Проблемы нормативно-правового обеспечения интеграции науки и образования
(Жалсанов Б. Ц.) ("Государственная власть и местное самоуправление", 2010, N 6) Текст документаПРОБЛЕМЫ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИНТЕГРАЦИИ НАУКИ И ОБРАЗОВАНИЯ
Б. Ц. ЖАЛСАНОВ
Жалсанов Б. Ц., старший преподаватель МосУ МВД России, кандидат юридических наук.
В современной России в последнее время существенно возрастают требования к качеству правовых актов, регулирующих те или иные общественные отношения. Ярким примером тому могут служить последние годы активного развития нормативной базы, регулирующей вопросы науки и образования, общее направление которого характеризуется стремлением создать систему эффективного правового регулирования отношений в рамках интеграции науки и образования. Обозначена такая необходимость тем, что Российская Федерация стремится оптимизировать систему государственного управления в данной сфере с целью соответствия его европейским стандартам. В связи с этим возникает потребность в научно-техническом потенциале государства, который, в свою очередь, формируется фундаментальной наукой и высшей школой. В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2006 г. Президент РФ особо подчеркнул, что "России нужна конкурентоспособная образовательная система. Необходимо в первую очередь поддержать те высшие учебные заведения, которые реализуют инновационные программы" <1>. -------------------------------- <1> Российская газета. 2006. 10 мая.
Инновационный путь становления России, отвечающий общемировым тенденциям, предъявляет новые требования и к нормативным правовым актам, регулирующим отношения в данной сфере. Учитывая федеральное устройство Российской Федерации, подразумевающее под собой наличие федерального и территориального уровней, можно выделить как минимум одну из проблем, возникающую при интеграции науки и образования. Федеральный уровень представлен тремя группами нормативно-правовых актов, регулирующих основы интеграции науки и образования. К первой группе относятся правовые акты, содержащие специальные нормы о науке и образовании, регулирующие вопросы интеграции. Вторая группа представлена нормами законодательства, определяющими правовое положение образовательных учреждений высшего профессионального образования и научных организаций. К третьей группе относятся иные нормативно-правовые акты, регулирующие отдельные вопросы, связанные с правовым статусом и деятельностью научных организаций и высших учебных заведений. Первая группа представлена Федеральным законом "О науке и государственной научно-технической политике" <2>. Данный Закон закрепил в своих положениях принципы взаимосвязи науки и образования в качестве одной из основных целей государственной научно-технической политики (п. 1 ст. 11), а интеграцию научной, научно-технической и образовательной деятельности - одним из основных принципов этой политики (абз. 5 п. 2 ст. 11). Данный нормативно-правовой акт предлагает два приоритетных направления интеграции: 1) развитие различных форм участия работников, аспирантов и студентов вузов в научных исследованиях и экспериментальных разработках; 2) создание в этих целях научно-образовательных структур в форме учебно-научных комплексов <3>. -------------------------------- <2> См.: Федеральный закон от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" (в ред. от 27 декабря 2009 г.). <3> См.: Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике" от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ (в ред. от 27 декабря 2009 г.).
Данный Федеральный закон предлагает и основные формы интеграции, например предлагается создание учебно-научных комплексов на базе образовательных учреждений высшего профессионального образования, научных организаций академий наук, имеющих государственный статус, а также научных организаций министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с этим в 2001 г. было принято Постановление Правительства РФ N 676 "Об университетских комплексах", которое определило организационно-правовые формы интеграции науки и образования: 1) университетские комплексы на базе вузов; 2) научно-образовательные объединения в форме ассоциации (союза). Обе формы подразумевают под собой наличие нормативно-правового акта, который бы устанавливал основные направления деятельности и принципы, закреплял цели, задачи и функции научно-образовательных объединений. Вторая группа нормативно-правовых актов непосредственно связана с субъектами (участниками) данных правоотношений. К таким субъектам помимо государственных муниципальных научных организаций и высших учебных заведений относятся также ассоциации (союзы). В настоящее время ведется работа по созданию нормативно-правовых актов, которые бы в своих положениях регулировали вопросы правового статуса данного субъекта. В частности, в рамках такой работы не так давно был принят Федеральный закон "Об автономных учреждениях" <4>. -------------------------------- <4> См.: Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".
Третья группа представлена нормами гражданского, бюджетного и иных отраслей российского права, регламентирующих вопросы правового статуса научных и образовательных организаций, например определяющими порядок образования юридических лиц (ст. 48 - 64 ГК РФ) <5>. -------------------------------- <5> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ (в ред. от 6 декабря 2009 г.).
Резюмируя вышесказанное, можно утверждать, что в настоящее время законодательство РФ в рассматриваемой сфере государственного управления находится в стадии становления. В частности: 1) нет единого кодифицированного нормативно-правового акта, который бы установил правовые механизмы процесса интеграции; 2) отсутствует организационно-правовая составляющая в выстраиваемой системе. Примером второго является проблема определения правового статуса научных подразделений, существующих в высших учебных заведениях, которые не относятся к самостоятельным научным и образовательным организациям и обозначены как управления или отделы вуза. Соответственно существующие льготы и преференции на них не распространяются. Более того, оправдывая свое существование в стенах вуза, ученые больше времени уделяют образовательному процессу, нежели науке. Также недостаточно нормативно обеспеченной остается процедура государственной аккредитации вузов с оценкой образовательной деятельности во взаимосвязи с научными, научно-техническими и инновационными достижениями. И в этом случае уже научные подразделения и структуры, работающие в высших учебных заведениях, не могут быть аккредитованы как научные организации. Частично российское законодательство <6> решает эти вопросы, предлагая изменить статус вуза в рамках "университетского комплекса", например на "национальный исследовательский университет", как это произошло в апреле 2010 г. с Новосибирским государственным университетом. -------------------------------- <6> См.: Указ Президента РФ от 7 октября 2008 г. "О реализации пилотного проекта по созданию национальных исследовательских университетов"; Постановление Правительства РФ от 13 июля 2009 г. N 550 и т. д.
Исходя из того что исследовательский университет - высшее учебное заведение, одинаково эффективно осуществляющее образовательную и научную деятельность на основе принципов интеграции науки и образования, можно говорить, что в такой форме может быть представлено взаимопроникновение науки и образования. Но все же не все учебные заведения могут приобрести данный статус. Тут законодатель предусмотрел еще один вариант интеграции науки и образования, в частности создание ассоциаций (союзов). Здесь важную регулятивную и правостатусную роль играет устав ассоциации (союза), положениями которого можно регулировать, например, возможность использовать технические возможности академических научных организаций в образовательном процессе, а для ведущих ученых - полноценно участвовать в нем. Помимо вышеуказанной проблемы существует и ряд иных достаточно актуальных проблем, решение которых должно быть предусмотрено как на уровне законодательства РФ, так и в рамках устава ассоциации (союза). Возлагая большие надежды на ассоциацию (союз) как на эффективную форму интеграции науки и образования, необходимо определить и повысить функциональную значимость его основного правового акта - устава, что невозможно осуществить, не определив его правовую природу. Являясь по своей природе правовым актом, непосредственно регулирующим правовые отношения, возникающие в научно-образовательном объединении, устав как правовой акт управления ассоциации (союза), должен учитывать его реальные потребности и оперативно реагировать на них, что выявляет такие его признаки, как стабильность и гибкость. Несмотря на то что данная форма объединения является сравнительно новой для научных организаций и вузов, а соответственно, и новым является его основной правовой акт, в целом значимость его значительно возрастает пропорционально реформе науки и образования, проводимой в настоящее время в Российской Федерации. И современную систему правовых актов России невозможно представить без устава ассоциации (союза). Принципиально важным является то, что устав ассоциации (союза) призван развиваться пропорционально развитию всей нормативно-правовой базы, регулирующей отношения в сфере науки и образования, здесь недопустимо какое-либо отставание. В противном случае устав не сможет адекватно справляться со своей функцией. Проведенное исследование уставного регулирования основных вопросов, возникающих в научно-образовательных объединениях в форме ассоциации (союза), позволяет сделать ряд предложений и рекомендаций с целью совершенствования законодательной техники. Среди них: 1. Разработка проекта устава должна основываться на полной и достоверной информации о предмете правового регулирования (на предложениях, выводах исследований, проведенных учеными-юристами, статистических данных, материалах научных конференций и др.). 2. Анализировать и оценивать возможные действия будущего правового акта следует с учетом решений судебных органов во избежание ошибочных повторов. 3. К подготовке проекта необходимо привлекать представителей научных и образовательных организаций, так как именно они в большей степени заинтересованы в создании продуктивного устава. 4. В начале работы по созданию проекта устава необходимо использование научной концепции, которая должна предусматривать: а) характеристику предмета и целей будущего устава; б) обзор опыта других научно-образовательных объединений, имеющих иную или схожую форму организации; в) основные положения создаваемого устава; г) прогноз последствий применения проектируемых норм; д) примерную структуру устава. 5. Проект устава должен быть опубликован для предварительного обсуждения, сбора предложений и замечаний. Проведенный анализ позволяет определить Устав как регулятивное средство достижения основной цели ассоциации (союза). Непринятие или задержка с изданием Устава, его неточное нормативное качество в целом или отдельных положений могут отрицательно сказаться на деятельности ассоциации (союза). Представляется, что совместная деятельность научных и образовательных организаций исключительно позитивна, перспективна и позволит решать многоплановые задачи как на федеральном уровне, так и на уровне территориальном. Научно-образовательные объединения в форме ассоциации (союза) реально могут предоставлять дополнительные возможности для решения насущных проблем как субъекта Российской Федерации в частности, так и всего государства в целом. Такие возможности необходимо закреплять и на уровне устава научно-образовательного объединения. Устав ассоциации (союза) регулирует общественные отношения, возникающие в процессе деятельности научно-образовательного объединения, в свою очередь, главным основанием возникновения гражданско-правовых отношений является договор, в том числе и для правоотношений, возникающих между научной организацией и вузом. Подводя итог, следует заметить, что действительно высокой результативности и эффективности научных исследований и уровня образования можно достичь, объединив научные организации академической науки и фундаментального образования. И объединяя их в предлагаемой форме ассоциации (союза), нужно не только механически их спаять, но и руководствоваться здравым смыслом.
Название документа