственного механизма, создание законодательной базы - правового обеспечения, нацеленного на максимально быстрое технологическое обновление как экономики, так и социальной сферы. Инновационная деятельность в нашей стране еще не имеет должного правового регулирования. В отношении научной и научно-технической деятельности подобные нормы существуют и закреплены в Федеральном законе от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" <8>. Что касается инновационной деятельности, подобного основополагающего законодательного документа на федеральном уровне до сих пор не существует, несмотря на то, что во многих регионах такие законы приняты. В настоящее время существует более 400 нормативных актов государственной власти субъектов Российской Федерации, в той или иной мере использующих понятия "инновационная деятельность", "инновационная политика". Это доказывает необходимость принятия федерального консолидирующего закона об инновационной деятельности. -------------------------------- <8> СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4137.
Правовой базой инновационного процесса в настоящее время является законодательство в области интеллектуальной собственности. В соответствии с п. "о" ст. 71 Конституции РФ правовое регулирование интеллектуальной собственности находится в ведении Российской Федерации. Приняты специальные законы, определяющие правовой режим изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, программ для ЭВМ и баз данных, топологий интегральных микросхем, товарных знаков, знаков обслуживания, наименований мест происхождения товаров. Инновационные отношения регулируются также международными договорами и соглашениями (Парижская конвенция по охране промышленной собственности, Евразийская патентная конвенция и др.). Отношения, возникающие в связи с созданием и использованием инноваций в предпринимательской деятельности, опосредуются различными договорами. Вместе с тем специальному законодательству в данной сфере предстоит еще развиваться, так как правовой режим некоторых объектов сформулирован лишь в виде общих понятий нормами общего законодательства (фирменное наименование, коммерческая тайна) или вообще не определен российским законодательством (открытия, рационализаторские предложения). Подзаконными актами разного уровня регулируются отдельные аспекты инновационной деятельности. Так, распоряжением Правительства РФ от 30 ноября 2001 г. N 1607-р <9> одобрены Основные направления реализации государственной политики по вовлечению в хозяйственный оборот результатов научно-технической деятельности. Данный акт принят во исполнение Указа Президента РФ от 22 июля 1998 г. N 863 <10>. -------------------------------- <9> СЗ РФ. 2001. N 50. Ст. 4803. <10> СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3756.
Постановлением Правительства РФ от 14 января 2002 г. N 7 <11> утверждено Положение об инвентаризации прав на результаты научно-технической деятельности. -------------------------------- <11> СЗ РФ. 2002. N 3. Ст. 218.
Следует иметь в виду, что законодателем по разному решен вопрос о моменте возникновения и основаниях охраны объектов интеллектуальной собственности и приравненных к ним по правовому режиму средств индивидуализации. Существуют три системы правовой охраны: 1) регистрационная система, действующая в отношении тех объектов, у которых на первое место выдвигается содержательный элемент творчества: изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, фирменных наименований, товарных знаков и др. Поскольку это неуникальный результат творчества, и он может быть повторен, то для возникновения правовой охраны необходима формализация. Чтобы закрепить право на такие объекты, следует провести экспертизу, издать специальный акт государственного органа (зарегистрировать), выдать правоустанавливающий документ (патент, свидетельство); 2) созидательная система, заключающаяся в том, что право на данные объекты возникает в силу самого факта их создания, придания объективной формы, а правовая охрана - с момента создания. Эта система применяется в отношении объектов авторского права; 3) система конфиденциальности, при которой основанием охраны является факт сохранения объекта в тайне и защиты от неправомерного вмешательства третьих лиц. Такая система применяется, например, для охраны ноу-хау. К ноу-хау относится не защищенная охранными документами и не опубликованная (полностью или частично) техническая, организационная или коммерческая информация, которая составляет секрет производства и обладатель которой имеет право на защиту от незаконного использования этой информации третьими лицами. Сложнее обстоит дело с правовым регулированием передачи и внедрения инноваций для получения нового или усовершенствованного товара, работы, услуги. Как уже отмечалось, единого законодательного акта в данной сфере пока не существует. Вместе с тем, на наш взгляд, в этом сегменте инновационной деятельности необходимо сопряжение публично-правового регулирования инновационной деятельности с гражданским законодательством, поскольку в стадии реализации исключительных прав публично-правовые отношения, связанные, в частности, с бюджетным финансированием, реализуются посредством частноправовых норм, переходят в коммерческую сферу. Таким образом, отмечаем определенное "соприкосновение" норм публичного и частного права при внедрении инноваций. Процесс правового регулирования отношений в этом сегменте инновационной деятельности как бы плавно перетекает из сферы публично-правового регулятивного воздействия, в частности норм финансового права, регулирующих выделение денежных средств из соответствующих бюджетов при создании инноваций, в сферу действия норм гражданского права, регулирующих отношения, возникающие в связи с использованием инноваций в предпринимательской деятельности, опосредуемых различными договорами. То есть, таким образом, благодаря нормам гражданского права происходит практическая реализация - воплощение в реальную действительность внедрения инноваций - регулятивного воздействия норм финансового права при создании инноваций. Как показывает, например, опыт Саратовской области, первой в стране принявшей Закон об инновационной деятельности и разрабатывающей в настоящее время законы о поддержке ее субъектов, в данной ситуации невозможно ограничиться только приведенной выше нормативной правовой базой. Формирование реально действующего правового механизма поддержки инновационной деятельности затрагивает и антимонопольное законодательство, и законодательство о собственности, и земельное законодательство, и таможенное регулирование, и ряд других важных правовых аспектов. Это необходимо иметь в виду, чтобы избежать будущих законодательных противоречий и пробелов, особенно при разработке методов стимулирования промышленности и инвесторов. Рассматривая поднятую проблему, нельзя не отметить один существенный недостаток принятых Основ политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу. Несмотря на подчеркивание важности интеграции науки и образования, в целом в документе крайне слабо отражена роль высшей школы в развитии науки и технологий. Основной приоритет по-прежнему отдается специализированным научным организациям и учреждениям академической и отраслевой науки. А ведь в высшей школе сегодня сосредоточено более 60% от общего числа докторов и кандидатов наук - это огромный кадровый потенциал. Существуют и качественные показатели эффективности (А. П. Бердашкевич <12>) вузовской науки. В соответствии с ними расчетная относительная эффективность вложений в вузовскую науку выше средней по другим секторам науки, а превышение объема экспорта технологий над импортом по сектору высшей школы самое большое. Последнее особенно важно, так как опровергает утверждение о неспособности науки, развиваемой в высшей школе, адаптироваться к рыночным отношениям в экономике, производить коммерчески эффективные инновационные продукты. Показатели экспорта технологий, сотрудничества с зарубежными партнерами ясно демонстрируют, что к цивилизованному рынку наша наука высшей школы вполне способна адаптироваться. -------------------------------- <12> См.: Бердашкевич А. П. Экономические и правовые аспекты развития инновационной деятельности в Российской Федерации в 2000 г. // Вестник Московского университета. Сер. "Б". Экономика. 2001. N 1.
Следует отметить также и то, что именно высшая школа в последнее десятилетие была одним из наиболее активных субъектов инновационной деятельности. Новые организационные формы - технопарки, малые инновационные фирмы, инновационно-технологические центры - возникали и развивались в большинстве своем именно на базе университетов и академий. Проводимая в настоящее время реформа налогообложения вроде бы направлена на устранение присущих ей недостатков. Однако многие новации, введенные Налоговым кодексом, например ликвидация всех льгот по налогу на прибыль, в том числе и для научных и образовательных учреждений, больно ударили по ним. К тому же в настоящее время они являются одними из наиболее активных субъектов инновационной деятельности. При столь низком бюджетном финансировании науки и высшего образования и столь малом спросе промышленности на научно-технические разработки, которые существуют сегодня, облагать налогом доходы от оказания платных образовательных услуг и хозяйственных договоров на создание научно-технической продукции, дающие вузам возможность хоть как-то содержать материальную базу, развивать НИОКР, - это, мягко выражаясь, чересчур. Правительство РФ вовремя осознало ошибки и перегибы, касающиеся налогообложения малого бизнеса. О тех же, кто производит новые знания и воспитывает квалифицированных специалистов - основу конкурентных преимуществ в современном обществе, оно и не вспоминает. Подобная инерционность в восприятии высшей школы вредит прежде всего экономике в целом. В условиях, когда академическая и отраслевая наука с трудом оправляется от глубокого кризиса, в котором она находилась все 90-е годы XX в., именно высшая школа при соответствующей поддержке могла бы стать гораздо более мощным, чем сейчас, субъектом инновационной деятельности, особенно в регионах, что стимулировало бы ускорение технологического обновления региональной промышленности. Наконец, для того чтобы Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу не остались лишь декларацией благих намерений, как большинство подобных документов ранее, они нуждаются в подкреплении соответствующей нормативной правовой базой. Сюда относятся не только программные и финансово-экономические документы, но и четкие законодательные нормы, определяющие рамки, субъектов, правила инновационной деятельности. Без этого государственное регулирование, определение направлений и форм поддержки инновационной деятельности будет крайне затруднительным, а может быть, и вообще невозможно. Надо честно признать, что 90-е годы XX в., в течение которых многие страны совершили качественный скачок к новому этапу технико-экономического развития, для России в этом смысле оказались "потерянным временем". Вернуть его невозможно, можно лишь постараться в максимально короткие сроки наверстать упущенное, сократить разрыв, а в чем-то и выйти на передовые рубежи. Однако это потребует полной мобилизации сил всего общества, а также глубокого осознания им того, что альтернативы этому пути у России сегодня нет.
Название документа