Право и водные ресурсы (рецензия на научно-практическое пособие С. А. Боголюбова, Д. О. Сивакова "Водное законодательство в вопросах и ответах")

(Майорова Е. И.)

("Журнал российского права", 2009, N 9)

Текст документа

ПРАВО И ВОДНЫЕ РЕСУРСЫ

Е. И. МАЙОРОВА

Майорова Е. И., доктор юридических наук, профессор, академик РАЕН, декан гуманитарного факультета, заведующая кафедрой права Московского государственного университета леса.

В 2009 г. увидело свет научно-практическое пособие "Водное законодательство в вопросах и ответах" (М.: ИЗиСП РФ; Контракт, 2009. 320 с.). Книга написана двумя сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: заведующим отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства доктором юридических наук, профессором, заслуженным деятелем науки РФ С. А. Боголюбовым и старшим научным сотрудником того же отдела кандидатом юридических наук Д. О. Сиваковым. Как представляется, новое пособие удачно продолжает ряд исследований, сделанных сотрудниками Института в области водных правоотношений.

Пособие посвящено такой неотъемлемой части российской правовой системы, как водное законодательство. К сожалению, в юридической литературе уделяется недостаточно внимания этому направлению, значение которого, по нашему убеждению, нельзя принижать. Ведь в XXI веке главным дефицитным ресурсом становится вода, которая в отличие от нефти или газа незаменима для человечества.

В рецензируемой книге дана широкая панорама самых разнообразных водных правоотношений в России и за рубежом. Раскрыто значение разных источников права, касающихся водных отношений: международные договоры и соглашения, Конституция Российской Федерации, федеральные и региональные законы, подзаконные нормативные правовые акты. Не обойдены вниманием и решения судебных инстанций. Выявлена также связь водного законодательства с земельным, лесным, фаунистическим и горным законодательством. В то же время правовой материал дан на гидрологическом и водохозяйственном "фоне", что придает принципиальным положениям и подходам водного законодательства особое звучание.

Следует согласиться с неизменной позицией авторов об ограниченном применении гражданского законодательства к водным отношениям. Ведь гражданско-правовые положения применяются к водным отношениям только в части, не урегулированной в Водном кодексе Российской Федерации (далее - ВК РФ). Другое дело, что в рамках водного законодательства сочетаются как частноправовые (аукционы, договоры), так и публично-правовые (решения о предоставлении водных объектов в пользование) способы регулирования водных отношений. Безусловно, такой баланс в способах регулирования необходимо поддерживать, а не нарушать.

С. А. Боголюбов и Д. О. Сиваков показывают, как претворяются в жизнь положения водного законодательства России. Продемонстрировано, в какой степени реализуются предписания закона, например по водоохранным зонам и лесам водоохранных зон, режиму сброса сточных и дренажных вод. Из средств массовой информации известно, что многие важные запреты и ограничения соблюдаются с трудом и нередко нарушаются. В то же время приведены некоторые успехи последних лет в благородном деле охраны водных и других связанных с ними природных ресурсов.

В пособии отмечается, что состояние российских водотоков и водоемов, а также прибрежных территорий подлежит не только государственному, но и общественному контролю. В нем может участвовать и система общественных палат, созданная в силу Федерального закона от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации". Однако, как представляется, защитники природы ждут от системы общественных палат большей твердости в отстаивании экологических интересов граждан. В настоящее время часто возникают конфликтные ситуации по закрытию доступа к водным объектам общего пользования (например, в Московской и Ленинградской областях). Как правило, имеет место застройка коттеджами берегов удобных для отдыха рек и озер. Компании-застройщики и другие хозяйствующие субъекты не согласуют свои действия с нормами ВК РФ о береговой полосе общего пользования, водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах. Это вызывает возмущение общественности: образуются инициативные группы "против захвата озер", которые даже ведут карты захваченных, по их мнению, берегов.

В работе рассматриваются позднейшие изменения в законодательстве о водных отношениях. В частности, приводятся нормы Федерального закона от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ "О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации". В области водного законодательства разработчики Закона детализировали правовое регулирование в области проведения водоохранных мероприятий и водопользования в целях хозяйственно-бытового водоснабжения. Данные изменения усилят действенность следующих принципов водного законодательства:

приоритет охраны водных объектов перед их использованием;

приоритет использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования (ст. 3 ВК РФ).

Авторы раскрывают систему водного законодательства и порядок водопользования за рубежом. Они не только рассматривают опыт правового регулирования водных отношений в Великобритании, США, Германии, Франции, Испании, Нидерландах, но и выявляют характерные черты водного законодательства Японии, Китая, Индии, ЮАР. При этом обращается внимание на интересную правоприменительную практику: экологический (включая и водный) контроль успешно осуществляется специальными органами при высшей судебной инстанции Индии.

Не утрачен научный интерес к правовому регулированию водных отношений в странах СНГ (в том числе на Украине, в Беларуси и Казахстане). Отрадно, что уважаемые авторы рассматривают опыт правового регулирования в странах Восточной Европы (на примере Болгарии, Венгрии, Хорватии), ведь восточноевропейский опыт правовой охраны природы постсоциалистического периода не был основательно изучен российской юридической наукой.

Надо признать, что России есть чему поучиться у своих ближних и дальних соседей (бассейновые принципы управления, правовая охрана береговых зон, восстановление рек, озер и болот). При этом в Скандинавских государствах (с привлечением средств Евросоюза), а также в некоторых странах СНГ болота сохраняются и даже восстанавливаются. В сохранении водных объектов, в том числе и болот, - залог существования полноценных лесных комплексов, наличие которых, в свою очередь, в значительной мере предотвращает наводнения.

При всех достоинствах работа не лишена некоторых недостатков. Авторы не развивают критику ВК РФ и иных законодательных актов, не делают предложений по изменениям и дополнениям в водное законодательство России (за редким исключением). Между тем ВК РФ, как и Лесной кодекс РФ, были подвергнуты жесткой критике как юристов, так и представителей естественной науки. Даже Федеральное агентство водных ресурсов предлагает усовершенствовать терминологический аппарат Кодекса, решить в нем некоторые вопросы собственности и порядка водопользования.

Не ясен также вопрос, стоит ли России перенимать опыт США, Евросоюза, Японии по разработке и поэтапной реализации государственных программ по развитию водного хозяйства, водного транспорта, защите от наводнений. Думается, что государственные планы и программы в духе "Порты и бухты в XXI веке" (Япония), "Зелено-голубые планы" (европейские страны) являются для нас примером для творческого подражания. Они наполнят исполнение закона реальным смыслом, сделают реализацию требований законодательства полноценной. При этом такие планы и программы, по всей видимости, потребуют воссоздания в бюджетной системе России целевых фондов. Как представляется, такой подход более продуктивен, чем очередной законодательный бум в области поощрения модернизации водного транспорта и портового хозяйства.

В книге нет исчерпывающего ответа на вопрос, почему бассейновые принципы управления на российской почве не были так последовательно реализованы, как в некоторых странах Западной Европы (Франция, Испания).

Как представляется, научно-практическое пособие "Водное законодательство в вопросах и ответах" поможет государственным и муниципальным служащим, работникам водного хозяйства, научным сотрудникам и всем тем, кому дорога природа.

Название документа