Историческая реконструкция правовых реформ, или Компаративный взгляд на перманентную трансформацию российского образования
(Дегтярева Л. Р.)
("История государства и права", 2013, N 21)
Текст документа
ИСТОРИЧЕСКАЯ РЕКОНСТРУКЦИЯ ПРАВОВЫХ РЕФОРМ,
ИЛИ КОМПАРАТИВНЫЙ ВЗГЛЯД НА ПЕРМАНЕНТНУЮ ТРАНСФОРМАЦИЮ
РОССИЙСКОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Л. Р. ДЕГТЯРЕВА
Дегтярева Ленара Ринатовна, проректор Центрального института непрерывного образования общества "Знание" России.
В контексте исторической преемственности институциональных преобразований исследуется процесс трансформации системы российского образования. Выявляются основные тренды государственной образовательной политики на пиках длинных волн развития российского общества. Показана доминирующая роль финансово-экономических правоотношений в структуре драйверов модернизации системы образования.
Ключевые слова: трансформация российской системы образования, институционализация правоотношений, тренды государственной образовательной политики, историческая преемственность, финансово-экономические регуляторы модернизации, источники финансово-правового регулирования системы образования.
Historical reconstruction of legal reforms or comparative evaluation of the permanent transformation of Russian education
L. R. Degtyareva
The author studies the process of reform of the system of Russian education in the context of historical succession of institutional transformations; reveals the basic trends of the state educational policy in development of Russian society; shows the dominating role of financial-economy legal relations in the structure of drivers of modernization of the system of education.
Key words: transformation of Russian system of education, institutionalization of legal relations, trends of state educational policy, historical succession, financial-economy regulators of modernization, sources of financial-law regulation of the system of education.
Императивом научного поиска современных ученых, представляющих различные социальные науки, является изучение проблем трансформации разных социально-экономических систем, например системы образования. Причиной данного научного интереса является исключительная роль образования в иерархии жизненно важных ценностей человечества в целом и каждого отдельного социума и индивида в частности.
В последнее время указанная миссия образования усложняется в связи с активным переходом большинства мировых экономик в новые координаты глобализирующегося мира, для которого характерны совершенно новые, нежели в XX в., доктрины развития, а также параметры технологического уклада в промышленности, кросскультурных коммуникаций и информационных обменов. Индикатором конкурентоспособности стран становится интеллектуальный потенциал общества, генерируемый системой образования. Естественно, что системы образования стран мира, в том числе и России, являясь основным носителем этих парадигмальных вызовов, претерпевают перманентные трансформации. Поэтому всестороннее изучение этих процессов с целью достижения возможно более высокого уровня прогнозирования является архиважной научной задачей.
Каждая эпоха в истории нашего Отечества имела свои неповторимые особенности, отражавшиеся, как в капле воды, во всех ипостасях Российского государства и общества, в том числе и в народном образовании. Именно поэтому исследование проблем законодательства в образовательной сфере лишь на основе современных законов и норм по меньшей мере методологически некорректно, ибо path dependence - историческая и генетическая "память прошлого", содержащаяся в институциональной платформе общества, "доднесь тяготеет", т. е. по-прежнему оказывает влияние на трансформационный процесс, исследование которого должно осуществляться в контексте соответствующего исторического времени, но с позиций современных наук об обществе.
Известный российский историк права М. Ф. Владимирский-Буданов по этому поводу писал: "Предмет такой истории составляют следующие вопросы: какие органы государства в разные времена ведали народное образование, какие цели имело государство в своих мерках по народному образованию, наконец, какими способами государство думало распространить образование в народе" [1], [2].
Рыночная экономика внесла в России конца XX в. в экономические отношения в сфере образования присущие ей атрибуты, трансформировав систему подготовки кадров для народнохозяйственного комплекса страны из планово-бюджетной в бюджетно-рыночную, т. е. основанную на смешанных формах собственности и ресурсов. Первой пала от "невидимой руки рынка" система переподготовки кадров, которая и раньше-то, строго говоря, не была бесплатной, поскольку за новые знания и навыки платили госпредприятия и организации. Но начиная с 90-х гг. прошлого века появились новые знания из области новой экономики, в которых нуждалась значительная часть населения, получившая возможность участвовать в формировании новых рыночных институтов. Точно такая же ситуация уже имела место в российской истории - после отмены крепостного права в 1861 г., когда тоже потребовалась реформа образования, которое должно было обеспечить элементарными знаниями миллионы малограмотных россиян, главным образом крестьян. Однако в период "второго пришествия" капитализма в России в 90-х гг. XX в. требовались менеджеры и другие специалисты уже с университетским образованием. Вузы моментально отреагировали на вызовы времени или, проще - потребности рынка труда. Началась масштабная подготовка и переподготовка кадров на коммерческой основе как в государственных вузах, так и в образовавшемся негосударственном секторе профессионального образования. Тем более что Закон РФ "Об образовании" [3] 1992 г. предоставил такую возможность, определив в ч. 1 ст. 11, что "учредителем образовательного учреждения могут быть не только Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, но и российские иностранные коммерческие и некоммерческие организации, а также объединения указанных юридических лиц (ассоциации и союзы)".
Статья 41 Закона об образовании 1992 г. предусматривала, что "образовательное учреждение вправе привлекать в порядке, установленном законодательством РФ, дополнительные финансовые средства за счет предоставления платных дополнительных образовательных и иных, предусмотренных уставом образовательного учреждения, услуг, а также за счет добровольных пожертвований и иных взносов физических и (или) юридических лиц". В свою очередь, ч. 5 ст. 42 предоставила образовательным организациям возможность самостоятельно определять направление и порядок использования своих средств, в том числе их долю, направляемую на оплату труда и материальное стимулирование работников образовательных учреждений. Эти меры в значительной степени способствовали сохранению интеллектуального потенциала высшей школы в период социальных потрясений 90-х гг. и создали основу для динамичного развития многих вузов, что обеспечило приток дополнительных инвестиций в российское образование из внебюджетных источников.
К этому времени сформировались не только определенные тренды в части государственной политики в сфере образования, как ответ на вызовы рыночной экономики, но и в целом определились контуры основных драйверов модернизации российского образования в условиях мировых глобализационных процессов. Финансовые регуляторы в этом институциональном поле становятся доминирующими институтами развития. Было, в частности, учтено, что внебюджетные инвестиции, играя важную роль в профессиональной подготовке кадров, обеспечив рост с 2000 по 2011 г. с 31,0 до 62,2%, все же не могут обеспечить решение стратегической задачи инновационного развития экономики, поскольку основная доля объема инвестиций в качество образования продолжает оставаться заботой государства [4]. Весь опыт предшествующего двадцатилетия реформ привел к необходимости закрепления позитивных тенденций развития и отказа от неэффективных мер.
Появилась новая концепция индивидуального профессионального роста отдельного индивидуума: на смену парадигме "образование на всю жизнь" пришла новая - "образование через всю жизнь". Учиться стало модно, выгодно и необходимо. Знания становятся главным ресурсом развития.
Вся эта гражданско-правовая конструкция, формировавшаяся в течение двух десятилетий в системе российского образования на фоне рыночных преобразований в народнохозяйственном комплексе страны, послужила практической основой для дальнейшей модернизации образования, закрепленной окончательно в новом Федеральном законе N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" в 2012 г. [5].
Принятие нового Закона об образовании Государственной Думой Российской Федерации в конце 2012 г. стало закономерным итогом двадцатилетней практики реформ российского образования в период перехода страны в формат новой общественно-политической конструкции и рыночной экономики. Прежний нормативный правовой акт не просто устарел морально, став, по сути, "лоскутным одеялом" из-за множества изменений и дополнений, а также подзаконных актов, но и вошел в значительной степени в противоречие с правоприменительной практикой, рядом норм федерального законодательства, имеющего отношение к сфере образования. Вместе с тем он выполнил свою историческую миссию, запустив процессы реформирования образовательной системы в соответствии с новой для России конца XX в. концепцией государственного развития, основанной на демократических преобразованиях всех сфер жизни общества и экономики. И на этом пути были, как известно, как успехи, так и неудачи.
Новый Закон об образовании впитал в себя весь позитивный опыт реформ, в частности, опыт проектного развития отрасли, осуществленный в рамках Федеральной целевой программы развития образования на 2011 - 2015 гг. [6]. Только в ходе реализации приоритетного национального проекта "Образование" и национальной образовательной инициативы "Наша новая школа" общеобразовательные школы России получили финансирование в объеме 120 млрд. руб., что соизмеримо с бюджетом отрасли за 1995 - 1996 гг., вместе взятые.
Новый Закон об образовании 2012 г. законодательно обеспечивает реализацию триединой задачи российского образования:
1) сохранения конституционных норм, гарантирующих гражданам России получение бесплатного дошкольного, общего, среднего, профессионального образования, а также высшего - на конкурсной основе;
2) обеспечения социальных и профессиональных прав и гарантий педагогам и обучающимся, которые способствовали бы стимулированию их саморазвития и реализации полноценного и всестороннего творчества в педагогической деятельности и учебе;
3) внедрения инновационного механизма развития всей системы образования в целом.
Совершенно очевидно, что судьба реализации современной парадигмы государственной стратегии развития, основанной на конкурентоспособности и инновационном развитии экономики, напрямую зависит от эффективности реформ в сфере образования. Последние, в свою очередь, имеют безусловную корреляционную связь с законодательными нормами, регулирующими отношения в образовательной сфере.
В новом Законе много норм, отличающих его от прежней законодательной платформы. Они касаются управления системой образования, организации образовательного процесса, правового статуса образовательных организаций, а также педагогических работников, обучающихся и их родителей. Впервые в Федеральном законе прописаны нормы, касающиеся особенностей образовательной деятельности в сфере культуры и искусства, физической культуры и спорта, военного дела, транспорта, а также для людей с ограниченными возможностями здоровья.
Особое место в Законе об образовании заняли вопросы экономических правоотношений. Им посвящена отдельная глава 13, которая так и называется: "Экономическая деятельность и финансовое обеспечение в сфере образования". Впервые нормативный правовой акт такого уровня концентрированно, в шести статьях закона, определяет институциональное поле гражданско-правовых отношений участников образовательного процесса, а также отражает государственную политику в части финансово-экономических гарантий конституциональных прав граждан. Это принципиально отличает новый Закон от прежнего, где указанные вопросы не только были представлены бессистемно, но и не содержали концептуального подхода, характерного в целом для нового законодательства в сфере образования.
Целый ряд норм экономического характера содержатся в других разделах указанного Закона. Они также важны и составляют вместе с главой 13 целостную концепцию экономико-правовой основы модернизации российского образования.
Компаративный анализ законодательной базы российского образования, разделенной двадцатилетним периодом поиска эффективных драйверов развития, ошибок и успехов, убедительно показывает, что новый Закон об образовании в РФ в значительной мере отражает и развивает базовые трансформационные процессы всей социально-экономической системы государства на пути рыночных преобразований.
Сегодня время и общество обозначили свои новые вызовы и ожидания. Каких же эффектов мы ожидаем для системы образования в целом от институциональных преобразований в процессе ее финансового регулирования? Как их измерить? Как научиться прогнозировать эти результаты? Как избежать деструктивных последствий? Очевидно, что подобные вопросы задают все реформаторы и инноваторы безотносительно к сфере применения их институциональных преобразований.
Что характерно, подобные вопросы задавали себе как государственные мужи, так и российские педагоги и сто, и двести, и триста лет назад. Историческая реконструкция процессов формирования правовой базы российского образования убедительно доказывает не просто связь времен, но, главное - институциональную преемственность государственной образовательной политики, духовных и культурных ценностей многонационального народа России.
Символично, что начало XIX в. в России ознаменовалось не только новым царствованием - Александра I, но и новой административной реформой, важной частью которой стало создание в сентябре 1802 г. Кабинета министров из восьми министерств, в том числе Министерства народного просвещения [7]. Первым министром народного просвещения Российской империи был назначен граф Петр Васильевич Завадовский, немало сделавший для формирования первого в России кодифицированного законодательного акта в сфере образования, получившего название "Предварительные правила народного просвещения" и утвержденного Указом императора 24 января 1803 г. [8].
Установленная Правилами система образования предусматривала создание учебных округов на базе губернских образований со своим руководством и административными полномочиями. Однако же непосредственное управление образовательным процессом и кадровыми назначениями в округе принадлежало университетам. Эта демократичная, по нашим понятиям, практика была следствием заложенных еще при Петре принципов формирования сквозной системы образования. В ноябре 1804 г. был даже принят Устав учебных заведений, подведомых университетам [9], сделавший акцент на преемственности гимназического и университетского уровней образования. Его актуальность была очевидна ввиду быстрого роста количества приходских и уездных училищ, а также губернских гимназий при университетских центрах. Оба этих документа стали основой для дальнейшей законодательной работы исполнительной власти в плане создания разветвленной государственной системы образования в Российской империи. С 1811 г., в соответствии с соответствующим циркуляром Министерства, в России появились и частные образовательные пансионы, главным образом в части семейного обучения, с привлечением сертифицированных гувернеров-иностранцев [10], [11].
Отмена крепостного права в 1861 г., как известно, дала надежду на торжество прогрессивных и просветительских идей общественного развития. В целом вторая половина XIX столетия, положившая начало промышленной революции в России, требовала решительных перемен в системе образования. Миллионы безграмотных крестьян, получивших в результате реформ Александра II свободу от крепостной зависимости, нуждались в элементарных знаниях для ведения собственного хозяйства. В этот период в педагогическом сообществе учебных округов, а также в гражданском обществе прошел предварительное обсуждение новый Устав низших и средних учебных заведений, а с утверждением в 1864 г. Указом Правительствующего сената Положения о начальных народных училищах реформа общего образования начала приобретать осязаемые контуры [12]. В первую очередь была признана необходимость серьезного увеличения финансирования системы, в том числе путем кредитования сельских общин для открытия новых школ грамотности и начальных народных училищ, составивших первооснову общего образования Российский империи. Вскоре получили новые уставы гимназии, средние учебные заведения, университеты и учительские семинарии, ставшие "кузницей" педагогических кадров для начальной школы.
"Педагогика пореформенной России справедливо считается огромным культурно-историческим достоянием нашей цивилизации. Как и другие науки, она явилась результатом многовекового гуманистического развития народного и государственного духа Российской империи и вобрала в себя не только глубинную историческую педагогическую культуру народа, населявшего самую огромную империю мира, но и богатые традиции, возникавшие в период формирования единого духовно организованного знания о человеке как предмете воспитания. Это знание включало не только педагогические, но и юридические воззрения" [13].
Известный юрист того времени, профессор В. В. Ивановский в своих трудах [14, 15] стремился раскрыть глубинные процессы формирования личных и общественных причин и последствий интеллектуального развития личности и правовых оснований взаимодействия государственных институтов и граждан в рамках этого процесса. По мнению автора, достижение разумного баланса между директивно-распорядительной и регламентированной "долей государства" и свободой выбора личности должно являться основой общественного договора в этой сфере. При этом Ивановский выделял две цели общего образования - образовательную и воспитательную - и подчеркивал триединство целеполагания общего образования: педагогические свободы, систематичность классно-урочной методологии и "особость" в сочетании с преемственностью всех ступеней образования. Поразительно, но факт: мы сегодня, по прошествии ста с лишним лет, вновь ведем дискуссии вокруг тех же системообразующих основ образования.
"Д. Н. Менделеев в 1882 г. опубликовал статью "Об условиях развития заводского дела в России", в которой были следующие строки: "Только с развитием производств - фабричных и заводских - создается тот прочный средний производительный класс, без развития которого невозможно сильное, образованное государство. Этому среднему классу предстоит в России связать свободными, но практическими и крепкими узами крестьянина с образованностью" [16].
Систематизация и расширение законодательства в сфере народного просвещения потребовали усиления и конкретизации функций министерства - при расширении полномочий на местах. Открывать начальные училища получили право, кроме самого министерства, и другие ведомства, например, горнозаводского или финансового профиля, а также частные лица. Управление системой было строго иерархировано: на уровне всего государства - профильным министерством и далее - следовали губернский и уездный уровень, где имелись соответствующие училищные советы. Практически формировалась модель управления, которая продолжает осуществляться и сейчас. Отрабатывались различные модели и инструменты финансирования расширяющейся многоярусной системы российского образования, определялись нормативы педагогической нагрузки, штатное расписание и продолжительность учебного года с понедельной разбивкой, унифицировались учебные программы и курсы [17].
Один из авторов исследования этого периода обоснованно утверждает, что "к концу XIX века как результат проводимых в империи реформ в области образования была создана государственная система народного просвещения, сформулирована национальная образовательная доктрина, созданы предпосылки для перехода к всеобщему начальному образованию" [18].
Как известно, рубеж XIX и XX вв. стал переломным и в самой истории Российского государства. Обострившиеся в российском обществе противоречия привели его к серьезному политическому и социальному размежеванию. Под напором этих процессов царское самодержавие сдавало одну позицию за другой. Манифест 17 октября 1905 г. сделал российскую монархию конституционной и привел к образованию Государственной Думы, ставшей первым опытом демократической законодательной деятельности в России.
Царское правительство С. Ю. Витте вместе с Государственной Думой предприняло ряд мер по усилению народного доверия. Министра просвещения Павла Николаевича Игнатьева, служившего в этой должности в 1915 - 1916 гг., так и называли в прессе - "министром общественного доверия".
К тому времени российское общество имело безусловные успехи в просвещении своих граждан - представителей разных сословий и готовилось к практической реализации принципа всеобщего начального образования. Этот вопрос стал даже предметом общественной дискуссии в среде новых политических сил, представлявших различные слои российского общества. Практически все без исключения партии и общественные движения включали в свои программы вопросы просвещения в духе традиционных нравственных ценностей общества, сформировавшихся в российском культурно-историческом пространстве. С началом работы в 1906 г. нового представительного законодательного органа Российской империи - Государственной Думы эти дискуссии перешли в плоскость политико-правовых отношений, институционализировавшихся соответствующими нормами и законами, учитывающими национальные гуманитарные традиции и многовековой поликультурный путь развития российского общества в новых координатах исторического развития.
Совершенно очевидно, что принимавшиеся дореволюционной Государственной Думой законодательные акты в основном достаточно адекватно рефлексировали на новые политические, социальные и экономические вызовы того времени, трансформировавшиеся, в результате воздействия экзогенных и эндогенных факторов, значительно быстрее, чем нормативная правовая база. Институциональные отношения, заложенные новыми законодательными актами, в силу своей регулятивной функции, начали формировать и новые правовые отношения в сфере образования, доминантами среди которых были гарантируемые государством всесословность и обязательность для детей школьного возраста. Наилучшим образом отразил настроение современного ему общества в отношении духовно-культурной миссии образования выдающийся государственный и общественный деятель того времени, юрист и ученый К. П. Победоносцев: "Все люди с рождения своего приобретают равные права на полнейшее развитие своих способностей. Другое положение состоит в том, что главным орудием этого развития служит книжное обучение" [19].
Однако традиционный для российского просвещения путь эволюции, основанный на исторической селекции образовательных принципов и технологий, стремительно трансформировался. Радикальные подходы революционно настроенных политических сил постепенно демонтировали и модернизировали прежнюю образовательную среду Российской империи. Идеология обновления образовательной сферы проникала во все элементы системы, становилась каркасом новой парадигмы российского просвещения. Процессы трансформации всей социально-экономической системы государства приобретали необратимый характер. В истории России наступала новая эпоха. Историческая реконструкция и обобщение опыта этой эпохи представляют не только культурологический интерес, но и имеют безусловное научное и практическое значение с точки зрения эвристичности и репрезентативности исследуемой модели общественных правовых отношений для современных условий трансформации.
Усилилось понимание общества и в отношении практики применения получаемых в школах знаний в развивающейся экономике страны: профессиональная направленность обучения все больше находила отражение в учебных программах. Особенно активно эту линию проводили представители Торгово-промышленной партии и Всероссийского торгово-промышленного союза, защищавшие интересы мелкой и средней буржуазии, торговцев и промышленников.
В духе времени систематические дискуссии вокруг проблем просвещения выплескивали идеи расширения академических свобод для преподавателей и студентов, создания народных университетов и общественных курсов просветительского толка. Провозглашалось требование равноправия русского и родных языков в преподавании в начальной школе. Программные установки того времени у многих партий выглядели вполне современно. Так, к примеру, мало кому ныне известная Партия свободомыслящих записала в своей предвыборной программе, что "цель всей культурно-просветительской работы - это воспитание человека по идеалу гуманности: физически сильного и здорового, умственно просвещенного, морально и социально подготовленного к жизни в обществе и родном народе" [20]. Справедливости ради следует отметить, что программные документы этой партии в части просвещения отличаются глубокой продуманностью всех сторон деятельности системы образования, вплоть до единой типологизации учебных заведений всех уровней на основе преемственных, стандартных учебных программ (практически идея современного ФГОС!) и механизма финансирования, соответствующего действовавшему в ту пору административно-политическому делению Российской империи: "Расходы по содержанию школ должны падать на государство и на земство (а в автономных областях - на органы местного самоуправления), мелкие земские единицы должны быть освобождены от всяческих школьных расходов; специальные школы - земледельческие, промышленные и торговые типов низшего и среднего - должны учреждаться на основе земства, общеобразовательные, высшие, средние и низшие школы должны содержаться на общественные средства". И вновь мы видим практически современный подход к организации российского образования.
I Государственная Дума начала свою работу 27 апреля 1906 г. и проработала до 7 июля, рассмотрев на своих заседаниях несколько вопросов, касающихся народного просвещения.
Многочисленные и малопродуктивные дебаты, проходившие в профильной комиссии Второй Государственной Думы и на ее пленарных заседаниях, в силу их политической ангажированности не дали практического результата и также не привели к консенсусу законодательной и исполнительной власти государства. Ввиду исключительной важности указанного направления законотворческой деятельности, в Государственной Думе впервые была образована комиссия по народному образованию, которую возглавил кадет П. Д. Долгоруков, с тремя подкомиссиями: по начальному образованию, по среднему, высшему, профессиональному образованию и по общим вопросам, где и сосредоточилась практически вся работа над профильными законопроектами. Однако преждевременный роспуск II Государственной Думы затормозил наметившийся системный процесс законопроектной деятельности в сфере российского образования.
Вместе с тем высокая степень подготовленности законопроектов способствовала логическому развитию и завершению дискуссии по поводу указанных документов в следующем созыве Государственной Думы, названной современниками Думой народного просвещения. За время деятельности III Государственной Думы в 1907 - 1912 гг. депутаты рассмотрели и приняли множество законодательных актов, давших дополнительный импульс развитию российского образования. Комиссию Госдумы по народному образованию возглавил барон В. К. фон Анреп, а его заместителями-"товарищами" стали Е. П. Ковалевский и С. М. Богданов.
Министерство народного просвещения незамедлительно внесло в новую Думу новый законопроект, предусматривавший поэтапное введение в стране всеобщего и бесплатного начального образования на основе 4-летнего срока обучения на единых для всех губерний условиях. Проект вызвал бурные дискуссии в депутатском корпусе и в обществе. Появилось несколько новых версий, выдвинутых как либеральным крылом политиков, так и консерваторами. Основные дискуссии, как и следовало ожидать, развернулись вокруг ключевых вопросов системы: структуры и инструментов управления, источников и объемов инвестиций, светского характера, содержания и языка обучения. (Заметим, кстати, что через 100 лет депутаты VI Государственной Думы РФ обсуждали те же проблемы при прохождении нового Закона об образовании 2012 г., и ровно так же - при активном противодействии и левых, и правых.) Каждый из этих вопросов в контексте базового законопроекта или в формате отдельного законопроекта, например, о выделении государственного кредита на введение всеобщего начального обучения, обсуждался вплоть до весны 1908 г., когда и был принят наконец данный закон. Выделение ежегодного государственного кредита в размере 6,9 млн. руб. на "запуск" системы всеобщего начального образования в виде субсидий городским и сельским органам местного самоуправления послужило основой масштабных институциональных преобразований в сфере российского образования. Впоследствии (в 1909 г.) сумма госкредита на указанные цели была увеличена до 10 млн. руб. в год.
Десятки заседаний комиссии по образованию, ее подкомиссий и Особого совещания по вопросам просвещения систематизировали законотворческий процесс в образовательной сфере, постоянно расширяя круг субъектов права и предметов его ведения. Так, среди финансово-правовых аспектов законопроектной деятельности следует отметить такие вопросы, как образование специализированных ссудных фондов для строительства сети начальных школ в отдаленных районах губерний, формирование порядка и источников оплаты труда педагогам разных ступеней обучения, разработка принципов целеполагания и содержания внешкольного образования с механизмом финансирования, разработка порядка оказания социальной поддержки учительству, например, Положения о послеслужебном обеспечении учителей и др.
В течение всего периода работы III Государственной Думы депутаты обсуждали два базовых варианта реформы народного образования: министерский и думский, но так и не смогли достичь консенсуса. В итоге закон о всеобщем начальном образовании так и не был принят, несмотря на то, что вопросы народного просвещения обсуждались в повестке дня Думы свыше 300 раз! Среди них были весьма важные для образовательной системы законы. Например, они затрагивали проблемы, связанные с процедурами открытия частных учебных заведений или полномочиями уездных и городских училищных советов, в состав которых включались представители земских учреждений или городской думы, а также учительства и духовенства. Упорно добивались депутаты увеличения ежегодных ассигнований на строительство новых и реконструкцию старых школ, формирование библиотечных и архивных фондов, увеличение жалованья учителям с учетом стажа работы и регламентацию их педагогической нагрузки, обеспечение минимально необходимого социального пакета учителям, включая их пенсионное обеспечение, и поддержку программ духовно-культурного развития на основе общественных институтов просвещения. Не забыты были в этой масштабной работе даже церковно-приходские школы на отдаленных окраинах империи: на их нужды выделялись скромные, но все же осязаемые средства, главным образом на жалованье учителям. В целом, учитывая системный подход к формированию законодательной базы образования, III Государственная Дума стала поистине Думой народного просвещения, заложившей основы масштабной и глубоко продуманной эволюционирующей реформы: от начальной школы до высшего профессионального образования.
Не получив в ходе многолетних дебатов базового кодифицированного закона, исполнительная власть, стремясь придать практический импульс процессу модернизации образования, 27 октября 1911 г. издает циркуляр Министерства народного просвещения под названием "Руководящие указания директорам и инспекторам народных училищ о постановке школьного дела", где формулируются практически те же задачи, что и в законопроекте Министерства, но уже в порядке инструктивных указаний подведомственным учреждениям и их руководителям [21].
Вклад парламентариев третьего созыва был по достоинству оценен депутатами IV Государственной Думы, приступившими к работе в конце 1912 г. и сделавшими следующее заключение: "Руководствуясь принципами, установленными в согласии с выводами современной педагогики и с требованиями общественной пользы, принципами, признанными и Министерством народного просвещения, и Государственной Думой третьего созыва, выработать такую систему законоположений, которая обеспечивала бы действительное применение к жизни этих руководящих принципов" [22].
Все основные направления деятельности государства в сфере образования получили законодательно оформленные, экономически и организационно обеспеченные инструменты. Таким образом, можно констатировать, что получил правовое оформление процесс формирования в общественном сознании базовой триады участников образовательного процесса: государства, общества (земства) и личности педагогов - и перераспределения между ними финансово-административных полномочий, управленческих и педагогических функций, а также профессионального и общественного контроля.
Однако практическое применение этих инструментов в ближайшее десятилетие, как известно, оказалось невозможным в силу объективных причин: грянувшая вскоре Первая мировая война, а за ней Октябрьская революция и Гражданская война надолго прервали этот эволюционный процесс, начало которому было положено задолго до описываемых событий - еще в первой четверти XVIII в.
Действительно, самые основы системного подхода в организации образования в России были заложены известными реформами Петра I в начале XVIII в., на которое приходится и реформа образования, ставшего в ту пору из церковно-приходского светским, т. е. ориентированным на просвещение различных социальных групп населения, за исключением крепостных крестьян, в части письма и чтения, а также естественных и прикладных наук. Выпускники первого и второго классов (ступеней) начальной и цифирной школы, обладавшие знаниями в области грамматики и математики, составили основу "среднего" класса того времени, а дети дворян, имевшие доступ на третий уровень, - в "навигацкую" школу, составили правящую и интеллектуальную элиту петровской эпохи. При этом они проходили практику на судостроительных верфях, участвовали в строительстве фортификаций, плавали на боевых и гражданских судах, обучались различным ремеслам и технологиям за рубежом. Многие из них, "птенцы гнезда Петрова", составили славу Российского государства: известные геодезисты Федор Лужин и Иван Евреинов; первооткрыватель северо-западного выступа Америка Иван Федоров; мореплаватели Семен Челюскин и Марк Головин, Харитон и Дмитрий Лаптевы, исследователь Урала Иван Кирилов и др.
Большое значение царь придавал формированию системы профессионального образования для базовых отраслей экономики и безопасности государства. Среди них первостепенное значение - в области горнорудного дела, кадры для которого при Петре I начали готовить горнозаводские школы, открывавшиеся при "железоделательных" заводах и рудниках. По протекции царского наместника на Урале В. Н. Татищева, управлявшего уральскими казенными горными заводами, такие школы были открыты в Екатеринбурге, Кунгуре, Алапаевске, в других горнозаводских районах. Подобного же принципа подготовки кадров для стекольного, солеваренного, ткацкого и других нарождавшихся фабричных производств придерживались и другие русские предприниматели того времени. Но в основе всех этих реформ была не просто царская воля, но указы царя и царского Сената, главнейшие по тем временам нормативные документы, определявшие гражданско-правовые отношения в сфере образования, нацеленные на решение основополагающих задач молодой державы и развития крепостничества как социально-экономического и политического инструмента управления общественными процессами [23], [24], [25], [26].
Государство брало на себя все основное бремя финансовых забот, однако же обязательность обучения для дворянских детей за "казенный кошт" имела и исключения. Так, если глава семейства был достаточно состоятельным и имел во владении более пяти крестьянских дворов, то его чада, не успевшие получить образование до 20 лет, содержались в школах за собственный счет. Этот принцип, кстати, сохранился и доныне: современная Конституция нашего государства гарантирует бесплатное общее образование всем гражданам, не достигшим лишь возраста 18 лет. Дальнейшая образовательная траектория молодого человека - это его личный выбор.
Система "распределения" выпускников по окончании высших школ при Петре была под стать эпохе: их по указу царя направляли в различные мастерские, цеха и заводы, в армию и флот, на обучение за рубеж. За непослушание или попытку увернуться от казенной повинности виновных нещадно и публично наказывали плетьми, а в случае нарушения воинской присяги - ссылали на каторгу или даже казнили. Резон тут был очень простой: "Раз государство вкладывает в твое образование кровные народные средства - будь добр отработать их сполна". В последующем в Советском Союзе государственное распределение выпускников вузов тоже было закреплено законодательно и обеспечивало стабильный и прогнозируемый (скорее даже - рассчитанный Госпланом) приток квалифицированных специалистов во все отрасли народного хозяйства. Без этого не смогли бы быть "подняты" ни казахстанская целина, ни энергетические и нефтегазовые гиганты Урала и Сибири, ни промышленность бывших среднеазиатских окраин Российской империи. Разрушение СССР похоронило и эту исторически сложившуюся систему рекрутирования интеллектуальных ресурсов, не дав ничего взамен. Новые хозяйствующие субъекты самоустранились от участия в подготовке профессиональных кадров, оставив эти "непроизводственные активы" государству. Сегодня эта проблема из хозяйственной и межведомственной реально переросла в общегосударственную: отсутствие современного механизма профессионального закрепления специалистов, подготавливаемых за счет государства, грозит национальной безопасности снижением его конкурентоспособности в условиях глобальной гонки в инновационном развитии.
Кульминационным фрагментом образовательной реформы Петра I стало основание им Российской академии наук с университетом и гимназией. Интегрированные в единый комплекс и скоординированные по целям и ресурсному обеспечению имперский центр научных изысканий и открытий и высший интеллектуальный оплот просвещения создали фундаментальную основу для динамичного развития общенациональной культуры, образования и наук в Российской империи. Рассмотрев разработанный по поручению Петра Федором Салтыковым проект, Сенат 28 января 1724 г. издает Указ "Об учреждении Академии наук", в котором университет определяется как "собрание ученых людей, которое наукам высоким до какого состояния оные ныне дошли, младых людей обучают, а Академия же есть собрание ученых и искусных людей, которые не токмо сии науки... знают, но и через новые инвенты (издания) оные совершить и умножить тщатся..." [27].
Оценивая через два с лишним столетия масштаб и эффективность этого проекта Петра, президент Академии наук СССР С. И. Вавилов подчеркивал, что "почти все, что было достигнуто в области науки и образования в России XVIII в., непосредственно или косвенно исходило из Петербургской академии наук".
Пример выпускника этого университета при Российской академии наук - будущего академика М. В. Ломоносова - яркое тому подтверждение. В Санкт-Петербургском университете при Академии наук читали лекции знаменитые ученые из Европы, например, по математике Д. Бернулли и Л. Эйлер, по естественным наукам - М. Бюргер и Г. Бильфингер, по астрономии - Г. Делиль и др. Важным обстоятельством, объясняющим во многом эффективность мегапроекта, имеющего и поныне неоспоримое значение для мировой и российской культуры, является то, что этот интеллектуальный центр создан, в традициях Российского государства, как государственное учреждение, с соответствующим механизмом инвестирования.
Таким образом, историческая реконструкция процессов институционализации правоотношений системы российского образования показала, что одним из определяющих драйверов его развития, начиная с XVIII в., затем последующие столетия - в XIX, XX и XXI вв., являются финансово-экономические правомочия всех участников этого процесса - государства, общества и личности.
Список использованной литературы
1. Владимирский-Буданов М. Ф. Государство и народное образование в России XVIII века. Ч. 1. Система профессионального образования (от Петра I до Екатерины II). Ярославль: Типография Г. В. Фальк. 1874. 325 с.
2. Владимирский-Буданов М. Ф. Государство и народное образование в России с XVII века до учреждения министерств. СПб.: Типография В. С. Балашева, 1874. 144 с.; Гершуниский Б. С. Философия образования для XXI века (в поисках практикоориентированных образовательных концепций). М.: Интер Диалект+, 1997. 697 с.
3. Закон РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 150.
4. Дегтярева Л. Р. Трансформация финансово-правовых институтов как основа модернизации российского образования // Юридический мир. 2013. N 11.
5. Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2013. N 35. Ст. 7598.
6. Федеральная целевая программа развития образования на 2011 - 2015 годы, утв. Постановлением Правительства РФ от 07.02.2011 N 61 (ред. от 20.12.2011) // СЗ РФ. 2011. N 10. Ст. 1377.
7. Манифест об учреждении министерств в России от 8 сентября 1802 г. // Полное собрание законов Российской империи с 1649 г. Т. 27 (1802 - 1803). СПб.: Типография 2-го отделения Его Императорского Величества Канцелярии, 1830. С. 243.
8. Предварительные правила народного просвещения, утвержденные 24 января 1803 г. // Полное собрание законов Российской империи с 1649 г. Т. 27 (1802 - 1803). СПб.: Типография 2-го отделения Его Императорского Величества Канцелярии, 1830. С. 437.
9. Устав учебных заведений, подведомых университетам от 5 ноября 1804 г. // Полное собрание законов Российской империи с 1649 г. Т. 28 (1804 - 1805). СПб.: Типография 2-го отделения Его Императорского Величества Канцелярии, 1830. С. 626.
10. Сборник узаконений, правительственных распоряжений, касающихся домашних наставников, учителей, учительниц и наставниц / Сост. Г. Ф. Портненко. М., 1906. 30 с.
11. Законы и правила о частных учебных заведениях, классах и курсах Министерства народного просвещения, не пользующихся правами правительственных учебных заведений. СПб., 1914.
12. Любавский А., акад. Комментарий на Положение о начальных народных училищах от 25 мая 1874 г. Вязьма, 1879. С. 34.
13. Овчинников А. В. Политико-правовой процесс в отечественном образовании 1801 - 1917 гг.: Дис. ... д-ра. пед. наук. М., 2014. С. 45 - 46.
14. Ивановский В. В. Учебник административного права. 4-е изд. М., 1911. С. 546.
15. Ивановский В. В. Вопросы государствоведения, социологии и политики. Казань: Типолитография Императорского университета, 1899. С. 398.
16. Менделеев Д. Н. Об условиях развития заводского дела в России // Приложение к первому тому трудов высочайше разрешенного Торгово-промышленного съезда. СПб.: Типография А. С. Суворина, 1883. С. 59.
17. Рождественский С. В. Исторический обзор деятельности Министерства народного просвещения. 1802 - 1902 гг. СПб., 1902. С. 785.
18. Петухова И. В. Российское образовательное право. Проблемы законодательного регулирования содержания школьного отечественного образования (Новое и Новейшее время). М.: МЦЮЗОУО, 2012. С. 101 - 102.
19. Победоносцев К. П. Сочинения. СПб.: Наука, 1996. С. 213.
20. Полный сборник платформ русских политических партий. СПб., 1906. 130 с.
21. Распоряжение Министерства народного просвещения от 27 октября 1911 г. N 31835 // Русская школа. 1912. N 1. С. IV - VI.
22. Проекты законов, одобренных Государственной Думой. Созыв IV. Сессия I. СПб., 1913. С. 27.
23. Указ от 16 января 1712 г. "Об учреждении инженерных школ" // Полное собрание законов Российской империи с 1649 г. Т. 4 (1713 - 1719). СПб.: Типография 2-го отделения Его Императорского Величества Канцелярии, 1830. С. 778 - 779.
24. Указ от 10 ноября 1713 г. "О наборе в инженерную школу учеников" // Полное собрание законов Российской империи с 1649 г. Т. 5 (1713 - 1719). СПб.: Типография 2-го отделения Его Императорского Величества Канцелярии, 1890. С. 70.
25. Указ от 28 февраля 1714 г. "Об обучении дворян приказного чина, дьячих и подьячих детей арифметике и геометрии, о присылке для того в губернии учеников из математических школ и об учреждении училищ при архиерейских домах и монастырях" // Полное собрание законов Российской империи с 1649 г. Т. 5 (1713 - 1719). СПб.: Типография 2-го отделения Его Императорского Величества Канцелярии, 1830. С. 86.
26. Указ от 6 ноября 1719 г. "О выселке детей всех сословий, кроме дворянских, для учения в школы" // Полное собрание законов Российской империи с 1649 г. Т. 5 (1713 - 1719). СПб.: Типография 2-го отделения Его Императорского Величества Канцелярии, 1830. С. 751.
27. Указ "Об учреждении Академии наук" от 28 января 1724 г. // Полное собрание законов Российской империи с 1649 г. XVII. N 4443. С. 220.
Название документа