Государственные и общественные институты. Гражданские инициативы
(Едкова Т. А., Чертков А. Н., Зырянов С. М.) ("Журнал российского права", 2013, N 11) Текст документаГОСУДАРСТВЕННЫЕ И ОБЩЕСТВЕННЫЕ ИНСТИТУТЫ. ГРАЖДАНСКИЕ ИНИЦИАТИВЫ
Т. А. ЕДКОВА, А. Н. ЧЕРТКОВ, С. М. ЗЫРЯНОВ
Едкова Т. А., младший научный сотрудник ИЗиСП.
Чертков А. Н., ведущий научный сотрудник ИЗиСП, доктор юридических наук.
Зырянов С. М., ведущий научный сотрудник ИЗиСП, доктор юридических наук.
В продолжение исследования темы "Государство и гражданское общество" <1> Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в мае 2013 г. были проведены проблемные семинары, посвященные изучению вопросов реализации гражданских инициатив, форм взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества. В работе семинаров приняли участие представители научных и образовательных организаций, аспиранты, соискатели и молодые ученые. -------------------------------- <1> См.: Журнал российского права. 2013. N 2. С. 130 - 136, N 4. С. 113 - 119.
В рамках темы "Механизм реализации гражданских инициатив" особое внимание было уделено рассмотрению таких вопросов, как понятие и содержание гражданской инициативы, пути ее реализации; проблемы правового регулирования реализации гражданских инициатив и соответствующих норм органами публичной власти; готовность российского общества к формированию и реализации гражданских инициатив. Координатор фундаментальных научных исследований ИЗиСП доктор юридических наук, профессор Ю. А. Тихомиров отметил, что гражданские инициативы в настоящее время стали важным регулятором жизни людей во всем мире, тогда как в России взаимодействие институтов гражданского общества и органов власти носит эпизодический характер и касается в основном принятия отдельных решений. Вместе с тем обнаруживаются новые закономерности развития института гражданского общества и института политической системы, в частности образование "ситуационных объединений" (например, групповые образования в социальных сетях). До сих пор неясным остается вопрос о готовности российского общества к формированию и реализации гражданских инициатив, не выработан соответствующий терминологический аппарат, само понятие "гражданская инициатива" нередко трактуется как реализация всех гражданских прав, чего-то большего, чем дано гражданину Конституцией. В связи с этим особую значимость приобретает исследование проблем правового регулирования реализации гражданских инициатив и реализации соответствующих норм органами публичной власти. Ведущий научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП доктор юридических наук А. Н. Чертков указал, что в самом общем виде инициативу можно определить как побуждение к началу какого-нибудь дела; руководящая роль в каких-либо действиях; предприимчивость; способность к самостоятельным активным действиям, воплотившаяся в конкретный общезначимый поведенческий акт, поступок. При этом понятие "гражданская инициатива" не подразумевает какую-либо одну конкретную форму, это собирательный термин, означающий любой вид инициативы, исходящей от граждан (институтов гражданского общества) в связи с участием общества в принятии общественно значимых решений. Гражданская инициатива является ответом на потребности общественного развития, она выражает необходимость разрешения противоречий, без преодоления которых тормозится развитие общества. В докладе даны классификации гражданских инициатив по таким критериям, как их содержание, обязательность, результативность, направленность, субъект выдвижения. На основании действующего законодательства можно выделить довольно много форм гражданских инициатив. Прежде всего это правотворческая инициатива, "законодательный почин", петиции, обращения граждан. Участие населения в митингах, шествиях, пикетированиях, публичных слушаниях, официальных обсуждениях проектов решений в СМИ, Интернете также может быть отнесено к гражданским инициативам. Конечно, речь идет о конструктивном участии, т. е. о выдвижении альтернатив, аргументированной критике предлагаемых властью решений, а не о соглашательстве. Гражданская позиция выражается и в участии в общественных объединениях. Таким образом, гражданская инициатива - самостоятельное активное общезначимое деяние, реализуемое гражданином, группой или объединением граждан в не запрещенных правом формах. Правовая система демократического правового государства должна не только предусматривать или даже обеспечивать, но и стимулировать реализацию права граждан на инициативу. Общими недостатками регулирования гражданских инициатив являются: 1) разброс норм, регулирующих гражданские инициативы, по различным законодательным актам, что затрудняет реализацию таких инициатив и приводит к негативным последствиям. В частности, в муниципальные правовые акты включаются положения, ограничивающие круг инициаторов публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности, исключительно главами местных администраций; 2) отсутствие или недостаточность необходимого регулирования. Гражданская правотворческая инициатива слабо урегулирована в федеральном законодательстве. На федеральном уровне она вообще не предусмотрена. Региональная инициатива - предмет регулирования только регионов. Лишь муниципальный уровень инициатив получил регламентацию на всех уровнях осуществления публичной власти; 3) ограничительное развитие конституционных норм в законах и подзаконных актах. Например, демократический потенциал учета мнения населения при изменении границ муниципальных образований не всегда реализуется полностью. По данному вопросу более демократичным шагом видится выявление мнения непосредственно жителей муниципалитетов, а не их представителей; 4) отсутствие обязанности органов публичной власти информировать граждан о происходящих процессах. Решения по проекту "Большая Москва" готовились без участия населения, в условиях "информационного вакуума". Требуется принятие правовых решений, направленных на информирование граждан о территориальных преобразованиях, в частности на установление обязанности освещать работу по подготовке территориальных преобразований до принятия решения органами публичной власти. При этом необходимо использовать такие инструменты, как проведение публичных слушаний, исследование общественного мнения, изучение предложения заинтересованных лиц и т. д.; 5) слабая организация формальных институтов гражданского общества. Очевидно, что возможности объединений граждан, наделенных статусом общественных объединений, выше, чем стихийных или постоянных неформальных групп, сформированных по интересам или принципу территориального проживания. Общественные объединения организованны, имеют опыт, квалификацию, ресурсы, средства и могут более активно и конкретно выдвигать инициативы. Но эта возможность реализуется слабо. В Конституции РФ 1993 г. право общественных объединений на правотворческую инициативу не предусмотрено. Тем не менее ряд субъектов РФ закрепил соответствующие нормы на региональном уровне (Белгородская, Костромская и Самарская области, Республики Алтай, Карелия, Коми, Мордовия и Хакасия, Удмуртская и Кабардино-Балкарская Республики, Ямало-Ненецкий автономный округ). Принимая во внимание социальную значимость данного института гражданского общества, все чаще звучат предложения о федеральном законодательном урегулировании данного вопроса и принятии Федерального закона "О законодательной инициативе общественных организаций". Впрочем, даже самое детальное правовое регулирование гражданских инициатив само по себе не является гарантией активного использования данных институтов гражданами. Государственные и муниципальные органы, их должностные лица обязаны содействовать населению в реализации гражданских инициатив. Важную роль играют деятельность публичных органов по практическим разъяснениям (в том числе и через средства массовой информации) имеющихся возможностей, отклики на существующие инициативы и помощь в реализации состоявшихся. Пока же отношение органов власти к гражданским инициативам в лучшем случае снисходительное, а то и настороженное. Хотя и общество не всегда готово выдвигать и реализовывать гражданские инициативы, но сужение правовых возможностей такого участия только усугубляет ситуацию. Именно вовлечение граждан в публичные дела на местном и региональном уровнях станет "школой" реализации гражданских инициатив. Более того, существует немало примеров проявления активной гражданской позиции значительных групп населения по вопросам развития общества, защиты охраняемых или недостаточно охраняемых природных и социально-культурных объектов. Ведущий научный сотрудник ИЗиСП, профессор кафедры административного права Московского университета МВД России доктор юридических наук С. М. Зырянов подчеркнул, что важность учета гражданских инициатив признается всеми федеральными органами исполнительной власти. Вместе с тем в нормативных правовых актах отношения, возникающие в связи с реализацией гражданских инициатив, регулируются лишь отчасти. Кроме того, понятие "гражданская инициатива" трактуется по-разному. Так, органы внутренних дел призваны оказывать поддержку развитию гражданских инициатив в сфере предупреждения правонарушений и обеспечения правопорядка (ч. 3 ст. 10 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции"), т. е. здесь и реализовывать ничего не предполагается, только поддерживать те формы проявления гражданской активности, которые граждане сами же и реализуют. На решение подобных задач направлены и Методические рекомендации органам государственной власти и органам местного самоуправления по вопросам реализации механизмов поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций, утвержденные Минэкономразвития России в 2012 г. Общественная палата и общественные советы берут на себя обязательства по выдвижению и поддержке гражданских инициатив, однако законодательство требует от них также осуществлять сбор и обработку информации об инициативах граждан Российской Федерации и общественных объединений. Эта работа практически не ведется. Вместе с тем ограничиваться только сбором и обработкой информации о гражданских инициативах нельзя. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 14 февраля 2013 г. N 4-П указал, что гражданские инициативы должны в надлежащем порядке реализовываться органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, которые обязаны обеспечить надлежащий порядок реализации соответствующих инициатив. Надежный и прозрачный механизм обработки и использования гражданских инициатив пока отсутствует. Основной проблемой здесь является то, что гражданские инициативы, как правило, направлены на ограничение прав органов государственной власти. Так, на созданном Минэкономразвития России интернет-ресурсе www. roi. ru проводится сбор подписей за или против выдвигаемых гражданами инициатив. В настоящее время проходит голосование по 1028 инициативам, из них самые популярные: запрет чиновникам и сотрудникам компаний с государственным (муниципальным) участием приобретать легковые автомобили стоимостью выше 1,5 млн. руб. (более 70 тыс. голосов); отмена права приоритетного проезда всех автомобилей, кроме автомобилей оперативных служб (более 20 тыс. голосов). Известны случаи подачи Президенту РФ петиций, собравших более 100 тыс. подписей, однако они реализованы не были. Сохранение сложившегося отношения адресатов гражданских инициатив к общественному мнению приведет к утрате и без того довольно низкого общественного интереса к этому институту. Доверие граждан надо заслужить, а для этого необходимо формирование новых правовых институтов слушаний, экспертиз и обоснованного учета либо отклонения гражданских инициатив. По каждой инициативе, набравшей требуемое число голосов, следует провести экспертизу, оценку регулирующего воздействия, экономических последствий предлагаемого решения и дать мотивированное заключение. Обязательным этапом должно быть публичное рассмотрение вопроса с участием инициатора. Ведущий научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП кандидат юридических наук Е. Е. Никитина отметила, что законодательство регулирует несколько видов инициатив, которые в правовых актах называются по-разному: народная, общественная, гражданская. Однако эти термины не идентичны. Примером общественной инициативы может служить общественное предложение. В свою очередь, гражданские инициативы можно разделить на законотворческие и инициативы, регулируемые самим обществом (волонтерство, разные виды помощи, где непосредственно общество выполняет свою социальную задачу). При этом законотворческая инициатива как институт представляется не вполне теоретически проработанной. Рядовым гражданам, не занимающимся этим вопросом профессионально, довольно сложно подготовить проект нормативного правового акта, который бы был непротиворечивым, действенным и вписался в существующую систему. В связи с этим гражданскую инициативу следует считать формой реализации непосредственной демократии и отличать ее от петиций и коллективных обращений. Деление же гражданских инициатив на индивидуальные и коллективные представляется не вполне верным: гражданская инициатива исходит от групп граждан, общественных объединений и организаций, гражданского общества в целом. Научный сотрудник отдела конституционного и административного законодательства иностранных государств ИЗиСП Ф. А. Лещенков рассмотрел опыт реализации гражданских инициатив в зарубежных государствах. Институт народной законодательной инициативы предусмотрен конституциями или законами ряда стран. На общегосударственном уровне он действует в Австрии, Испании, Италии, Швейцарии, на Филиппинах, на региональном - в США, Швейцарии и других странах (в субъектах федерации). Он не применяется в тех государствах англосаксонского права, где всегда господствовала идея верховенства парламента, а также во многих мусульманских странах, где доминирует концепция аш-шура. В Германии гражданская инициатива является инструментом прямой демократии и заключается в праве граждан вносить предложения в бундестаг для дальнейшего их рассмотрения. Бундестаг самостоятельно решает вопрос о приведении предложений в исполнение. В законодательстве Германии используются такие понятия, как обращение, предложение, петиция. Гражданская инициатива в Швейцарии признается политическим правом граждан, осуществляется на федеральном, региональном (кантоны) и местном уровнях. На федеральном уровне, например, может быть выдвинута инициатива о пересмотре федеральной конституции. Необходимо собрать подписи граждан (100 тыс. подписей за 18 месяцев), а инициатива реализуется только населением. Предложение о пересмотре может быть подано вместе с проектом поправок (или с новым текстом) или без него. Некоторые организации (народный фронт Швейцарии, Новая Швейцария, союз молодежи Швейцарии) целенаправленно занимаются сбором подписей. В государствах тоталитарного социализма усеченной формой народной законодательной инициативы является право некоторых общественных организаций вносить законопроекты по определенным вопросам. Чаще всего этим правом наделяются профсоюзы, составляющие единую централизованную организацию. В отдельных государствах такое право имеет церковь (например, в Великобритании), но только по религиозным вопросам. В порядке законодательной инициативы, как и при референдуме, запрещается вносить проекты о бюджете, налогах, амнистии, по вопросам международных отношений и т. д. Народная законодательная инициатива применяется редко. В частности, в Италии со времени принятия Конституции 1947 г. в таком порядке утвержден лишь один закон. Старший научный сотрудник отдела мониторинга законодательства ИЗиСП кандидат юридических наук С. Б. Нанба рассмотрела тему активного вовлечения граждан в обсуждение государственных вопросов. Интерес, в частности, представляет такой элемент проведения оценки регулирующего воздействия в отношении актов в сфере экологии, как публичные консультации, цель которых - получение дополнительных данных и информации об отношении заинтересованных субъектов к разрабатываемой норме. Проблемными вопросами здесь являются: а) придание публичным консультациям официального статуса и обязательность использования их результатов при проведении оценки; б) определение субъектного состава при проведении публичных консультаций. Возможный круг субъектов: представители бизнес-сообщества, общественные организации, независимые эксперты, представители научного сообщества; в) определение формы проведения публичных консультаций: встречи с заинтересованными субъектами, письменные запросы, консультационные интернет-порталы, общественное обсуждение нормативного правового акта. Ведущий научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП кандидат юридических наук Н. И. Хлуденева обратила внимание на проблемы реализации таких форм проявления гражданской инициативы в сфере охраны окружающей среды, как общественная экологическая экспертиза и общественные слушания, проводимые в рамках оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности (ОВОС). Правовое регулирование названных форм проявления гражданской инициативы характеризуется фрагментарностью. На практике это приводит к тому, что общественные природоохранные интересы зачастую не учитываются при принятии экологически значимых управленческих решений. Так, вследствие отсутствия четких юридических требований не получил широкого применения институт общественной экологической экспертизы. По той же причине многие проводимые в рамках ОВОС общественные слушания остаются лишь формальной процедурой, необходимой для успешного прохождения государственной экологической экспертизы. Ключевой правовой проблемой реализации гражданских инициатив в форме проведения общественной экологической экспертизы и участия в общественных слушаниях является не только пробельность законодательства в части определения процедур проведения названных форм проявления гражданской инициативы, но и отсутствие в законодательстве терминологической определенности таких категорий, как "общественность", "заинтересованная общественность", "экологически значимые решения". Научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП Т. Е. Мельник изучил вопрос соотношения гражданской инициативы и политической деятельности. В современном обществе гражданская инициатива является проявлением политической деятельности, о чем может свидетельствовать, например, опыт глобальных движений (экологическое, феминистское, "ЛГБТ"), изначально не преследовавших политических целей, но впоследствии оказавших серьезное политическое влияние, по крайней мере в государствах Западной Европы (например, вхождение партии "Союз90/3еленые" в состав правящей коалиции в ФРГ в 1998 - 2005 гг.). Достижение таких результатов гражданской инициативы невозможно без устойчивой организационной опоры, а сами гражданские инициативы без серьезных организационных структур будут иметь краткосрочный и ситуативный характер. Но организационное оформление гражданских инициатив не обязательно сопровождается созданием политической партии. В связи с этим редуцирование политического спектра до политических партий является неадекватным описанием политической жизни. Право на объединение в целях участия в политической деятельности не может быть сведено исключительно к праву на создание политических партий. Заведующий отделом конституционного права ИЗиСП доктор юридических наук А. Е. Постников отметил, что в ходе дискуссии понятие "гражданская инициатива" понимается по-разному: а) проявление инициативной деятельности граждан; б) участие общественности в решениях публичных дел. Вместе с тем речь идет об отношениях, "рождающихся" сугубо по инициативе граждан. При этом предмет гражданских инициатив во многом схож с предметом публичной власти. Однако гражданская инициатива представляет собой "реакцию граждан на происходящее". Это форма самоорганизации граждан. Для поступательного развития гражданских инициатив необходимо осуществить правовую проработку организационно-правовых механизмов проявления гражданских инициатив, учитывая, что недопустимо сужение сфер проявления гражданских инициатив. Старший научный сотрудник административного права и процесса ИЗиСП кандидат юридических наук В. И. Кузнецов подчеркнул, что гражданская инициатива как социально-политический правовой институт является продуктом гражданского общества. Поэтому в современной России говорить о гражданской инициативе как о полноценном правовом явлении не приходится. Сообразно с имеющимися реалиями можно рассматривать гражданскую инициативу в первом приближении. В связи с этим в понятии "гражданская инициатива" можно выделить следующие составляющие: а) активные совершаемые действия инициаторов; б) целевая направленность инициативы, которая может быть как позитивной, так и негативной. Позитивная направленность обусловливает необходимость привлечения государственных ресурсов, негативная направленность является основанием для отказа; в) нахождение инициативы в правовом поле или вне его. Во втором случае целесообразно оценить возможность принятия необходимых актов. В рамках исследования темы "Правовой статус государственных и общественных институтов" обсуждались такие вопросы, как состояние современной политико-правовой концепции и конституционно-правового оформления взаимодействия органов государств и институтов гражданского общества; законодательное обеспечение механизма взаимодействия граждан с органами государственной власти и местного самоуправления; модели законодательного обеспечения лоббистской деятельности. Ведущий научный сотрудник отдела теории законодательства ИЗиСП кандидат юридических наук Е. А. Юртаева отметила необходимость пересмотра сложившегося в стране порядка отношений, для которых характерно отсутствие стабильно функционирующей системы взаимодействия органов власти и общественных образований, а также оценки правовых условий, сдерживающих развитие институтов гражданского общества в целом. Проблема эффективного взаимодействия граждан с органами государственной власти и местного самоуправления, их участия в разработке государственных решений по важнейшим социальным, экономическим и иным общественно значимым вопросам весьма актуальна. Однако ее решение невозможно без активного многостороннего взаимодействия различных секторов общества (государства, бизнеса, некоммерческих организаций, гражданских активистов и др.), для чего требуется найти некие универсальные инструменты, которые помогли бы раскрыть и реализовать имеющийся в стране потенциал. Для оценки взаимоотношений гражданского общества и государства важным является и понимание субъекта в этих отношениях, и характеристики объекта, и определение целей. Во-первых, субъектом права, как следует из конституций (памятуя о наличии в конституциях государств указания "Мы, народ..." и развивающих его правил), является народ как совокупность людей, осознающих свои цели и задачи. Но в научной литературе по конституционному праву утверждается о различной природе органов власти и институтов гражданского общества, что, по мнению исследователей, обусловливает различия в понимании их интересов и задач. Во-вторых, объект: деятельность органов государственной власти свидетельствует, что внимание уделяется разным областям - экономике, социальной сфере и др. При этом общего представления об управляемом объекте государственная власть не транслирует, более того, управление в разных областях осуществляется на разных принципах. В-третьих, отказ государства от социального целеполагания, по-видимому, следует признать в корне неверным: формирование и провозглашение политического курса необходимо, поскольку общество не в состоянии развиваться без обозначения целей своего развития, обнародования ключевых общественных ценностных ориентаций. Формирование долгосрочных планов развития, где оперируют триллионами рублей, вряд ли способно решить задачу общественного целеполагания. Из-за нежелания (или неспособности) как-то артикулировать общественные интересы России и руководствоваться ими в своей деятельности государство подспудно укрепляет мнение о деятельности государственного управления исключительно в личных интересах или в интересах определенных лиц, крупных собственников. Необходимо определиться не только с целями существования современного Российского государства, но и с магистральным направлением его движения: ориентировано оно на развитие или нет. Если государство стремится к развитию, то для этого следует использовать весь арсенал средств - как политических, так и общественных. Кроме того, нужна ясность в деятельностной соотносимости государственных институтов и гражданского общества: это взаимоотношения частей и общего или иное соотношение; в какой доле общество способно выполнять свою компенсирующую задачу. В целом взаимодействие органов государственной власти и гражданского общества сложно назвать эффективным. Несмотря на то что государством декларируется поддержка гражданского общества, потенциал самоорганизации и самореализации граждан реально не используется: добровольчество, работа в некоммерческом секторе, создание малых социальных предприятий, участие в местном самоуправлении и благотворительность, которые нуждаются в поддержке и продвижении, подчас сдерживаются государством. Однако существующие правовые условия создают возможности для взаимодействия государственной власти и гражданского общества; с одной стороны, их необходимо активизировать, а с другой - прекратить их частую и противоречивую ревизию. Так, существует потенциал официальных институтов взаимодействия, создаваемых и в качестве самостоятельных структур, и при государственных органах исполнительной власти, и через систему партнерства (трехсторонние комиссии). В наибольшей степени законодательно оформленными и формализованными с институциональной точки зрения являются общественные палаты, общественные наблюдательные комиссии, общественные советы, некоммерческие организации. Но общественные палаты создаются управляемо, в результате чего имеет место проявление лоббирования или стремление к членству в них во имя статуса, а не из-за реального интереса к общественной деятельности. Общественные наблюдательные комиссии часто испытывают серьезное противодействие со стороны государства, что не дает в полной мере задействовать ресурс этого общественного института; следствием активного противодействия деятельности этих комиссий становится отток активных граждан из их состава. От работы общественных советов в связи с предпринятым пересмотром порядка формирования ожидается реальное изменение их нынешней роли. Важным видится потенциал гражданского общества, реализуемый движением наблюдателей в избирательном процессе. Другой явный показатель увеличения влияния гражданского общества на общественную жизнь - социальные сети: бесспорно, они играют важную роль, будучи, во-первых, площадками для "вызревания" или поддержки гражданских проектов, во-вторых, определенным этическим измерителем деятельности государства (примерами могут служить информационные ресурсы о деятельности правозащитников и иных активистов на веб-сайте gulagu. net, проекты РосПил, РосЯма, международное информирование о приобретении недвижимости в Майами и др.). Вопрос о законности организации и деятельности институтов гражданского общества, по мнению Е. А. Юртаевой, должен решаться исходя из целей, задач, условий, а также конституционно-правовых норм: законность институтов гражданского общества может определяться только по тому, чем они занимаются, а не теми, кого они представляют. Достаточны ли существующие созданные правовые условия для позитивного взаимодействия государства и общества? Определенная правовая база, которая позволяет выстраивать эти отношения, имеется (законы об общественных объединениях, о госпоставках, об общественной палате и др.). Но основные правовые проблемы развития гражданского общества порождаются противоречивым развитием законодательства (например, отсутствует законодательная база, стимулирующая бизнес к поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций; не определены меры по эффективной защите граждан, осуществляющих общественный контроль; не обеспечиваются гарантии реального участия общественности там, где оно предусмотрено; нет необходимой прозрачности в распределении государственных субсидий на поддержку образования и культуры, грантов для НКО; вопреки интересам поддержания общественной активности установлен разрешительный порядок регистрации НКО; подавляется активность гражданского общества в жилищно-коммунальной сфере планируемым обязыванием организации им СРО и др.). Кроме того, необходима скорейшая переориентация правоохранительной и судебной систем в изначально свойственную им деятельность, смыслом которой являются права и свободы человека. По результатам оценки активности институтов гражданского общества можно отметить, что они все больше влияют на общественные процессы, а если учесть их значение в той сфере, где абсолютно бездействующими оказываются государственные механизмы противодействия коррупции, то усилия гражданского общества нельзя не признать социальной ценностью, и для того чтобы эту ценность максимально использовать, ее необходимо поддерживать, когда она реально предлагает приемлемые альтернативы решениям местной власти, деятельности правоохранительных органов. Ведущий научный сотрудник отдела гражданского законодательства зарубежных государств ИЗиСП кандидат юридических наук С. В. Соловьева обратила внимание на обязательность введения процедуры выяснения мнения населения при решении вопросов местного значения. В качестве примера она привела опыт Швейцарии, где строительство дома даже в отдаленной деревне невозможно, если жители выскажутся против. Ведущий научный сотрудник отдела конституционного и административного законодательства иностранных государств ИЗиСП кандидат юридических наук Н. М. Касаткина проанализировала проблемы, касающиеся осуществления деятельности некоммерческими организациями и связанные с отсутствием законодательного регулирования лоббистской деятельности. Принятие закона о лоббистской деятельности позволило бы сгладить острые углы, возникшие с принятием закона о регулировании деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, тем более что опыт подобной регламентации и практики ее применения существует в зарубежных государствах. Тему развития в России института лоббизма продолжила ведущий научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП доктор юридических наук Н. М. Колосова, которая обратила внимание на наличие разных точек зрения на проблему формирования данного института. Одни считают, что "лоббирование" и "коррупция" - неравнозначные понятия; другие полагают, что они практически тождественны. В последнем случае принятие закона о лоббизме стало бы легализацией коррупции. Кроме того, препятствием для разработки такого рода нормативного правового акта являются специфические особенности лоббистской деятельности в Российской Федерации: во-первых, при принятии решений не учитывается общественное мнение; во-вторых, в отдельных случаях "личные связи стоят над законностью"; в-третьих, во многих странах действует трехуровневая система лоббирования, тогда как в России - двухуровневая, когда лоббист напрямую контактирует с должностным лицом государственного органа. Этими обстоятельствами и объясняется проблема законодательного обеспечения лоббистской деятельности в Российской Федерации. Ведущий научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП кандидат юридических наук Т. Э. Шуберт отметила, что активность общества, разных социальных групп проявляется в связи с их интересами и потребностями, а также указала на необходимость поиска национальных идей, которые могли бы быть сформулированы в официальном документе, в частности в концепции национальной безопасности. Старший научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП кандидат юридических наук С. В. Шульга подчеркнул: когда речь идет о гражданском обществе и его инициативах, необходимо иметь в виду, что любое общество состоит из его членов, поэтому следует говорить не только о коллективных, но и индивидуальных гражданских инициативах. Подводя итоги работы семинаров, их участники пришли к следующим выводам. 1. В целях дальнейшего развития институтов гражданского общества и активизации их деятельности предлагаем широкую трактовку понятия "гражданская инициатива", не ограничивая его узким кругом устоявшихся форм. Данное понятие означает любой вид инициативы, исходящей от граждан (групп граждан, институтов гражданского общества), в связи с участием общества в принятии общественно значимых решений. В самом общем виде гражданская инициатива - это самостоятельное активное общезначимое деяние, реализуемое гражданином, группой или объединением граждан в не запрещенных правом формах. 2. В условиях современной России необходима выработка механизма учета результатов деятельности гражданского общества, прежде всего механизма реализации гражданских инициатив. В настоящее время у многих гражданских инициатив отсутствует завершающая стадия. 3. В российском законодательстве нет четкого определения правотворческой инициативы граждан, вследствие чего наблюдается неоднозначность толкования сущности правотворческой инициативы, происходит подмена понятий и правотворческая инициатива отождествляется с обращениями граждан и петицией. Предлагается внести дополнения и изменения в Федеральные законы от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и изложить определение правотворческой инициативы граждан как формы непосредственного осуществления государственной власти (местного самоуправления), которая заключается во внесении инициативной группой граждан Российской Федерации, обладающих активным избирательным правом, проекта нормативного правового акта в компетентный орган, рассмотрение которого является обязательным и по результатам рассмотрения которого должно быть принято официальное мотивированное решение в письменной форме и доведено до сведения всех членов инициативной группы граждан. 4. Предлагается законодательное отграничение правотворческой инициативы граждан как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления и правотворческой инициативы как стадии правотворческого процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях. Следует различать данные понятия исходя из следующих определений: а) правотворческая инициатива граждан как стадия правотворческого процесса - это право инициативной группы граждан на постановку вопроса о разработке и издании правового акта и внесении данного вопроса на рассмотрение в законодательный (представительный) орган на уровне субъекта РФ и на муниципальном уровне власти. Народ принимает опосредованное участие в правотворчестве и не разрабатывает самостоятельно проект правового акта; б) правотворческая инициатива граждан как форма участия населения в осуществлении местного самоуправления предусматривается законодательством на местном уровне власти и на уровне субъектов РФ является формой народовластия, реализуется в форме внесения в законодательный (представительный) орган власти проекта правового акта инициативной группой граждан, который составляется ими самостоятельно. 5. Недостаточность правового регулирования порождает необходимость определения основных форм и гарантий участия граждан Российской Федерации в региональном правотворчестве путем внесения соответствующих изменений в текст Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" по аналогии с нормами гл. 5 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", содержащей открытый перечень форм непосредственной демократии, которые могут быть реализованы на местном уровне. 6. Целесообразна конкретизация процедур участия общественных объединений на различных этапах осуществления публичных слушаний: подготовки, проведения, принятия итоговых документов. Конкретизация правовой регламентации института публичных слушаний особенно необходима в части их проведения по вопросам, в обязательном порядке выносимым на слушания, например по проектам бюджетов субъектов РФ и отчетам об их исполнении; размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде. Предлагается связать процедуру проведения публичных слушаний с возможностью оформления по ее итогам соответствующей правотворческой инициативы как граждан, так и их объединений. В частности, публичные слушания могут стать начальной стадией выдвижения народной правотворческой инициативы, в ходе которой граждане могут самостоятельно разрабатывать и выдвигать проект правового акта или какое-либо предложение, а также выступить ее субинститутом. Целесообразным видится наделение более широкого круга общественных объединений правом законодательной инициативы на региональном уровне, а также проработка вопроса о предоставлении такого права на федеральном уровне. 7. Необходимы правовые решения по обеспечению информирования населения о территориальных преобразованиях. Речь идет об установлении обязанности освещать работу по подготовке территориальных преобразований до принятия решения органами публичной власти. При этом активнее необходимо использовать такие инструменты, как проведение публичных слушаний, исследование общественного мнения, изучение предложения заинтересованных лиц и т. д. 8. Перспективен поиск критериев отграничения "полезных" гражданских инициатив от "неполезных", прежде всего в сфере оценки целей инициатив и средств их достижения, а также процедур "примирения" разнонаправленных полезных инициатив с последующим компромиссным решением. 9. Требует дополнительного исследования тенденция развития институтов гражданского общества и институтов политической системы России.
Название документа