Организационно-правовые формы некоммерческой организации: высшее учебное заведение
(Суровцова М. Н.) ("Реформы и право", 2010, N 2) Текст документаОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ НЕКОММЕРЧЕСКОЙ ОРГАНИЗАЦИИ: ВЫСШЕЕ УЧЕБНОЕ ЗАВЕДЕНИЕ
М. Н. СУРОВЦОВА
Суровцова Марина Николаевна, кандидат юридических наук, доцент Томского экономико-юридического института.
В статье анализируется состояние образовательного законодательства об организационно-правовых формах вузов и гражданского законодательства о некоммерческих организациях. Показаны трудности, с которыми могут столкнуться учредители негосударственных вузов при выборе организационно-правовой формы. Поднимаются проблемы преобразования негосударственных вузов, созданных в форме учреждений, в частные учреждения. Рассматриваются особенности строения органов управления в зависимости от вида некоммерческой организации.
Ключевые слова: организационно-правовые формы высших учебных заведений, негосударственное высшее учебное заведение, органы управления некоммерческой организацией.
The organizational and legal forms of nonprofit organizations: higher education institutions M. N. Surovtsova
The article researches the status of the educational legislation about organizational and legal forms of a higher education and civil law on higher education institutions. The difficulties that may face the founders of non-state institutions when selecting the legal form were shown. Author raises the problems of transformation of non-state institutions created in the form of institutions into private institutions. The base features of the government structure depending on the type of nonprofit organization were also analyzed.
Key words: organizational-legal forms of higher education institutions, private higher education institution, control bodies of non-profit organization.
Отношения с участием высших учебных заведений регулируются главным образом двумя специальными законами: Законом РФ от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" <1> (далее - Закон об образовании) и Федеральным законом от 22 августа 1996 года N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" <2> (далее - Закон о высшем образовании). Закон об образовании предусматривает создание государственных и негосударственных юридических лиц, осуществляющих образовательную деятельность, в организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством для некоммерческих организаций (ст. 11). Нормы о некоммерческих организациях содержатся в Гражданском кодексе РФ (далее - ГК РФ), в Федеральном законе от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <3> (далее - Закон о некоммерческих организациях) и специальных федеральных законах об отдельных видах некоммерческих организаций <4>. -------------------------------- <1> Закон РФ от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 150. <2> Федеральный закон от 22 августа 1996 года N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" // СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4135. <3> Федеральный закон от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145. <4> См., например: Федеральный закон от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" // СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4626.
Термин "организационно-правовая форма" предусмотрен в ст. ст. 54, 58, 1202 и 1473 ГК РФ. Логическое толкование нормы п. 5 ст. 58 ГК РФ позволяет считать, что организационно-правовая форма - это вид юридического лица. Однако содержание понятия, обозначаемого термином "организационно-правовая форма", в гражданском законодательстве не раскрывается. В учебной литературе организационно-правовая форма определяется как совокупность признаков, но авторы формулируют их по-разному. Так, по мнению С. Э. Жилинского, "организационно-правовая форма концентрированно воплощает сущностные организационные и правовые признаки, являющиеся общими для юридических лиц, предпринимательских организаций различных видов" <1>. Приведенное определение содержит много понятий, содержание которых не раскрывается. В частности, не совсем ясно, что означает словосочетание "сущностные признаки" и в чем различие между организационными и правовыми признаками. Поскольку речь идет о правовом понятии, то и признаки могут быть исключительно правовыми. -------------------------------- <1> Жилинский С. Э. Предпринимательское право (правовая основа предпринимательской деятельности): Учебник. М., 2000. С. 95.
О. М. Олейник считает, что организационно-правовая форма - "это совокупность имущественных и организационных признаков, способов формирования имущественной базы, особенностей взаимодействия собственников, учредителей, участников, их ответственности друг перед другом и контрагентами" <1>. В приведенном определении признаки организационно-правовой формы сформулированы более четко, однако не проводится различий между родом и видом, а также видом и подвидом юридического лица. -------------------------------- <1> Предпринимательское (хозяйственное) право: Учебник / Под ред. О. М. Олейник. М., 1999. Т. 1. С. 165 - 166.
По определению И. В. Елисеева, "организационно-правовая форма - это совокупность признаков, объективно выделяющихся в системе общих признаков юридического лица и существенно отличающих данную группу юридических лиц от всех остальных" <1>. Из содержания данного определения следует, что достаточно найти хотя бы один отличительный признак в системе общих признаков юридических лиц. Таким образом, приведенное определение позволяет выработать критерии разграничения юридических лиц на виды, но не раскрывает содержание исследуемого понятия. -------------------------------- <1> Гражданское право: Учебник / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 1998. С. 166.
Следует заметить, что в большинстве учебников по гражданскому праву не содержится определения понятия "организационно-правовая форма". Авторы приводят лишь критерии разграничения юридических лиц на виды. Как правило, классификация юридических лиц проводится в зависимости от цели их деятельности; прав учредителей на имущество юридического лица; состава учредителей (участников) юридического лица; степени участия учредителей (участников) юридического лица в его деятельности; особенностей образования и деятельности органов юридического лица <1>. -------------------------------- <1> См., например: Гражданское право: Учебник: В 4-х т. / Под ред. Е. А. Суханова. М., 2005. Том 1: Общая часть. С. 223 - 230; Гражданское право: Учебник: В 3 т. / Под ред. А. Н. Гуева. М., 2006. Т. 1. С. 101 - 102; Васин В. Н., Казанцев В. И. Гражданское право. Общая часть. Особенная часть: Учебник. М., 2007. С. 92; Гражданское право: Учебник / Под ред. О. Н. Садикова. М., 2009. Т. 1. С. 97 - 98.
Одним словом, в учебной литературе более распространен подход, при котором понятие "организационно-правовая форма" рассматривается посредством анализа критериев разграничения юридических лиц. По всей видимости, острой необходимости в закреплении понятия "организационно-правовая форма" в гражданском законодательстве сейчас нет. В силу этого, представляется оправданным сохранение отличительных признаков соответствующего вида юридического лиц в определении понятия "организационно-правовая форма", как это и сделано в современном гражданском законодательстве. Признанные критерии разграничения юридических лиц на виды необходимо учитывать при исследовании предмета настоящей статьи. Основное отличие некоммерческих организаций от коммерческих состоит в цели деятельности. Извлечение прибыли не является основной целью деятельности некоммерческих организаций (ст. 50 ГК РФ). Они обладают специальной правосубъектностью и могут осуществлять виды деятельности в соответствии с уставными целями. В отношении вузов - это право заниматься образовательной деятельностью, которое имеет различное закрепление в законодательстве. В одних нормативных правовых актах образовательная деятельность прямо называется в числе возможных видов деятельности некоммерческой организации, в других - прямое указание отсутствует, однако о его наличии можно сказать при анализе формулировки "и иные виды деятельности". Действующее законодательство позволяет осуществлять образовательную деятельность общественным и религиозным организациям; фондам; автономным некоммерческим организациям; некоммерческим партнерствам; учреждениям; потребительским кооперативам. Представляется, что, учитывая лишь критерии "цель деятельности некоммерческой организации" и "специальная правосубъектность", нельзя ответить на поставленный вопрос: в каких формах могут создаваться и осуществлять образовательную деятельность государственные и негосударственные вузы? С учетом состава учредителей федеральные государственные вузы могут создаваться в формах государственных корпораций, государственных и автономных учреждений. Негосударственные вузы - в формах общественных и религиозных организаций, фондов, некоммерческих партнерств, автономных некоммерческих организаций и частных учреждений. Более подробно необходимо остановиться на анализе понятия "частное учреждение", которое введено в ГК РФ в 2006 г. одновременно с понятиями "бюджетное учреждение" и "автономное учреждение". Главное отличие частных учреждений от иных видов некоммерческих организаций (разновидности учреждений в том числе) - состав учредителей. Согласно норме п. 2 ст. 120 ГК РФ, частные учреждения должны иметь одного учредителя - гражданина или юридическое лицо. В то же время образовательное законодательство по-прежнему позволяет совместное учредительство негосударственных образовательных организаций (см. п. 1 ст. 11 Закона об образовании; п. 2 ст. 10 Закона о высшем образовании). По этой причине необходимо сказать, что нормы образовательного законодательства о соучредительстве образовательной организации не соответствуют нормам гражданского законодательства об учредителях частных учреждений. Противоречия в законодательстве порождают неопределенность правового положения вузов, созданных ранее в форме учреждений. Учитывая, что в форме учреждений создавалось большинство негосударственных вузов, вопрос о коллизии норм образовательного и гражданского законодательства приобретает особую актуальность. Теоретически негосударственный вуз, созданный в форме учреждения несколькими учредителями, может быть преобразован в частное учреждение. Как известно, преобразование юридического лица может быть осуществлено только добровольно, то есть на основании решения его учредителей или лица, уполномоченного на то учредительными документами (п. п. 1 и 2 ст. 57 ГК РФ). Проблема заключается в том, что в решении о реорганизации должно быть указано, кто именно из учредителей добровольно выйдет из состава организации. При этом отношения выхода учредителя (учредителей) учреждения из состава его учредителей гражданским законодательством не урегулированы. В то же время, гражданское законодательство не запрещает выход учредителя из состава учредителей и не ограничивает временными рамками сам процесс выхода. Думается, что учредитель вуза может выйти из состава учредителей в любое время. При этом учредитель вправе требовать выдела своей доли из общего имущества, внесенного при создании вуза. Если выдел доли в натуре невозможен без несоразмерного ущерба имуществу, находящемуся в общей собственности, то выделяющийся собственник имеет право на выплату стоимости его доли другими участниками долевой собственности (см. п. п. 2 и 3 ст. 252 ГК РФ). Таким образом, выход учредителя и, как следствие, выдел его доли из общего имущества может значительно сказаться на имущественном положении вуза. Другая проблема связана с последствиями, предусмотренными в норме п. 2 ст. 34 Закона об образовании: "при реорганизации образовательного учреждения его устав, лицензия и свидетельство о государственной аккредитации утрачивают силу". Иными словами, на период реорганизации вуз должен прекратить образовательную деятельность, и возобновить ее он вправе только после получения новой лицензии - не ранее чем через год. Думается, что реорганизация вузов по причине изменения организационно-правовой формы существенно нарушает права вуза, вынужденного прекратить свою деятельность, а также права учредителей и студентов. Норма п. 2 ст. 120 ГК РФ об учредителях частных учреждений представляется преждевременной, поскольку может породить неблагоприятные социальные последствия, для предотвращения которых целесообразно ее изменение. В качестве одного из вариантов предлагается следующая редакция: "частным учреждением признается некоммерческая организация, созданная гражданином (гражданами) и (или) юридическим лицом (юридическими лицами)". По нашему мнению, следует также внести изменение в норму п. 2 ст. 34 Закона об образовании, дополнив ее нормой, содержащей следующее правило: "Реорганизация образовательных организаций в форме преобразования в связи с изменением гражданского законодательства не прекращает действия лицензии и свидетельства о государственной регистрации". Эту норму целесообразно закрепить в абз. 2 п. 2 ст. 34 Закона об образовании. Для характеристики организационно-правовой формы юридического лица важное значение имеет критерий - строение органов управления. Нормы об управлении некоммерческой организацией содержатся в ГК РФ; в ст. ст. 28 - 30 Закона о некоммерческих организациях и в специальных законах об отдельных видах юридических лиц. Нормы ст. 29 Закона о некоммерческих организациях устанавливают лишь примерную схему управления: высший орган управления; постоянно действующий коллегиальный орган; единоличный и (или) коллегиальный исполнительный орган; а также устанавливают правовой статус коллегиального и исполнительного органов, но не называют их. Думается, что отсутствие наименований коллегиального и исполнительного органов управления - это логический прием, позволяющий применять общую схему управления некоммерческой организацией к различным ситуациям, в частности при формировании органов управления. Примерной схеме органов управления соответствует только четыре вида некоммерческих организаций: автономная некоммерческая организация; некоммерческое партнерство; общественные и религиозные организации; потребительский кооператив. Органы управления иных видов некоммерческих организаций в той или иной мере отклоняются от общей схемы. Так, особое строение органов управления могут иметь государственные корпорации. Для каждой государственной корпорации состав органов и порядок их формирования определяются специальным законом о создании государственной корпорации (п. 3 ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях). В государственных, муниципальных и частных учреждениях функции высшего органа управления, по существу, выполняет учредитель (собственник) учреждения (см. ст. 120 ГК РФ; ст. 9 Закона о некоммерческих организациях). Для фонда и автономного учреждения обязательно наличие коллегиальных органов: в фонде - попечительского совета (п. 3 ст. 7 Закона о некоммерческих организациях); в автономном учреждении - наблюдательного совета (ст. 10 Закона об автономных учреждениях). Полагаем, что отсутствие системности в закреплении норм об органах управления некоммерческой организации значительно затрудняет их применение. Целесообразным представляется их сосредоточение в одном нормативном правом акте. Считаем не вполне обоснованным сосредоточение данных норм только в ГК РФ, как предлагается в Концепции развития гражданского законодательства. Нормы об управлении некоммерческим юридическим лицом следует сохранить в Законе о некоммерческих организациях, изменив структуру и порядок их размещения. Управление в образовательных организациях регламентируется в ст. ст. 35 и 36 Закона об образовании и ст. 12 Закона о высшем образовании. Закон об образовании разграничивает управление государственным и негосударственным образовательным учреждением. В государственном образовательном учреждении предусмотрено наличие органов самоуправления (совета, попечительского совета) и единоличного органа. Полномочия органов самоуправления и единоличного органа определяются уставом (ст. 35 Закона об образовании). Нормы об управлении негосударственным образовательным учреждением сосредоточены в ст. 36 Закона об образовании. Формулировки данных норм вызывают сложности при их толковании. Так, буквальное толкование текста нормы п. 1 ст. 36 Закона об образовании позволяет заключить, что управление в негосударственном образовательном учреждении осуществляет либо непосредственно учредитель, либо созданный учредителем попечительский совет; создание иных органов управления не допускается. В точном соответствии с нормой п. 1 ст. 36 Закона об образовании, негосударственные образовательные организации могут быть созданы только в двух формах - частное учреждение или фонд. Толкование текста нормы п. 2 ст. 36 Закона об образовании позволяет прийти к иному выводу: в негосударственном образовательном учреждении обязательно наличие коллегиального органа - попечительского совета и единоличного органа - руководителя. Этой схеме управления соответствуют фонд, потребительский кооператив, частное учреждение, автономная некоммерческая организация и некоммерческое партнерство. Таким образом, между нормами п. п. 1 и 2 ст. 36 Закона об образовании имеется противоречие. В Законе о высшем образовании нормы об управлении в государственном и негосударственном вузе размещены в ст. 12 и предусматривают единую схему управления для государственных и негосударственных вузов: наличие коллегиального и единоличного органов управления (ученого совета и ректора соответственно). Дополнительно может быть создан попечительский совет. Иными словами, Закон о высшем образовании позволяет создавать государственные вузы в форме государственной корпорации; государственного и автономного учреждения; негосударственные вузы - в форме частного учреждения; фонда; общественной и религиозной организации; потребительского кооператива и некоммерческого партнерства. На практике негосударственные вузы чаще всего имеют форму учреждения; потребительского кооператива; автономной некоммерческой организации. Таким образом, нормы ст. 12 Закона о высшем образовании не согласуются с нормой п. 1 ст. 36 Закона об образовании в части, определяющей управление негосударственным вузом. В то же время норма п. 1 ст. 36 Закона об образовании противоречит норме п. 2 ст. 36 Закона об образовании. Полагаем, что противоречия в образовательном законодательстве целесообразно устранить посредством исключения из текста статьи 36 Закона об образовании нормы п. 1. В ходе проведенного исследования выявлены противоречивость и несовершенство норм ст. 120 ГК РФ; ст. ст. 34 и 36 Закона об образовании и предложены соответствующие изменения, направленные на их совершенствование. Кроме того, представляется целесообразным закрепление в Законе о высшем образовании возможных организационно-правовых форм для государственных и негосударственных вузов.
Название документа