Политика современного Российского государства в сфере регулирования образования
(Каткова Л. В.) ("Юридическое образование и наука", 2010, N 2) Текст документаПОЛИТИКА СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА В СФЕРЕ РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБРАЗОВАНИЯ <*>
Л. В. КАТКОВА
Каткова Л. В., кандидат философских наук, доцент кафедры государственных и международно-правовых дисциплин Муромского института Владимирского государственного университета.
Основные черты современного общества - глобализация мирового экономического пространства и модернизация образовательных процессов. Решение многих задач в данной сфере зависит от образовательного сектора. В статье анализируются политико-правовые вопросы, существующие в российском образовании, в контексте международных соглашений в сфере образования.
Ключевые слова: образование, высшее учебное заведение, Конвенция, квалификация, период обучения.
The main features of contemporary society are globalization of world economic space and modernization of educational procedures. Decision of a great number of tasks in this sphere depends on educational sector. The article analyses politicallaw issues existing in Russian education in the context of international agreements in the sphere of education.
Key words: education, higher educational institution, Convention, qualification, period of education.
Сегодня образование продолжает рассматриваться в качестве главного инструмента дальнейшего развития общества <1>. -------------------------------- <1> См.: Кванина В. В., Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере высшего профессионального образования. М., 2005. С. 6.
Для этого необходимо начать с уточнения самого понятия образования. Легальное определение образования приводится в преамбуле Закона от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании", где под ним понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов). Из приведенного определения следует, что образование характеризуется наличием двух компонентов (процессов) - воспитания и обучения, а также подтверждением достижения соответствующего образовательного ценза обучающимся <2>. Можно отметить, что образование должно представлять собой единство процессов обучения, воспитания и результата. -------------------------------- <2> См.: Там же. С. 7.
Более расширенное понятие образования содержится в проекте Концепции модельного Образовательного кодекса для государств - участников СНГ <3>. В нем под образованием понимается процесс воспитания и обучения в интересах личности, общества, государства, ориентированный на сохранение, совершенствование и передачу знаний, трансляцию культуры новым поколениям в целях обеспечения устойчивого социально-экономического и духовного развития страны, постоянного совершенствования нравственного, интеллектуального, эстетического и физического состояния общества. -------------------------------- <3> См.: Постановление Совета Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 17 октября 1998 г. N 45 "Проект Концепции модельного Образовательного кодекса для государств - участников СНГ" // СИС "Гарант".
В Международной стандартной классификации образования (далее - МСКО) ЮНЕСКО под образованием понимаются все целенаправленные и систематические действия, предназначенные для удовлетворения образовательных потребностей. Образование в этом контексте рассматривается как организованный и устойчивый процесс коммуникации, порождающий обучение. В соответствии с МСКО обучение должно носить плановый характер, быть организованным, устойчивым, осуществляться при наличии определенных условий, в совокупности определяющих и отличающих его от других форм неорганизованного обучения <4>. К указанным условиям МСКО относит: целенаправленность, целеполагание, плановость; определенную последовательность обучающих действий или модели обучения с четко обозначенными целями; строго определенный порядок, форму обучения, определенную методику; продолжительность и непрерывность. -------------------------------- <4> См.: Андиева М. С. Конституционно-правовые особенности образования как объекта управления // Право и образование. 2003. N 5. С. 60.
Необходимо также отметить, что образование является объектом исследования разных отраслей знаний: философии, педагогики, социологии, экономики, юриспруденции и т. д. Представителями данных наук предложены доктринальные определения образования и обучения, которые существенно отличаются друг от друга. Например, в педагогике отдельными авторами образование понимается как процесс и результат усвоения человеком социального опыта, системы знаний, умений и навыков, необходимых для жизни в обществе, а обучение определяется как совместная деятельность учащегося и преподавателя, направленная на достижение учебных целей, овладение знаниями, умениями и навыками, заданными учебными планами и программами. Другие авторы, например Е. В. Яковлев, под образованием понимают результат усвоения систематизированных знаний, умений, навыков и развития интеллектуальных качеств личности; необходимое условие подготовки человека к жизни и труду <5>. -------------------------------- <5> См.: Яковлев Е. В. Теоретические основы управления качеством образования в высшей школе. Челябинск, 1999. С. 26.
М. А. Лукашенко полагает, что "образование" следует рассматривать как результат (образованность индивида) и как процесс, позволяющий получить необходимый результат. Образовательный процесс включает в себя последовательность этапов, направленных на достижение "образования" как результата, т. е. разработку образовательной программы, ее учебно-методического и программного обеспечения, образовательных и управленческих технологий и т. д. <6>. -------------------------------- <6> См.: Лукашенко М. А. Высшее учебное заведение на рынке образовательных услуг: актуальные проблемы управления. М., 2003. С. 10.
Обобщая вышеперечисленные определения авторов, следует подчеркнуть, что при рассмотрении образования как единства процесса и результата обучения опускается один из его элементов, обозначенный в Законе "Об образовании" 1992 г., - воспитание <7>. Функция воспитания, безусловно, необходима в процессе образования, особенно в условиях экономической и социальной нестабильности общества. Одним из принципов государственной политики в области образования является воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье. -------------------------------- <7> Воспитание понимается "как процесс и результат взаимодействия воспитателя с воспитанником с целью его личностного развития, усвоения социальных норм и культурных ценностей, подготовки к самореализации в том обществе, в котором он живет".
Высшее образование, как правило, рассматривается в качестве составной части, а точнее - уровня образования. В Конвенции о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе, под высшим образованием понимаются "все виды курсов обучения или групп курсов обучения, а также подготовка специалистов или исследователей на послесреднем уровне, которые признаются соответствующими органами Стороны как составляющие ее систему высшего образования" <8>. -------------------------------- <8> Конвенция о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе (Лиссабон, 11 апреля, 1997) // СЗ РФ. 2000. N 39. Ст. 3836.
Но все же более адекватное его сущности определение высшего образования приводится в Государственном образовательном стандарте высшего профессионального образования <9>, где под ним понимается образование, полученное на базе среднего (полного) общего или среднего профессионального образования, в высшем учебном заведении по основным профессиональным образовательным программам, отвечающим требованиям, установленным стандартом, завершающееся итоговой аттестацией и выдачей выпускнику документа о высшем профессиональном образовании. -------------------------------- <9> См.: Государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования. Утвержден Постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г. N 940 // СЗ РФ 1994. N 18. Ст. 2085.
Таким образом, высшее образование должно отвечать в совокупности следующим признакам: 1) должно осуществляться на базе среднего (полного) общего или среднего профессионального образования; 2) быть получено в вузе; 3) должно осуществляться по основным профессиональным образовательным программам, отвечающим требованиям ГОС ВПО; 4) должно быть подтверждено документом о получении высшего профессионального образования. От уровня образования напрямую зависит качество трудовых ресурсов, а следовательно, и состояние экономики общества. Образование выступает фактором воспроизводства социально-профессиональной структуры общества. Система образования формирует гражданина, тем самым воздействует на политическую сферу общественной жизни. Образование через культурно-воспитательную функцию влияет на духовную жизнь общества. Современное образование - средство решения важнейших проблем не только всего общества, но и отдельных индивидов, являясь одним из важнейших этапов их личной биографии. Заботой государства становится не просто гарантия получения образования, а проблема выхода из кризиса через получение качественного, соответствующего эпохе и ее гуманным целям образования, определяющего будущее развитие <10>. -------------------------------- <10> См.: Волгин Н. А. Социальная политика: Учебник. М., 2004. С. 391.
В России неуклонно продолжается становление новой системы образования, ориентированной на вхождение в мировое образовательное пространство. Сегодня Россия задействована во многих международных проектах, активно участвует в обмене учащимися, профессорско-преподавательским составом, традиции и нормы мирового образования повсеместно проникают в российское пространство. Происходит культурная трансформация общества, которая выражается, с одной стороны, глобализацией и интернационализацией культуры, с другой - желанием отстоять свою самобытность (культурную, общинную, языковую) <11>. В результате система образования в России переживает на данный момент радикальные изменения, затрагивающие все ее элементы и звенья. -------------------------------- <11> См.: Там же. С. 393.
Таким образом, категории "образование" и "обучение" между собой взаимосвязаны как взаимодополняющие части целостного процесса. В широком смысле образование включает в себя процесс обучения и результат обучения; в узком смысле образование предстает в виде образовательного процесса. Задача отечественной системы образования в современных условиях заключается в том, чтобы пройти переходный период быстро, грамотно и эффективно, вооружить российских граждан такими фундаментальными и практическими знаниями, которые нужны им не только сегодня, но и потребуются в будущем. Развитие системы образования России детерминировано мировыми тенденциями глобализации. Социально-экономические изменения в стране, произошедшие в последние 15 лет, привели к внутреннему кризису образовательной системы. Россия принимает активное участие в создании единого международного образовательного пространства. Начиная с 90-х годов осуществляется широкая модернизация российской системы образования, направленная на ее демократизацию и развитие "как открытой государственно-общественной системы" <12>. -------------------------------- <12> Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г. Приложение к Приказу Минобразования России от 11 февраля 2002 г. N 393 // Бюллетень Министерства образования РФ. Высшее и среднее профессиональное образование. 2002. N 2.
Среди международно-правовых актов, оказавших существенное влияние на модернизацию образования в общеевропейском пространстве, а также на основные направления деятельности государства в сфере образования, следует выделить два источника: 1. Конвенцию о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе (ETS N 165) от 11 апреля 1997 г. (г. Лиссабон). 2. Совместную декларацию европейских министров образования (Болонская конвенция/декларация) от 19 июня 1999 г. (г. Болонья). Развитие так называемого Болонского процесса в Европе предусматривает наличие механизмов признания и идентификации документов об образовании, профессиональной квалификации в различных странах, что, безусловно, требует серьезной законодательной базы. В системах высшего образования европейских стран во второй половине XX в. имело место чрезвычайное разнообразие курсов обучения, программ и степеней. Причины тому, по мнению В. И. Ивановой, помимо исторически сложившихся традиций были следующие: - различный тип, широта и продолжительность среднего образования с точки зрения возраста и подготовки к дальнейшему обучению; - наличие или отсутствие подсистем высшего образования, их роль и масштаб, взаимоотношения между ними и возможность перехода из одной подсистемы в другую; - различный доступ к высшему образованию; - оплата обучения; - календарная организация обучения; - структура, число и тип присваиваемых степеней и продолжительность учебы для их получения <13>. -------------------------------- <13> См.: Иванова В. И. Международные правовые акты интеграционных процессов в Европе, предшествовавших подписанию Болонского соглашения // Международное публичное и частное право. 2005. N 3. С. 12.
В таких условиях сравнение между степенями и структурами степеней является содержательным только в определенных пределах и бесполезно в том случае, если игнорируются различные факторы, определившие существование этих степеней в данной национальной системе. Определенные шаги к сближению были сделаны с подписанием на общеевропейском уровне ряда документов. Прежде всего это Европейская конвенция, подписанная Советом Европы, об эквивалентности дипломов, открывающих доступ в университеты (Париж, 11 декабря 1953 г.) <14>. -------------------------------- <14> Россия ратифицировала Конвенцию 8 июля 1999 г.
Согласно Конвенции "каждая Договаривающаяся сторона будет признавать с целью зачисления в университеты, прием в которые контролируется государством, эквивалентность дипломов, выданных на территории других Договаривающихся сторон, если эти дипломы дают доступ к аналогичным учебным заведениям в стране, где эти дипломы были выданы..." <15>. В числе других немаловажных документов можно перечислить подписанные Советом Европы Европейскую конвенцию об эквивалентности университетских периодов обучения от 15 декабря 1956 г., Европейскую конвенцию об академическом признании университетских квалификаций от 14 декабря 1959 г. -------------------------------- <15> Европейская конвенция Совета Европы ETS N 15, 21, 22: Сб. документов, касающихся международных аспектов образования / Сост. Е. В. Шевченко. СПб.: ОРАКУЛ, 2000.
В развитии высшего образования в Европе второй половины XX в. условно выделяют три периода. Первый период начался с подписания Римского договора в 1957 г. Конференция министров образования в 1971 г. обозначила пять основных моментов общеевропейского измерения в образовательных системах: взаимное признание дипломов; обоснование идеи формирования европейского университета; кооперация вторичного <16> и высшего образования; создание Европейского центра развития образования и формирование не ограниченных государственными границами вненациональных институтов высшего образования. -------------------------------- <16> Согласно ISCED - МСКО (Международной стандартной классификации образования), к вторичному относится второй этап среднего образования, или третий уровень. В РФ этот уровень охватывает среднее (полное) общее образование.
В течение второго периода, длившегося с 1983 по 1992 г., в большей степени наблюдалась кооперация на уровне Сообщества, отчасти благодаря ряду процессов в Европейском суде. Одним из важнейших документов было соглашение с целью содействия свободному перемещению преподавателей, студентов и исследователей и более тесного сотрудничества между институтами высшего образования. Третий период начался с Маастрихтского договора (1992 г.) <17>. В соответствии с ним полномочия по реализации какой-либо компетенции должны передаваться на более высокий уровень лишь в том случае, если нижестоящий уровень не имеет возможности для их реализации. -------------------------------- <17> См.: Иванова В. И. Указ. соч. С. 14.
Во многих отношениях европейская кооперация в высшем образовании более или менее выровнялась к 1993 г. Политика Сообщества развивалась по трем линиям: воспитание, подготовка, молодежь. Подписанию Болонской декларации предшествовали в числе других три важных документа: университетская Хартия - Magna Charta Universitatum (1988 г.), Лиссабонская конвенция (1997 г.) и Сорбоннская декларация (1998 г.). Хартия была принята в Болонском университете на съезде европейских ректоров по случаю 900-летия этого старейшего учебного заведения Европы 18 сентября 1988 г. <18>. В Хартии подчеркнута особая роль университетов в современном мире как центров культуры, знания и исследований. К основным принципам относятся: -------------------------------- <18> URL: http://www. bologna-berlin2003
- автономность университетов, выполняющих функцию критического осмысления действительности для целей распространения культуры путем преподавания и научных исследований; - независимость университетов от политических, экономических и идеологических властей; - тесная связь преподавания и научных исследований; - соответствие потребностям экономики и общества; - отторжение нетерпимости и поддержание диалога, превращение университетов в место встречи преподавателей, способных к передаче знаний и их углублению, и студентов, мотивированных к их освоению; - хранение ценностей европейского гуманизма; - реализация основных задач в части достижения универсальных знаний вне географических и политических границ, взаимное познание и взаимодействие различных культур. В качестве инструментов осуществления названных целей-принципов были отмечены: - наличие средств, отвечающих современным запросам; - отбор профессорского состава и наделение преподавателей статусом в соответствии с принципом единства педагогической и научно-исследовательской деятельности; - предоставление студентам гарантий (с учетом специфики обстоятельств) необходимых свобод и условий для достижения ими культурных и образовательных целей; - развитие современных научных проектов между европейскими университетами; - стимулирование мобильности преподавателей и студентов; - достижение равнозначности дипломов, квалификаций, степеней, экзаменов и стипендий при безусловном уважении к национальным особенностям. Ссылка на провозглашенные в Хартии цели и инструменты их достижения делается в той или иной форме в итоговых документах любой более или менее авторитетной встречи, посвященной европейскому или мировому образованию <19>. -------------------------------- <19> См.: Желтов В. Болонская декларация и российское образование // Педагогика. 2007. N 9. С. 107.
Другой исторический международно-правовой документ в развитие вышеописанных процессов интеграции был принят в мае 1997 г. в Лиссабоне под совместной эгидой Совета Европы и ЮНЕСКО. Он имел целью "состыковку" всех национальных систем образования Европы через сопоставление их основных уровней (дипломов) с целью взаимного признания. Это Конвенция "О признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе" <20>. Лиссабонская конвенция заложила важные основы развития тесного взаимодействия между частями Европы в сфере образования, которое являлось на тот момент наименее интегрированным и наиболее разобщенным сектором объединенной Европы. Участие представителей различных стран в работе над Лиссабонской конвенцией в новых политических и экономических условиях радикализировало взгляды на узконациональные функции образования. -------------------------------- <20> См.: Конвенция о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе / Отд. изд. на англ., фр., исп. и рус. языках. Paris: UNESCO Publishing, 1997.
Конвенция содержит соглашения: - об определениях основных терминов: "высшее образование"; "высшее учебное заведение"; "период обучения"; "квалификация" (квалификация высшего образования; квалификация, дающая доступ к высшему образованию); - о компетенции государственных органов; - об основных принципах, относящихся к оценке квалификаций; - о признании квалификаций, дающих доступ к высшему образованию; - о признании квалификаций высшего образования; - о признании периодов обучения; - об информации об оценке высших учебных заведений и программ; - об информации по вопросам признания; - о механизмах осуществления и т. д. Одной из основополагающих идей Конвенции является призыв к уважению национальных образовательных систем, что подчеркивало не только стремление к универсализации образования, но и сохранению национальной специфики. Еще один важный документ, предшествовавший Болонской декларации, был подписан 25 мая 1998 г. министрами четырех стран (Великобритания, Германия, Франция и Италия), собравшимися по случаю 800-летнего юбилея университета Сорбонны в Париже. Это так называемая Совместная декларация о гармонизации архитектуры европейской системы высшего образования <21>. Ее главными тезисами стали: -------------------------------- <21> См.: Иванова В. И. Указ. соч. С. 16.
- международное признание и международный потенциал систем высшего образования, непосредственно связанный с прозрачностью и удобочитаемостью дипломов, степеней и квалификаций; - ориентация на преимущественно двухступенчатую структуру высшего образования (бакалавр, магистр) как условие повышения конкурентоспособности европейского образования и признаний; - использование системы кредитов (ECTS); - предоставление выпускникам первой ступени возможности трудоустройства либо права выбора продолжения обучения с целью получения диплома магистра или доктора в последовательном режиме; - подтверждение Лиссабонской конвенции; - стимулирование процесса выработки единых рекомендаций с целью достижения внешних признаний дипломов и квалификаций и трудоустройства выпускников; - сближение общих структур выдаваемых дипломов и циклов (ступеней, этапов, уровней, ярусов) обучения; - консолидация позиции, занимаемой Европой в мире, путем постоянного усовершенствования и обновления образования, доступного всем гражданам Евросоюза. Перечисленные выше международно-правовые акты в области образования дали толчок тому, что в июне 1999 г. министры образования 29 европейских государств подписали в итальянском городе Болонья специальную декларацию "Зона европейского высшего образования", или Болонскую декларацию. Это событие стало отправной вехой в реформе высшего образования. 19 сентября 2003 г. к Болонской декларации присоединилась Россия <22>. -------------------------------- <22> См.: Артамонова М. В. Реформа высшей школы и Болонский процесс в России. М., 2008. С. 49.
Цели Болонской декларации - единый общеевропейский рынок труда для работников высшей квалификации, свободный доступ к европейскому образованию, обеспечение сопоставимой системы ступеней высшего образования. Основные положения Болонской декларации включают: - введение единого общеевропейского приложения к диплому о высшем образовании; - введение единого для всего европейского образовательного пространства механизма учета освоенного студентами объема знаний в кредитных единицах ECTS - European Credit Transfer System; - создание условий для значительного повышения мобильности студентов, преподавателей и научных работников; - введение 2-уровневой системы высшего образования: бакалавр, магистр. В настоящее время предлагается добавить третью ступень - доктор; - повышение качества образования и установление общеевропейских критериев его оценки; - развитие непрерывного образования; - введение совместных (эквивалентных) образовательных программ и степеней; - усиление интеграции науки и образования; - содействие внедрению европейского мировоззрения в противовес американскому; - повышение ответственности образовательных учреждений за социальное сплочение общества; - открытость Европейского союза в науке и образовании. В целом перечисленные акты посвящены модернизации образования в общеевропейское пространство, а также основным направлениям деятельности государства в сфере образования. Главное содержание этих документов охватывает вопросы достижения равнозначности дипломов, квалификаций, степеней, экзаменов и стипендий при безусловном уважении к национальным особенностям; стимулирования мобильности преподавателей и студентов; ориентации на преимущественно двухступенчатую структуру высшего образования (бакалавр, магистр) как условие повышения конкурентоспособности европейского образования; стимулирования процесса выработки единых рекомендаций с целью достижения внешних признаний дипломов и квалификаций и трудоустройства выпускников. Важную роль играет сотрудничество России с другими странами в области образования. Двустороннее сотрудничество - это основной вид сотрудничества в области образования. Практика указанного международного общения достаточно развита в России. В настоящее время в стране проводится достаточно гибкая политика международного сотрудничества, поэтому в общении на высшем уровне по вопросам реализации образовательной политики инцидентов практически не происходит. Наиболее тесное сотрудничество развито со странами Западной Европы: Германией, Францией, Великобританией. Разнообразные соглашения по сотрудничеству в сфере образования заключаются на двустороннем уровне: например, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Итальянской Республики о сотрудничестве в области культуры и образования (заключено в Риме 10 февраля 1998 г.); Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии о сотрудничестве в области образования, науки и культуры (заключено в Москве 15 февраля 1994 г.); Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан о сотрудничестве в области высшего образования (заключено в Ташкенте 27 июля 1995 г.) и др. Система "внутренних" российских актов представлена нормативными правовыми актами, принятыми на федеральном уровне и включающими федеральные законы и подзаконные нормативные акты. Стратегия развития образования определена государством вплоть до 2025 г. в нескольких концепциях и программах: - Национальной доктрине образования в Российской Федерации (утверждена Постановлением Правительства РФ от 4 октября 2000 г. N 751); - Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г. (утверждена распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2001 г. N 1756-р); - Концепции Федеральной целевой программы развития образования на 2006 - 2010 годы (утверждена распоряжением Правительства РФ от 3 сентября 2005 г. N 1340-р) и самой Федеральной целевой программе развития образования на 2006 - 2010 годы (утверждена Постановлением Правительства РФ от 23 декабря 2005 г. N 803); - Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы) (утверждена распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. N 38-р); - Концепции национальной образовательной политики Российской Федерации (одобрена Приказом Министерства образования и науки РФ от 3 августа 2006 г. N 201). Для того чтобы повысить управляемость системой образования, все перечисленные Концепции и Программы можно было бы свести в один документ. Основное требование, которое выдвигает перед системой образования жизнь, состоит в том, чтобы образование было конкурентоспособно на мировом рынке образовательных услуг. Кроме того, основу правового регулирования отношений в сфере образования представляют: - Конституция РФ 1993 г.; - Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"; - Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании"; - иные "профильные" федеральные законы, т. е. законы, принятые для регулирования отношений, складывающихся исключительно в области образования; - "непрофильные" законы, содержащие отдельные нормы, регулирующие отношения в сфере образования. Одна из острейших задач по совершенствованию нормативно-правовой базы высшего образования состоит в необходимости скорейшего приведения внутреннего законодательства Российской Федерации в соответствие с нормами международных договоров Российской Федерации.
Название документа