Концепция развития законодательства об образовании
(Пуляева Е. В.) ("Журнал российского права", 2010, N 8) Текст документаКОНЦЕПЦИЯ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОБРАЗОВАНИИ <*>
Е. В. ПУЛЯЕВА
Пуляева Елена Валерьевна - старший научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук.
В представленной статье автором проводится анализ состояния действующего законодательства в сфере образования и осуществляется научный прогноз его развития. Выделяются факторы, влияющие на динамику отрасли образовательного законодательства, рассматриваются границы правового регулирования отношений, возникающих в сфере образования, определяются основные направления совершенствования законодательства в сфере образования.
Ключевые слова: отрасль законодательства в сфере образования, границы правового регулирования, качество образовательных услуг, образовательная организация, процесс обучения и воспитания.
In the present article the author analyzes the state of current legislation in the field of education and forecasts of its development. The author highlights factors affecting dynamics of the educational legislation and limits of legal regulation of relations arising in the field of education. The author defines the main directions of improvement of legislation on education.
Key words: legislation in the field of education, legal limitations in regulation, the quality of educational services, educational organization, the process of training and education.
В июне 2010 г. в г. Санкт-Петербурге под девизом "Закладывая основу для будущего" прошел международный экономический форум, на котором российское образование рассматривалось как ключевой элемент экономической модернизации России. Придание особой значимости вопросу повышения конкурентоспособности отечественного образования является закономерным следствием активно обсуждавшихся в последние годы путей интеграции экономики, образования и науки. Осуществление указанных модернизационных процессов предполагает создание в законодательстве в сфере образования правовых предпосылок. Состояние законодательства в сфере образования. Факторы, влияющие на динамику отрасли. Образовательная отрасль законодательства - одна из самых динамичных, что обусловлено проведением реформы образования, а также тем, что эта реформа сопровождается крупномасштабными преобразованиями административного, налогового, бюджетного законодательства, реформой местного самоуправления и т. д. Кроме того, поскольку законодательство в сфере образования составляют не только Конституция РФ, Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании", Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", но и принимаемые в соответствии с ними другие законы и иные нормативные правовые акты РФ, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ в области образования, многочисленно принимаемые подзаконные нормативные акты в развитие положений закона существенно изменяют практику реализации законодательной нормы, а иногда приводят и к трансформации самой нормы <1>. -------------------------------- <1> Сказанное можно отнести к введению единого государственного экзамена и новациям в отношении процедурных механизмов его реализации, выражающихся в том числе во введении дополнительных вступительных испытаний отдельными образовательными учреждениями.
Рассмотрим данные факторы динамичности образовательного законодательства. 1. Фактор, связанный с реформой системы образования, обусловлен переходом Российской Федерации в соответствии с Болонским соглашением <2> к двухуровневой системе высшего образования. Указанное является ярким примером влияния норм международного права на национальное законодательство. Проводимая реформа подтверждает возможность использования обычных "мягких" норм (рекомендательное право) международного права в сфере регулирования правоотношений в образовательной сфере <3>. -------------------------------- <2> Декларация о создании общеевропейского пространства высшего образования (Болонская декларация) (принята в г. Болонье 19 июня 1999 г.). Россия подписала Декларацию 19 сентября 2003 г. <3> См.: Международное право и национальное законодательство. М., 2009.
Глобальный рынок формирует новую систему ценностей (единое образовательное пространство в целях создания единого рынка труда). В результате международное право инициирует процесс унификации законодательства об образовании и, таким образом, формирует национальное законодательство. Однако следует отметить, что проблема взаимодействия норм международного и национального законодательства актуальна на уровне правоприменения. Российская Федерация имеет соглашения о международном сотрудничестве в сфере образования с рядом стран, однако при решении вопроса, например, о подтверждении необходимого уровня образования или об установлении эквивалентности уровней образования потенциал их действия сводится на нет <4>. Данное обстоятельство объясняется тем, что в основном положения указанных соглашений имеют общий характер, тогда как для того, чтобы быть непосредственно применимыми, они должны иметь необходимый уровень конкретизации. Этот уровень связан со способностью порождать права и обязанности для физических и юридических лиц. При этом их инкорпорация не всегда достигает цели нормы, поскольку при необходимости их реализации применение таких норм становится невозможным <5>. -------------------------------- <4> См.: Зенков В. Н. Концепция развития законодательства в сфере образования // Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004; Социальное законодательство / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров, В. Н. Зенков. М., 2005. С. 107. <5> См.: Тиунов О. И., Каширкина А. А., Морозов А. Н. Международные межведомственные договоры Российской Федерации. М., 2008. С. 161.
Привести в действие норму призваны акты национального права, однако наличия в отечественном законодательстве декларативных положений о международном сотрудничестве в сфере образования явно недостаточно. Следует заметить, что имеет место и разнонаправленный характер соглашений, заключенных на межгосударственном уровне в отношении установления эквивалентности дипломов кандидатов наук и докторов наук, аттестатов доцентов и профессоров, что не способствует унификации законодательства в сфере образования. 2. Неоднородный предмет регулирования законодательства в сфере образования, обусловленный спецификой образовательных отношений, порождает наличие в рамках образовательного законодательства норм административного, гражданского, трудового, финансового и других отраслей законодательства. Столь выраженная специфичность предмета, который призвана регулировать образовательная отрасль права, была подмечена еще в советской юридической науке <6>, что получило развитие и сегодня в трудах исследователей <7>. Это обусловило понимание отрасли образовательного законодательства как носящей комплексный характер <8>. -------------------------------- <6> См., например: Дорохова Г. А. Законодательство о народном образовании. М., 1985; Новоселов В. И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976. С. 33; Сапаргалиев Г. С., Баянов Е. Б. и др. Государственное управление народным образованием в СССР. Алма-Ата, 1980. <7> См., например: Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права. М., 2002; Спасская В. В. Законодательство Российской Федерации в сфере образования: становление и перспективы развития. М., 2006. <8> См.: Суханов Е. А. О концепции Кодекса об образовании и самостоятельного "образовательного права" // Проблемы и перспективы законодательства об образовании и его кодификации: Материалы VI Международной научно-практической конференции. Москва, 11 - 12 октября 2001 г. / Отв. ред. А. Я. Капустин, В. В. Еремян. М., 2002. С. 68 - 69; Матюшева Т. Н. Правовой статус гражданина Российской Федерации и сфера образования: Дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 1999. С. 21; Ягофаров Д. А. О некоторых теоретико-правовых и практических аспектах кодификации российского образовательного законодательства // Право и образование. 2003. N 2. С. 11; Федорова М. Ю. Образовательное право. М., 2003. С. 15.
В силу сказанного установление комплексного характера институтов, входящих в предмет отрасли, порождает ее подвижность, поскольку круг институтов образовательного законодательства не является стабильным. Так, например, отсутствие четкой отраслевой принадлежности отдельных видов образования - экологическое образование, спортивная подготовка, военная подготовка, образование в сфере культуры и искусства - приводит к появлению комплексных институтов в рамках образовательного, экологического, военного законодательства, законодательства в сфере спорта, культуры. Это обусловливает необходимость отражения специфики приведенных видов образования в рамках законодательства в сфере образования. Вопросы о том, какие институты могут быть встроены в систему образовательного законодательства, целесообразно ли подобное их включение в структуру образовательного правового акта, насколько они могут быть в нем видоизменены, являются актуальными. При этом общая закономерность развития взаимоотношений законодательства об образовании со смежными отраслями может быть показана на примере гражданского законодательства, в котором исключительная сфера правового регулирования остается незначительной и преобладает блоковая система правового регулирования, свойственная для англо-американского права. Подавляющая масса имущественных отношений, регулируемых гражданским законодательством, уже находится в сфере комплексного правового регулирования под воздействием публичных норм права <9>. -------------------------------- <9> Проблемы совершенствования гражданского законодательства (Обзор IV Ежегодных научных чтений, посвященных памяти профессора С. Н. Братуся) // Журнал российского права. 2010. N 1; Мозолин В. П. Роль гражданского законодательства в регулировании комплексных имущественных отношений // Журнал российского права. 2010. N 1.
Однако наличие противоречивости норм образовательного и норм гражданского, налогового, бюджетного, трудового и иных отраслей законодательства поднимает вопрос о приоритете конкретной отрасли в регулировании образовательных правоотношений. Судебная практика демонстрирует примеры, когда применяются нормы гражданского, административного, налогового и иных отраслей права без учета специфики образовательных правоотношений, что ведет к ущемлению прав участников данных правоотношений и сдерживанию развития сектора образования. Однако этим проблема соотношения в процессе правового регулирования сферы образования норм различных отраслей законодательства не исчерпывается. В случае отсутствия необходимой нормы в законодательстве об образовании правило о применении соответствующей нормы иной отрасли в условиях пробельного характера законодательного регулирования способно привести к непоправимым последствиям для системы образования. Принцип "неприменимости" норм иных отраслей права при регулировании образовательных правоотношений, возникающих в связи с функционированием комплексных институтов, может быть реализован посредством выражения указанной специфики образовательных правоотношений в специальной норме в законодательных актах об образовании. Комплексный характер отрасли образовательного законодательства находит специфическое выражение в федеративном устройстве. В рамках совместной компетенции при регулировании общих вопросов образования и воспитания (п. "е" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ) субъекты РФ соприкасаются с вопросами, относящимися к исключительной компетенции Российской Федерации. Это нормы административного законодательства (вопросы управления образованием, контроль качества), гражданского законодательства (предпринимательская и иная приносящая доход деятельность образовательного учреждения, вопросы создания, реорганизации, ликвидации образовательного учреждения), трудового законодательства (социальные гарантии). Таким образом, актуальными являются проблемы законодательного определения круга полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере образования и возможность принятия нормативных правовых актов в пределах переданных полномочий по вопросам, которые носят комплексный характер правового регулирования. Следовательно, целесообразно четкое разграничение предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ, где признак комплексности способствует такому разграничению. 3. Законодательство в сфере образования отличается широтой своего смысла, что находит объяснение в исторических традициях становления рассматриваемой отрасли. В советское время существующий подход к регулированию общественных отношений в сфере образования строился на административно-правовых началах <10>, хотя специфика образовательных отношений была установлена исследователями еще в 1970-е гг. <11>. Следовательно, советские Основы законодательства о народном образовании в преддверии 1990-х гг. <12> уже не отвечали реалиям времени <13>. Между тем разработка Закона РФ "Об образовании" требовала времени, и выходом из данной ситуации явилось принятие Временных положений, регламентирующих деятельность учреждений (организаций) системы образования и подготовки кадров в РСФСР <14>. В результате была нарушена общепринятая последовательность подготовки нормативных правовых актов. В дальнейшем в целях соответствия уровню развития общественных отношений и ввиду необходимости заполнения пробелов в правовом регулировании объем подзаконных нормативных актов увеличивался. -------------------------------- <10> См.: Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения. М., 1975. С. 52; Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М., 1976. С. 97. <11> См.: Новоселов В. И. Указ. соч.; Малеин Н. С. Гражданско-правовое положение личности в СССР. М., 1975. С. 33 - 34; Андреев В. С. Социальное обеспечение в СССР. М., 1971. С. 13 - 18; Сапаргалиев Г. С., Баянов Е. Б. и др. Указ. соч. <12> См.: Закон СССР от 19 июля 1973 г. N 4536-VIII "Об утверждении Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании" // Свод законов СССР. 1990. Т. 3. <13> См.: Спасская В. В. Указ. соч. С. 9. <14> См.: Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1990 г.
Учитывая, что столь длительный период времени становления отрасли характеризовался хаотичностью, закономерно воцарение логики законодательного регулирования. Нередко в обоснование внесения изменений в тот или иной закон приводится довод в пользу необходимости приведения его норм в соответствие с нормами актов подзаконного уровня. Интенсивность подзаконного нормотворчества оказывает обратное влияние на уровень регулирования федеральных законов и законов субъектов РФ. Таким образом, большинство процедур, связанных с реализацией прав граждан на образование, находится в сфере действия именно подзаконного нормотворчества. Вместе с тем остается невостребованным такой способ систематизации законодательства, как инкорпорация, при котором нормативные акты, регулирующие общественные отношения в сфере образования, объединяются в сборник в совокупности с устранением устаревших, противоречащих друг другу положений. Заметим, что во Франции такая форма достаточно популярна <15>. -------------------------------- <15> См.: Кодекс образования Франции. Законодательная часть. М., 2003. С. 22.
Границы правового регулирования образовательной отрасли законодательства. Подчеркивая динамичность рассматриваемой отрасли законодательства, стоит отметить, что ее трансформации в определенной мере есть результат подвижности границ правового регулирования в сфере образования, которые на современном этапе все более подвержены расширению. Границы действия законодательства меняются также и в зависимости от динамики условий общественной жизни. Так, репетиторство в советское время рассматривалось как предпринимательская деятельность и преследовалось по закону. На сегодняшний день индивидуальная трудовая педагогическая деятельность не требует лицензирования, однако признается предпринимательской в случае получения дохода и подлежит регистрации в соответствии с законодательством Российской Федерации. Однако специфику действия права в образовательном секторе обусловливает тот факт, что в качестве предмета правового регулирования выступает "производственный процесс" - учебный процесс, что не является главным ни в области науки, ни в области искусства <16>. Весомость такого регулятора общественных отношений, как мораль, однозначна <17>. В связи с этим неизбежно взаимопроникновение морали и права <18>, а следовательно, возникновение потребности в определении явлений общественной жизни, требующих правового регулирования, феноменов, существующих в рамках так называемой нейтральной территории, и способов регулирования, отвечающих требованиям нейтралитета. Границы могут быть обусловлены следующим: способностями государства; целью и задачами; социальным характером явления, влекущего для множества членов общества целый ряд взаимных прав и обязанностей <19>; пропорциональностью достигаемой цели и затраченных средств <20>; наличием препятствий, столь сильных для человека, что собственными силами он не в состоянии их преодолеть, а между тем условия его развития требуют устранения этих препятствий <21>. Однако следует принять во внимание нецелесообразность действия правового регулятора в том случае, если указанные "препятствия" могут быть разрешены человеком отдельно собственными силами или коллективно (например, с помощью локальных актов). -------------------------------- <16> См.: Дорохова Г. А. Управление народным образованием в СССР. М., 1965. С. 8. <17> См.: Интеллектуальные ресурсы нации: возможности и пределы правового регулирования. М., 2009. С. 45. <18> См.: Ehrlich E. Grundlegung der Soziologie des Rechts. 1913. S. 45, 132; Кардозо Б. Развитие права. Нью Хавен, 1924. <19> См.: Хвостов В. М. Общая теория права. Элементарный очерк. По изданию 1911 г. // URL: http://www. allpravo. ru. <20> См.: Моль Р. Энциклопедия государственных наук // Соч. Роберта [фон-] Моля / Пер. А. Попова. М., 1868. <21> См.: Теория промышленного права / Пер. с фр. СПб., 1873.
Подвижность границ правового регулирования находит свое выражение в изменении формы и сферы действия источников образовательного законодательства, что обусловливается поиском меры наиболее удачного соотношения аспектов централизации и децентрализации в управлении образованием. В зарубежной практике по вопросу границ законодательной регламентации сферы образования сложилось два подхода. В соответствии с первым в законах регламентируется только то, что является необходимым, все остальное сосредоточено в руках самих школ, ответственность за большую часть дел переносится на низший уровень (Бельгия, Нидерланды, Дания, Великобритания, Ирландия). Другой подход характеризуется "этатизмом", что проявляется в жесткой политике государственной кодификации норм общественно-государственной сферы (Франция) <22>. -------------------------------- <22> См.: Спасская В. В. Указ. соч.
В российском законодательстве подход к законодательному регулированию сферы образования выражен следующими тенденциями: 1) образование относится к тем сферам общественной жизни, в которых "публично-правовые и частноправовые границы оказываются весьма зыбкими, подвижными и стертыми" <23>; -------------------------------- <23> Законодательство в сфере образования: обеспечение частных и публичных интересов: Материалы научно-практической конференции (Москва, 11 апреля 2007 г.). М., 2007. С. 53.
2) частноправовая сфера остается более узкой по сравнению с публично-правовой в части, определяющей роль государства в создании стратегии и задач системы образования, содержании образования, управлении образованием; 3) в законодательстве начинают преобладать частноправовые начала. Так, происходит увеличение роли договорных механизмов правового регулирования, связанных как непосредственно с оказанием образовательных услуг, так и с образовательной деятельностью в целом. В отдельных субъектах РФ путем заключения договоров об оказании дошкольных образовательных услуг негосударственными образовательными организациями удовлетворяется спрос на эти услуги. При этом переход в такой режим правового регулирования, когда преобладают частноправовые механизмы, ставит вопрос о роли и об объеме централизованного законодательного регулирования в сфере обеспечения качества образования и его оценки. Соотношение публично-правовых и частноправовых начал имеет значение в свете регулирования отношений, возникающих при оказании платных образовательных услуг <24>. -------------------------------- <24> См.: Потапенко В. С. Правовое регулирование социальной услуги в сфере образования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
Обеспечение качества образовательных услуг. Вопрос об определении содержательной характеристики качества образования имеет существенное значение в свете обязательств, вытекающих из договора в связи с недостатком оказанной услуги. Качество образования является многомерной категорией, что проявляется в международном праве <25>, а также является предметом исследования педагогики, социологии, философии, юриспруденции. Указанное дает основания для вывода о невозможности применения только тех критериев, которые могут быть облечены в форму закона. Применение иных категориальных конструкций не позволит использовать законодательный механизм для их оценки либо потребует расширения границ субъективного усмотрения. В последнем случае субъекты, производящие оценку, должны отвечать критериям максимальной беспристрастности при решении соответствующего вопроса. -------------------------------- <25> См.: Аккредитация в системе высшего образования: российский и зарубежный опыт. М., 2008.
Однако следует обратить внимание на тот факт, что образовательное законодательство характеризуется следующими чертами. 1. Принципиальным отличием российского законодательства об образовании от законодательных источников образовательного права западных государств является то, что объектом правового регулирования в российских законах об образовании становятся не столько собственно образовательные отношения, в которые вступают в процессе обучения и воспитания обучающиеся и образовательные учреждения, педагоги на различных уровнях российской образовательной системы, сколько отношения по управлению образованием и его экономикой. 2. В образовательном законодательстве не развиты процессуальные формы. Проблема регламентации разнообразных процедур в образовании недостаточно исследована, а ведь действующее законодательство в этой сфере изобилует подзаконными нормативными правовыми актами и актами ведомственного характера, регулирующими порядок осуществления тех или иных процедур. 3. Многие вопросы, непосредственно касающиеся реализации прав граждан на образование, остаются вне сферы действия закона, между тем именно они прежде всего должны являться предметом регулирования закона (процессуальные вопросы итоговой аттестации выпускников, апелляция, соотношение льгот и преимуществ при поступлении в средние профессиональные и высшие профессиональные учебные заведения и результаты Единого государственного экзамена). Следует отметить, что законодательные акты создают основу для локального нормотворчества, поэтому особое значение приобретает реализация субъективных прав граждан посредством не ведомственных актов, а законов, на основании которых могут быть приняты акты локального уровня. В результате затруднена и судебная защита прав в сфере образования. 4. Усиление властно-императивных начал в законодательстве относительно управления образованием, контроля качества образования, в том числе путем косвенных методов воздействия (предоставление государственной поддержки по факту государственной аккредитации). При этом концентрация законодательной регламентации приходится на уровень высшего профессионального образования, тогда как практика демонстрирует крайне неудовлетворительные результаты итогов сдачи Единого государственного экзамена. Однако усиление административно-правовых начал приводит к увеличению объема функций органов исполнительной власти в сфере образования, что не всегда согласуется с функциональной способностью органов государства, наличием необходимого инструментария, что особенно остро сказывается на сфере лицензирования и аккредитации. Вместе с тем сложность деятельности, введение многофакторной системы оценок не позволят реализовать предложенный механизм на практике. Преобладание указанных форм правового регулирования относительно качества образования приводит к неясности, что является основанием для признания образования некачественным. Какие действия должно осуществить образовательное учреждение для восстановления нарушенного права, какие действия граждан и документы должны стать обоснованием факта причинения ущерба в виде некачественного образования? Ответы на эти вопросы способны привести в движение механизм судебной защиты права на качественное образование. Возникла задача создания независимых национальных органов, что является непременным условием для принятия государства в качестве полноправного члена Европейской ассоциации гарантии качества в высшем образовании (ENQA) <26>. Законодатель же исходит из целесообразности существования двух процедурных форм-гарантий качества образовательного процесса: лицензирование и аккредитация. Однако механизм взаимосвязи данных институтов крайне фрагментарен и непоследователен, что создает дополнительные административные барьеры для деятельности образовательных организаций и реализации социально ориентированных мер в сфере образования. -------------------------------- <26> См.: Аккредитация в системе высшего образования: российский и зарубежный опыт. М., 2008.
На пути достижения цели качественного образования начинают приобретать значение нормы технико-юридического характера, что обусловлено усложняющейся взаимосвязью процесса обучения и современных технологий, необходимостью соответствия уровня знаний, преподаваемых в учебном заведении, достижениям общества. Особенно ярко это проявится при развитии дистанционных форм образования и нанотехнологий. Наиболее тесную взаимосвязь норм технико-юридического характера с нормами процессуального характера, обеспечивающими гарантии прав граждан при осуществлении отдельных процедур в рамках образования, ожидается увидеть в будущем, поскольку процесс передачи знаний начинает носить все более технологичный характер. Требуется установление форм и процедур оценки и подтверждения соответствия технико-юридическим нормам. Следует учесть, что стандартизация образовательных услуг не должна создавать излишних административных барьеров для осуществления образовательной деятельности. Увеличение количества требований и функций, которые предстоит соблюсти и выполнить образовательному учреждению, влечет разрастание его "аппарата" и сосредоточение на выполнении не свойственных самой сути образования задач. Необходимо обратить внимание и на важность обеспечения качества образования со стороны обучающихся. Процесс обучения двусторонний, отсюда требования о соблюдении образовательного стандарта в виде необходимых прикладываемых усилий для приобретения знаний, умений, навыков являются обязательными и для обучающихся. Однако процесс подготовки носит сугубо творческий характер и не подлежит регламентации. Используется не в должной мере регулятивный потенциал актов локального уровня. Степень конкретизации положений нормативных правовых актов не всегда достаточна для того, чтобы закрепляемые ими положения отличались ясностью и четкостью применения. В основном присутствует неопределенность в вопросе об участии в управлении образовательным учреждением общего собрания коллектива, педагогического совета, совета образовательного учреждения, попечительского совета. Сказанное обусловливается нерешенностью вопроса взаимодействия законов, подзаконных актов и локальных актов в сфере образования. Реализация нормативно-правовых предписаний как законодательных, так и локальных актов в сфере образования осуществляется в процессе и сквозь призму взаимодействия участников образовательных правоотношений по обучению и воспитанию, где особое место занимает педагог как субъект, осуществляющий преподавание. Поскольку процесс обучения и воспитания есть по своей сути психолого-педагогический процесс, где реализация одного и того же нормативного установления может иметь различные вариации, постольку приобретает особое значение процесс формирования поведенческой установки (в том числе на основе правового сознания), а именно способ правового влияния на указанный процесс. В связи с этим приобретает особое значение необходимость не только нормативного, но и интеллектуального обеспечения законодательно гарантированного права на образование. Практика реализации закона и способ правового регулирования характеризуются взаимовлиянием. Так, в рассматриваемой сфере присутствует две тенденции: 1) обращение к нормам отраслевых актов в сфере гражданско-правовых, налоговых, бюджетных отношений в части предпринимательской и иной приносящей доход деятельности образовательного учреждения <27>; 2) неприменение норм гражданского законодательства в части оказания образовательных услуг. В первом случае установления гражданского законодательства конкретизируются в рамках образовательного законодательства, определяющего пределы применения норм смежной отрасли законодательства в сфере образования, нормы функциональных же кодексов в сфере бюджетных, налоговых правоотношений имеют приоритет и осуществляют исключительное правовое регулирование в соответствующей сфере. Во втором случае отсутствует механизм применения нормы в рамках образовательного законодательства, поскольку в данном случае требуется вторжение в область моральных регуляторов, поэтому правовое регулирование осуществляется только в виде норм-принципов, норм-деклараций и т. п. В силу сказанного на практике за отсутствием объективно выраженных критериев, которыми можно было бы руководствоваться, не реализуются нормативные установления гражданского законодательства в части обязательств, вытекающих из договора оказания образовательных услуг. -------------------------------- <27> По материалам судебной практики ВС РФ и ВАС РФ.
Образовательная организация как субъект гражданского права. В практике образовательного законодательства позиция поддержки особого статуса образовательных организаций путем предоставления налоговых льгот сменялась требованием включения норм налогового характера только в НК РФ и приведения в соответствие с ним законодательных норм в сфере образования. В результате судебная практика арбитражных судов изобиловала спорами налогового характера относительно образовательных организаций. Решения по результатам рассмотрения этих дел выносились без учета специфики образовательного законодательства, что привело к снижению объемов поддержки образовательных учреждений. Сегодня наблюдается тенденция к усилению диспозитивных начал в виде увеличения автономии образовательных организаций в формировании источников своего финансирования. Цель: переход к организационно-правовым формам хозяйствующих субъектов <28>. Однако данная ситуация предполагает тупиковый характер развития учреждений среднего (полного) общего образования, среднего профессионального образования, где такие способы, как увеличение масштабов оказания платных образовательных услуг посредством превышения контрольных цифр приема, приемлемые в высших учебных заведениях, недопустимы. -------------------------------- <28> Это продиктовано положениями Генерального соглашения по торговле услугами (ГАТС) 1994 г., регулирующего также и экспорт услуг высшего образования, поставка которых должна осуществляться только организацией, реализующей коммерческую (связанную с получением прибыли) деятельность.
Ориентация на соединение образования и науки, провозглашение идеи непрерывного образования инициируют создание образовательных организаций, ранее неизвестных отечественному законодательству, - университетских комплексов, научно-образовательных центров и т. п. Однако вопрос о сущности новых образовательных организаций влияет на их оценку как субъектов гражданского права (отдельных самостоятельных организационно-правовых форм либо разновидностей существующих организаций). Так, внедрение дистанционных форм образования ставит вопрос о правовом статусе возникающих на этой основе "образовательных комплексов", включающих пункты, сосредотачивающие электронные обучающие ресурсы и обеспечивающие доступ обучающихся к ним. Расширение же существующих организационно-правовых форм новыми разновидностями не представляется целесообразным. Сказанное позволяет выделить следующие основные направления совершенствования законодательства в сфере образования. 1. Беря на себя ответственность в сфере образования, государство тем самым подчеркивает его особую социальную ценность. Главными задачами законодательства являются выстраивание правозащитного механизма, обеспечение совпадения интересов обучающегося, педагога, образовательной организации при сохраняющейся тенденции к усилению внимания к управленческим процессам в образовании и развитие материальных и процессуальных гарантий прав участников образовательного процесса. 2. В связи с объективно усложняющейся структурой системы образования и усилением влияния гражданско-правовых начал, прежде всего выражающегося в стремлении выделить конкретный результат образовательного процесса, который позволил бы главным образом оценить качество подготовки выпускника, чрезвычайно важна оценка правовых и в целом социальных последствий вводимых новаций в целях недопущения нанесения ущерба участникам образовательного процесса и образовательной системе в целом. 3. Развитие законодательства должно обеспечивать комплексный характер своего развития, основывающийся на включении в него институтов, тяготеющих к нормам образовательного законодательства и не имеющих четкой отраслевой принадлежности, с приданием им образовательной специфики.
Библиографический список
Ehrlich E. Grundlegung der Soziologie des Rechts. 1913. Аккредитация в системе высшего образования: российский и зарубежный опыт. М., 2008. Андреев В. С. Социальное обеспечение в СССР. М., 1971. Дорохова Г. А. Законодательство о народном образовании. М., 1985. Дорохова Г. А. Управление народным образованием в СССР. М., 1965. Законодательство в сфере образования: обеспечение частных и публичных интересов: Материалы научно-практической конференции (Москва, 11 апреля 2007 г.). М., 2007. Зенков В. Н. Концепция развития законодательства в сфере образования // Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004. Интеллектуальные ресурсы нации: возможности и пределы правового регулирования. М., 2009. Кардозо Б. Развитие права. Нью Хавен, 1924. Кодекс образования Франции. Законодательная часть. М., 2003. Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М., 1976. Малеин Н. С. Гражданско-правовое положение личности в СССР. М., 1975. Матюшева Т. Н. Правовой статус гражданина Российской Федерации и сфера образования: Дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 1999. Международное право и национальное законодательство. М., 2009. Мозолин В. П. Роль гражданского законодательства в регулировании комплексных имущественных отношений // Журнал российского права. 2010. N 1. Моль Р. Энциклопедия государственных наук // Соч. Роберта [фон-] Моля / Пер. А. Попова. М., 1868. Новоселов В. И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976. Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения. М., 1975. Потапенко В. С. Правовое регулирование социальной услуги в сфере образования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. Проблемы совершенствования гражданского законодательства (Обзор IV Ежегодных научных чтений, посвященных памяти профессора С. Н. Братуся) // Журнал российского права. 2010. N 1. Сапаргалиев Г. С., Баянов Е. Б. и др. Государственное управление народным образованием в СССР. Алма-Ата, 1980. Социальное законодательство / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров, В. Н. Зенков. М., 2005. Спасская В. В. Законодательство Российской Федерации в сфере образования: становление и перспективы развития. М., 2006. Суханов Е. А. О концепции Кодекса об образовании и самостоятельного "образовательного права" // Проблемы и перспективы законодательства об образовании и его кодификации: Материалы VI Международной научно-практической конференции. Москва, 11 - 12 октября 2001 г. / Отв. ред. А. Я. Капустин, В. В. Еремян. М., 2002. Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права. М., 2002. Теория промышленного права / Пер. с фр. СПб., 1873. Тиунов О. И., Каширкина А. А., Морозов А. Н. Международные межведомственные договоры Российской Федерации. М., 2008. Федорова М. Ю. Образовательное право. М., 2003. Хвостов В. М. Общая теория права. Элементарный очерк. По изданию 1911 г. // URL: http://www. allpravo. ru. Ягофаров Д. А. О некоторых теоретико-правовых и практических аспектах кодификации российского образовательного законодательства // Право и образование. 2003. N 2.
Название документа