К вопросу о проекте Федерального закона "Об инновационной деятельности в Российской Федерации"
(Конюхова Т. В.) ("Реформы и право", 2009, N 3) Текст документаК ВОПРОСУ О ПРОЕКТЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ИННОВАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
Т. В. КОНЮХОВА
Конюхова Таисия Владимировна - заслуженный юрист Российской Федерации, старший научный сотрудник отдела бюджетного и налогового законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
В статье рассматриваются вопросы финансирования инновационной деятельности в Российской Федерации. Анализируются Модельный закон для стран СНГ "Об инновационной деятельности" и перспективы развития законодательства Российской Федерации в данном направлении.
Ключевые слова: инновационная деятельность, законопроектная деятельность.
To the issue of Draft Federal Law "On innovation activity in Russia" T. V. Konyukhova
The article deals with the financing of innovation activity in Russia. The model act "On innovation activity" for the CIS countries was analyzed and the prospects of Russian legislation changes in this direction were reviewed.
Key words: innovative activity, legislative-draft activity.
В Бюджетном послании Президента РФ от 25 мая 2009 г. "О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах" Д. А. Медведева перед бюджетной политикой поставлена задача - создавать источники повышения конкурентоспособности российской экономики, ее модернизации и технологического обновления, что требует значительной реструктуризации бюджетных расходов. Инновационная деятельность - это деятельность, обеспечивающая создание и реализацию (введение в гражданский оборот) новаций (новшеств) и получение на их основе практического результата (нововведения) в виде новой продукции (товара, услуги), нового способа производства, технологии, а также реализованных на практике решений (мер) организационного, производственно-технического, социально-экономического и другого характера, оказывающих влияние на сферу производства, общественные отношения и сферу управления обществом <1>. -------------------------------- <1> Такое определение инновационной деятельности дано в Модельном законе, принятом для стран СНГ на 27-м Пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств (Постановление от 16 ноября 2006 г. N 27 - 16).
Для инновационной деятельности большое значение имеет инновационный потенциал государства, общества, то есть ресурсы, являющиеся источниками для стимулирования инновационной деятельности - интеллектуальные, материальные, финансовые, научно-технические, кадровые, организационные и другие. Среди названных ресурсов большое значение имеют финансовые ресурсы. Модельный закон "Об инновационной деятельности" (ст. 38) служит основой для разработки специальных законодательных и иных нормативных правовых актов государств - участников СНГ, регулирующих отношения в сфере инновационной деятельности в целях гармонизации законодательства государств - участников СНГ в области инновационной деятельности, направленной на повышение конкурентоспособности национальной экономики стран СНГ, за счет применения научно-технических достижений, новых технологий и других результатов научно-технической деятельности. В случае отсутствия в национальном законодательстве норм или положений, необходимых для регулирования отношений в сфере инновационной деятельности, могут применяться нормы Модельного закона "Об инновационной деятельности" (п. 3 ст. 14) или положения международных договоров и соглашений, ратифицированных парламентами государств - участников СНГ. Государство - участник СНГ может предоставлять субъектам инновационной деятельности разного рода преференции и оказывать иную поддержку и стимулирование их деятельности, в том числе из бюджетных источников, согласно национальному законодательству. Источниками финансирования инновационной деятельности, согласно Модельному закону (ст. 21), являются: а) средства государственного бюджета и бюджетов органов местного самоуправления; б) средства государственных внебюджетных фондов и иных государственных организаций, участвующих в финансировании инновационной деятельности; в) собственные средства субъектов предпринимательской инновационной деятельности, в том числе средства подконтрольных государству предприятий и организаций; г) средства финансово-кредитных учреждений; д) средства частных инвесторов, зарубежных инвесторов и фондов, а также средства из других источников, если это не противоречит национальному законодательству. Финансирование инновационной деятельности за счет средств государственного бюджета, а также бюджетов органов местного самоуправления осуществляется в форме как прямых бюджетных ассигнований, так и субвенций, субсидий и иных целевых адресных поступлений, предусмотренных статьями бюджетной классификации, в порядке, определяемом национальными законодательными и иными нормативными правовыми актами государства - участника СНГ. Из средств государственного бюджета и других источников бюджетных средств могут финансироваться: а) национальные целевые инновационные программы и проекты; б) закупки инновационной продукции (товаров, услуг), осуществляемые по заказам государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (из средств, предназначенных для этих целей); в) государственные учреждения, организации национальной академии наук и прочих академий наук, имеющие государственный статус, государственные научные центры, центры науки и высоких технологий и государственные инновационные корпорации (агентства), региональные инновационно-технологические центры, наукограды, технопарки и другие специализированные организации (из средств, направляемых на обеспечение мер государственной поддержки указанных организаций); г) меры по обеспечению прав и законных интересов субъектов инновационной деятельности при осуществлении государственного контроля (надзора) и иные меры по созданию для субъектов инновационной деятельности благоприятных условий, в частности поддержка экспорта инновационного продукта, предоставление бюджетных кредитов и займов на обслуживание долговых обязательств в формах, предусмотренных национальным законодательством; д) меры поддержки малого инновационного предпринимательства, осуществляемого в рамках утвержденных программ поддержки инновационной деятельности и подготовки кадров для инновационной деятельности. При оценке объемов финансирования работ по созданию инновационной продукции за счет средств государственного бюджета должна производиться обязательная технико-экономическая государственная экспертиза проектов и программ. Государство может также определять порядок финансирования инновационной деятельности из собственных средств субъектов предпринимательства, например, за счет: а) нераспределенной прибыли от предпринимательской инновационной деятельности, за вычетом установленных для инновационных предприятий и организаций налогов и сборов, банковских процентов; б) амортизационных отчислений; в) накоплений в виде доходов от инвестиций в ценные бумаги и акции; г) доходов от продажи патентов, лицензий и иных прав на объекты интеллектуальной собственности. Финансирование инновационной деятельности за счет инвесторов осуществляется в различных формах: - кредитов (в соответствии со ст. 819 ГК РФ по кредитному договору банк или иная кредитная организация (кредитор) обязуются предоставить денежные средства (кредит) заемщику в размере и на условиях, которые предусмотрены договором, а заемщик обязуется возвратить полученную денежную сумму и уплатить проценты на нее); - финансового лизинга (согласно ст. 665 ГК РФ по договору финансовой аренды (договору лизинга) арендодатель обязуется приобрести в собственность указанное арендатором имущество у определенного им продавца и предоставить арендатору это имущество за плату во временное владение и пользование для предпринимательских целей. Арендодатель в этом случае не несет ответственности за выбор предмета аренды и продавца); - инвестиций (на основании Закона РСФСР от 26.06.1991 N 1488-1 "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" инвестициями являются денежные средства, целевые банковские вклады, паи, акции и другие ценные бумаги, технологии, машины, оборудование, кредиты, любое другое имущество или имущественные права, интеллектуальные ценности, вкладываемые в объекты предпринимательской и других видов деятельности в целях получения прибыли (дохода) и достижения положительного социального эффекта); - акций (согласно ст. 2 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" <1> акция - эмиссионная ценная бумага, закрепляющая права ее владельца (акционера) на получение части прибыли акционерного общества в виде дивидендов, на участие в управлении акционерным обществом и на часть имущества, остающегося после его ликвидации); -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1918.
- облигации (согласно ст. 816 ГК РФ облигацией признается ценная бумага, удостоверяющая право ее держателя на получение от лица, выпустившего облигацию, в предусмотренный ею срок номинальной стоимости облигации или иного имущественного эквивалента. Облигация предоставляет ее держателю также право на получение фиксированного в ней процента от номинальной стоимости облигации либо иные имущественные права); - векселя (на основании ст. 815 ГК РФ вексель, выдаваемый заемщиком по соглашению сторон, удостоверяющий ничем не обусловленное обязательство векселедателя (простой вексель), либо иного указанного в векселе плательщика (переводной вексель) выплатить по наступлению предусмотренного векселем срока полученные взаймы денежные суммы); - иных ценных бумаг, эмитируемых субъектами инновационной деятельности, а также за счет денежных, имущественных и иных вкладов, в рамках партнерских соглашений о совместной инновационной деятельности и иных способов привлечения инвестиций, не противоречащих национальному законодательству (эмиссионная ценная бумага - любая ценная бумага, в том числе бездокументарная <1>, которая характеризуется одновременно следующими признаками: закрепляет совокупность имущественных и неимущественных прав, подлежащих удостоверению, уступке и безусловному осуществлению с соблюдением установленных федеральным законодательством формы и порядка; размещается выпусками; имеет равные объем и сроки осуществления прав внутри одного выпуска вне зависимости от времени приобретения ценной бумаги) <2>. -------------------------------- <1> Документарная форма эмиссионных ценных бумаг - форма эмиссионных ценных бумаг, при которой владелец устанавливается на основании предъявления оформленного надлежащим образом сертификата ценной бумаги или в случае депонирования такового на основании записи по счету депо. Бездокументарная форма эмиссионных ценных бумаг - форма эмиссионных ценных бумаг, при которой владелец устанавливается на основании записи в системе ведения реестра владельцев ценных бумаг или в случае депонирования ценных бумаг на основании записи по счету депо. <2> Федеральный закон от 22.04.1996 N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" // СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1918.
Как указано в Модельном законе (ст. 24), государство может оказывать поддержку в создании и обеспечении деятельности национальной системы научно-технической информации, финансирует деятельность государственных органов научно-технической информации, Правительство формирует целевую государственную программу по развитию национальной системы научно-технической информации и обеспечивает ее реализацию. Государство - участник СНГ осуществляет финансовую помощь деятельности государственных образовательных организаций, специализирующихся в подготовке специалистов в области инновационного предпринимательства, включая возможность получения для студентов, обучающихся на коммерческой основе, льготных образовательных кредитов, бонусов и грантов, и в соответствии с принципами миграционной политики способствует привлечению квалифицированных специалистов из-за рубежа, обучению иностранных специалистов, обучению и стажировке отечественных специалистов за рубежом (ст. 25). Модельным законом регулируются отношения, связанные с осуществлением прав на объекты интеллектуальной собственности (ст. 31). Так, объекты интеллектуальной собственности, созданные автором в связи с выполнением им своих служебных обязанностей или полученного от работодателя конкретного задания, принадлежат работодателю, если договором между ними не предусмотрено иное. Права на объекты интеллектуальной собственности переходят по наследству или в порядке правопреемства при реорганизации юридического лица. Внебюджетные фонды также могут предоставлять средства для финансирования инновационных проектов на возвратной или безвозмездной основе, а также в установленном их уставами порядке могут выполнять функции поручителей по обязательствам субъектов инновационной деятельности. Согласно ст. 32 Модельного закона, государству принадлежат права на инновационную продукцию и объекты интеллектуальной собственности, создаваемые и приобретаемые за счет средств государственного бюджета, а также полученные путем иных установленных законом способов, а в случае отнесения информации к государственной тайне оно имеет право выкупа документированной информации. В установленном законом порядке государство может осуществлять переуступку прав на принадлежащие ему объекты интеллектуальной собственности разработчикам инновационной продукции и третьим лицам. В Бюджетном кодексе РФ нет упоминания о порядке финансирования стимулирования инновационной деятельности или выделения средств на эту цель. Пока не принят и федеральный закон "Об инновационной деятельности в Российской Федерации". Однако в отдельных субъектах Российской Федерации такие законы имеются. Например, Закон города Москвы от 7 июля 2004 г. N 45 "Об инновационной деятельности в городе Москве", в котором под инновационной деятельностью понимается деятельность, направленная на внедрение научно-технических или научно-технологических достижений в технологические процессы, на новые или усовершенствованные товары, услуги, реализуемые на внутреннем или внешнем рынках <1>. -------------------------------- <1> Вестник мэра и правительства города Москвы. 2004. N 44.
Финансовую поддержку инновационной деятельности в соответствии с участием органов государственной власти и органов местного самоуправления могут, как указывалось ранее, оказывать внебюджетные инновационные фонды. Впервые в Российской Федерации такой фонд был создан в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26 августа 1995 г. N 827 "О Федеральном фонде производственных инноваций" <1>. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1995. N 36. Ст. 3540.
С учетом норм Модельного закона для стран СНГ "Об инновационной деятельности", регулирующих отношения в сфере инновационной деятельности, целесообразно внести в Бюджетный кодекс РФ ряд дополнений и изменений. Статью 69 "Бюджетные ассигнования" следует дополнить пунктом 2 в следующей редакции (при этом действующий текст ст. 69 БК РФ считать пунктом первым): "2. При решении вопроса в установленном пунктом 1 статьи 69 БК РФ случаях о выделении ассигнований из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов могут предусматриваться бюджетные средства на инновационную деятельность". Эту общую норму можно также конкретизировать в ряде статей гл. 10 "Общие положения о расходах". Например, абзац 7 ст. 69.1 "Бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг" после слова "инвестиций" дополнить словами "в том числе средств на инновационную деятельность". Модельный закон "Об инновационной деятельности" содержит нормы не только гражданского права, но и других отраслей законодательства, в частности финансового, бюджетного и налогового законодательства. В связи с развитием рыночных отношений договорные отношения государства с субъектами бюджетного права стали шире регулироваться нормами гражданского права, но только в том случае, если иное не предусмотрено нормами Бюджетного кодекса РФ. Как нам представляется, принятие федерального закона "Об инновационной деятельности в Российской Федерации" в соответствии с упомянутым Модельным законом для стран СНГ позволит детально урегулировать общественные отношения в этой сфере деятельности; ввести правовое регулирование финансовых ресурсов инновационной деятельности уже в условиях мирового финансово-экономического кризиса, что будет способствовать быстрейшему выходу экономики России из кризиса и своевременно создаст правовое регулирование для посткризисного периода. Это обеспечит как инновационное развитие экономики страны, так и улучшение благосостояния населения России.
Название документа