Реформа органов охраны объектов культурного наследия: два года спустя (анализ деятельности на примере Челябинской и Свердловской областей)
(Исачкин С. И., Бажанова Н. В.)
("Культура: управление, экономика, право", 2010, N 3)
Текст документа
РЕФОРМА ОРГАНОВ ОХРАНЫ ОБЪЕКТОВ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ:
ДВА ГОДА СПУСТЯ (АНАЛИЗ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НА ПРИМЕРЕ
ЧЕЛЯБИНСКОЙ И СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТЕЙ)
С. И. ИСАЧКИН, Н. В. БАЖАНОВА
Исачкин С. И., руководитель Управления Росохранкультуры по Уральскому федеральному округу.
Бажанова Н. В., старший государственный инспектор Управления Росохранкультуры по Уральскому федеральному округу.
Ключевую роль в построении системы охраны недвижимых объектов культурного наследия сыграл Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".
Не секрет, что прогрессивная часть специалистов в области охраны культурного наследия, органы власти различных уровней, заинтересованная общественность ждали завершения реформы органов охраны объектов культурного наследия.
На протяжении последних лет большая часть изменений в Федеральный закон N 73-ФЗ была связана с последовательным проведением в жизнь конституционного положения о передаче части полномочий Российской Федерации с федерального уровня на уровень субъектов Федерации и органов муниципального самоуправления. Реализация этих положений законодательно завершилась в 2008 г. Ожидания сбылись, однако, какова выстроенная структура в действии и насколько она эффективна, хотелось бы отразить в данной статье.
На первый взгляд созданная новая система органов охраны объектов культурного наследия централизована и более унифицирована. Однако в законодательном плане система до сих пор представляет собой сосуществование современного Федерального закона от 2002 г., принятых в последние два года подзаконных актов и части действующих подзаконных актов советского времени. В результате получается, что современные отношения фактически регулируются устаревшим законодательством 30-летней давности. Это порождает множество проблем и противоречий как со стороны пользователей, собственников объектов культурного наследия, так и со стороны органов, которые должны эти объекты охранять.
Авторами статьи неслучайно выбран анализ реформы структуры органов охраны объектов культурного наследия на примере двух соседних областей Уральского федерального округа: Свердловской и Челябинской. В ходе профессиональной деятельности специалисты Управления Росохранкультуры по Уральскому федеральному округу смогли ознакомиться и оценить работу ведомств субъектов Российской Федерации, к полномочиям которых относится охрана объектов культурного наследия. Ситуация с организацией исполнения переданных Российской Федерацией полномочий по охране объектов культурного наследия федерального значения, а также сохранению, использованию и популяризации объектов федеральной собственности в Свердловской области крайне отличается от организации охраны в Челябинской области. Используя данный контраст, у читателя имеется хорошая возможность получить представление, как осуществляется охрана объектов культурного наследия и исполняются переданные полномочия.
Не мешает еще раз напомнить, что с 1 января 2008 г. органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с положениями ст. ст. 9.1, 9.2 Федерального закона N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" переданы полномочия по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности, а также часть полномочий по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения, за исключением отдельных объектов культурного наследия федерального значения, включенных позднее в Перечень, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 г. N 759-р, полномочия по государственной охране которых осуществляются Росохранкультурой.
Руководствуясь нормами данной статьи, в субъектах Российской Федерации были приняты соответствующие нормативные правовые акты, регулирующие деятельность органов охраны памятников на местах.
В соответствии с Законом Челябинской области от 21 декабря 2007 г. N 235-ЗО "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) в Челябинской области" (с изменениями от 27 августа 2009 г.), постановлениями губернатора Челябинской области исполнительным органом государственной власти, осуществляющим переданные Российской Федерацией полномочия, было определено Министерство культуры Челябинской области.
В структуре Министерства культуры организовано Управление государственной охраны объектов культурного наследия. Приказом министра культуры Челябинской области от 30 декабря 2008 г. N 350 утверждено Положение об Управлении государственной охраны объектов культурного наследия - специальном структурном подразделении исполнительного органа государственной власти Челябинской области, осуществляющем полномочия в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия на территории Челябинской области.
Однако до настоящего времени в рамках выполнения требований федерального законодательства по охране культурного наследия Управление не сформировано.
В составе Министерства культуры Челябинской области организован отдел охраны объектов культурного наследия под началом Кочкиной Инны Анатольевны. Таким образом, непосредственное выполнение государственных функций и предоставление государственных услуг, связанных с охраной, сохранением, использованием и популяризацией объектов культурного наследия, в том числе и переданные полномочия, осуществляет один специалист в лице начальника отдела.
Научно-производственные функции, связанные с обследованием технического состояния объектов культурного наследия, выявлением и мониторингом состояния объектов археологического наследия, а также подготовку проектов охранных документов, предписаний, заданий по сохранению объектов культурного наследия, разрешений на проведение ремонтно-реставрационных работ, писем, ответов на обращения граждан и организаций осуществляет подведомственное Государственное учреждение культуры "Государственный научно-производственный центр по охране культурного наследия Челябинской области" (директор Левашова Наталья Анатольевна).
Штатная численность ГНПЦ по охране культурного наследия Челябинской области не превышает 15 человек.
Согласно данным Министерства культуры в Челябинской области находится 740 объектов культурного наследия, принятых на государственную охрану. В это число входят 719 объектов культурного наследия регионального значения, 21 объект культурного наследия федерального значения. На территории Челябинской области расположено 9 исторических поселений, к ним относятся города: Челябинск, Троицк, Верхнеуральск, Златоуст, Касли, Кыштым, Магнитогорск, Миасс, Миньяр.
В соответствии с Законом Свердловской области от 21 июня 2004 г. N 12-ОЗ "О государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) Свердловской области" на территории Свердловской области функции по охране объектов культурного наследия исполняет Министерство культуры Свердловской области.
В структуре министерства Управление государственной охраны объектов культурного наследия осуществляет полномочия в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия на территории Свердловской области, а также переданные Российской Федерацией полномочия (начальник Управления Курашов Юрий Юрьевич).
Положение об Управлении утверждено Приказом министра культуры Свердловской области от 19 марта 2008 г. N 49. До октября 2009 г. в нарушение п. 8 ст. 9.1 Федерального закона N 73-ФЗ в действующем Положении о Министерстве юридически не было оформлено осуществление переданных субъектам Российской Федерации полномочий по государственной охране, сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия федерального значения, в том числе находящихся в федеральной собственности.
До настоящего времени в Управление Росохранкультуры по Уральскому федеральному округу не представлена информация о конкретизации в Положении об Управлении его функций по осуществлению переданных полномочий в отношении объектов культурного наследия федерального значения и находящихся в федеральной собственности.
Непосредственное выполнение государственных функций и предоставление государственных услуг, связанных с государственной охраной, сохранением, использованием и популяризацией объектов культурного наследия, в том числе и переданные полномочия, осуществляет управление общей численностью более 10 человек (на конец 2009 года - 9 человек, во II квартале 2010 г. Управление было доукомплектовано штатными единицами на исполнение переданных полномочий).
Научно-производственные функции, связанные с обследованием технического состояния объектов культурного наследия, выявлением и мониторингом состояния объектов археологического наследия, а также подготовкой проектов охраны объектов культурного наследия, паспортов, ведением авторского и технического надзора за производством ремонтно-реставрационных работ, подготовкой проектно-сметной документации по реставрации объектов культурного наследия, археологические исследования, раскопки и многое другое осуществляет подведомственное Государственное учреждение культуры "Научно-производственный центр по охране и использованию памятников истории и культуры Свердловской области" (директор - Литвиненко Юрий Петрович).
Фактическая штатная численность НПЦ составляет около 150 человек. На территории основных исторических и крупных городов имеются 9 филиалов Центра, включая Екатеринбург. В штате ОГУК НПЦ и филиалов работают специалисты с многолетним опытом работы в области охраны культурного наследия. Сотрудники центра и филиалов периодически проходят обучение и повышение квалификации в высших учебных заведениях Российской Федерации.
Согласно данным Министерства культуры в Свердловской области находится 1228 объектов культурного наследия, принятых на государственную охрану. В это число входят 1130 объектов культурного наследия регионального значения, 98 объектов культурного наследия федерального значения. На территории Свердловской области расположено 10 исторических поселений, к ним относятся города: Екатеринбург, Каменск-Уральский, Нижний Тагил, Алапаевск, Верхотурье, Ирбит, Камышлов, Красноуфимск, Талица, Туринск.
Таким образом, рассматривая ситуацию с организацией охраны объектов культурного наследия федерального значения на территориях Свердловской и Челябинской областей, мы видим, что в Челябинской области полноценная структура органов охраны не сформирована, а Свердловская область располагает укомплектованной структурой, в помощь деятельности которой имеется крупнейший в России областной НПЦ с филиалами в городах области.
Какую картину увидело Управление Росохранкультуры по Уральскому федеральному округу, осуществляя контрольно-надзорные функции за полнотой и качеством осуществления органами субъектов переданных Российской Федерацией полномочий за период с середины 2008 по начало 2010 г.?
Перед анализом деятельности хотелось бы оговориться, что деятельность обоих органов исполнительной власти была проверена Управлением, субвенции на осуществление переданных полномочий поступили в регионы во второй половине 2009 г.
Многократная смена органов, исполняющих полномочия по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения и функции по сохранению, использованию, популяризации зданий-памятников, находящихся в федеральной собственности, оказала негативное влияние на соблюдение пользователями действующего законодательства. Результаты переходного периода бесконтрольности мы имеем сегодня в виде несоблюдения пользователями условий охранных обязательств. Зачастую пользователи не владеют информацией об органе охраны, его полномочиях, поскольку охранные обязательства были оформлены до вступления в силу Федерального закона N 73-ФЗ и заключены с НПЦ по охране памятников, обладавшими ранее полномочиями государственных органов. Органы исполнительной власти субъектов, наделенные с 2008 г. значительным объемом полномочий, не спешат заявлять о себе. Данная картина типична для Челябинской и Свердловской областей.
В результате плановой проверки по контролю за полнотой и качеством осуществления Министерством культуры Челябинской области переданных полномочий комиссией отмечено, что Министерство культуры Челябинской области в основном не исполняет возложенные на него полномочия. Специалистами Управления Росохранкультуры по Уральскому федеральному округу вскрыты серьезные нарушения законности в деятельности Министерства культуры Челябинской области.
Приведем несколько примеров подобных нарушений:
1. Структура органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации - Министерства культуры Челябинской области, осуществляющего переданные Российской Федерацией полномочия в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия федерального значения и объектов культурного наследия федеральной собственности на территории Челябинской области с Министерством культуры Российской Федерации не согласована.
2. Закон Челябинской области от 21 декабря 2007 г. N 235-ЗО "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) в Челябинской области" не отражает в полном объеме переданные в соответствии со ст. 9.1 Федерального закона N 73-ФЗ субъекту Российской Федерации полномочия. Отсутствие конкретики в определении деятельности субъекта Российской Федерации по осуществлению переданных полномочий, отсутствие четко прописанного порядка исполнения данных полномочий приводит к серьезным нарушениям законодательства в области охраны культурного наследия.
3. Министерством культуры Челябинской области осуществлены согласования проектной документации по проведению ремонтно-реставрационных работ на объекте культурного наследия федерального значения в г. Златоусте, которые привели к изменению внешнего облика объекта культурного наследия.
4. За период 2008 - 2009 гг. Министерством культуры Челябинской области контроль за состоянием объектов культурного наследия федерального значения в полном объеме не проводился.
5. Допускались нарушения при оформлении охранных обязательств на объекты культурного наследия федерального значения в Челябинске, Троицке, Златоусте.
Допущенные грубые нарушения являются существенными, поскольку влияют как на физическую сохранность объектов культурного наследия, так и на сохранение их облика.
6. Министерством культуры Челябинской области не приняты меры по пресечению и предотвращению нарушений законодательства в области охраны культурного наследия, привлечению к ответственности лиц, допустивших нарушения законодательства, допущено самоустранение от исполнения возложенных полномочий:
6.1. Не приняты меры пресечения нарушения законодательства в области охраны культурного наследия в связи с изменением облика объекта культурного наследия и привлечения пользователей к ответственности за допущенные нарушения на объекте культурного наследия федерального значения "Здание конторы Златоустовского горного округа" (г. Златоуст, пл. III Интернационала).
6.2. Не приняты меры по факту изменения облика объекта культурного наследия федерального значения "Жилой дом" в г. Челябинске по ул. Труда, д. 92.
6.3. Проигнорировано исполнение переданных полномочий в части принятия решения органа охраны объектов культурного наследия по утверждению (неутверждению) результатов историко-культурной экспертизы проектной документации по реставрации объекта культурного наследия федерального значения "Белый дом" (Кыштым).
6.4. Не приняты меры по предупреждению нарушений законодательства об охране объектов культурного наследия при разработке градостроительных регламентов и утверждении Правил застройки и землепользования г. Троицка.
7. Министерством культуры Челябинской области не представлялась в Управление Росохранкультуры по УФО информация о выявленных нарушениях действующего законодательства в области охраны культурного наследия и принятых мерах к устранению выявленных нарушений.
Практически аналогичная ситуация сложилась с исполнением переданных полномочий в Свердловской области, хотя возможностей для их полноценного исполнения в данном регионе значительно больше. Так же как и в Челябинской области, Министерством культуры Свердловской области не представляется в Управление Росохранкультуры по Уральскому федеральному округу информация о выявленных министерством в ходе проверок нарушениях действующего законодательства в области охраны культурного наследия и принятых мерах к устранению выявленных нарушений.
Неработающая структура вертикали власти в области охраны объектов культурного наследия и отсутствие взаимодействия государственных уполномоченных органов власти субъектов РФ в области охраны объектов культурного наследия с федеральными и региональными органами власти, с органами охраны муниципальных образований, с ВООПиК, с подведомственным НПЦ являются, по мнению Управления, основными причинами нарушений по реализации органами государственной власти Свердловской и Челябинской областей переданных полномочий.
Факты систематического нарушения законодательства пользователями, собственниками зданий-памятников на территории Свердловской и Челябинской областей выявляются Управлением Росохранкультуры по Уральскому федеральному округу при каждой как плановой, так и внеплановой проверке состояния объектов культурного наследия федерального значения, условий исполнения пользователями охранных обязательств.
Анализируя результаты проведенных мероприятий, управление пришло к выводу о том, что причины нарушения пользователями действующего законодательства по охране объектов культурного наследия остаются прежними. Это отсутствие у пользователей объектов культурного наследия надлежащим образом оформленных правоустанавливающих документов на пользование зданиями и земельными участками, незнание действующего законодательства об охране объектов культурного наследия, отсутствие желания ознакомления с требованиями Федерального закона N 73-ФЗ либо достаточно вольная трактовка статей ФЗ, безынициативность органов власти субъектов, "исполняющих" уже более двух лет переданные Российской Федерацией полномочия.
По мнению Управления, данные факты нарушений действующего законодательства по охране объектов культурного наследия органами исполнительной власти субъектов, органами власти и структурными подразделениями муниципалитетов, надзорными органами субъектов Российской Федерации связаны:
- с несовершенством законодательной базы, имеющей множество несоответствий и лазеек для манипулирования;
- с манипуляциями понятием "предмет охраны", нечеткое определение которого в настоящий момент ведет, по сути дела, к ликвидации памятников различных периодов и к утрате их подлинности;
- с субъективным - человеческим фактором, выражающимся в своеобразном толковании норм действующего законодательства.
Проанализировав ситуацию в Свердловской и Челябинской областях, управление пришло к выводу, что в данных регионах на законодательном уровне не сформулирован базовый принцип осуществления государственной политики в области сохранения культурного наследия. По мнению управления, он должен состоять в необходимости сохранения наследия в комплексном порядке. Сохранение объектов культурного наследия может быть эффективным только в рамках общей политики экономического и социального развития региона и государства в целом, в составе проектов перспективного планирования и градостроительства. Сохранение объектов культурного наследия должно стать ключевым элементом стратегии городского обновления.
Принцип комплексного сохранения должен включать инициирующую, контролирующую и координирующую функции органов государственного управления в развитии партнерских отношений с общественностью и негосударственным сектором. Задача сохранения культурного наследия должна решаться не только органами охраны памятников, но также теми структурами, которые ведают вопросами градостроительства и архитектуры, экономики и промышленного развития, экологии, транспорта, благоустройства, имущественного комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, юридических служб и т. д.
В сегодняшней ситуации, сложившейся в Свердловской и Челябинской областях, принципом организации охраны объектов культурного наследия и нормативной базы в сфере охраны культурного наследия является "охрана от..." - данная концепция является традиционной, она основана на мерах запретительного характера. При наличии многих хозяйствующих субъектов требования охраны памятников порождают конфликтные ситуации в ходе социального, культурного и экономического развития городских территорий. В этом случае охрана культурного наследия отчуждается от местного сообщества, горожане лишаются мотивации участия в этой деятельности.
В сегодняшней ситуации, как уже неоднократно говорилось на совещаниях различных уровней и писалось в прессе, необходимо пытаться на местах (т. е. в субъектах) построить деятельность системы областных и муниципальных органов охраны как "охрана для...". При такой политике управления она выгодна населению. Некоторые связанные с охранными ограничениями неудобства проживания на особой территории компенсируются определенными льготами. Целостность культурной и природной среды становится качеством, которое может обеспечить развитие городского сообщества (через доходы от туризма, реставрационно-восстановительные работы, повышение социального статуса и т. д.).
Традиционно считается, что существенным условием успехов в области сохранения культурного наследия является участие общественности, жителей того или иного региона. Именно люди должны быть вовлечены в деятельность по охране объектов культурного наследия в следующих случаях при принятии мер защиты объектов культурного наследия:
- от сноса и незаконного изменения строений и уничтожения археологического наследия;
- при наложении значительных штрафов за нарушение охранного законодательства в целях лишения нарушителей любой выгоды, которая возникла в результате их незаконных действий;
- при понуждении пользователей и собственников содержать историческую недвижимость в должном состоянии;
- при ограничениях на внешнюю рекламу и контроле за торговым дизайном в охранных зонах;
- при запрете планирования новых дорог в исторической части или в непосредственной близости от исторических зданий;
- при запрете нового строительства, несовместимого с местами, представляющими исторический интерес;
- при отводе транспорта и ограничении парковки автомашин, создании пешеходных зон, перемещении надземных коммуникаций в зонах охраны.
Организовать и выстроить взаимоотношения на данном принципе должны попытаться органы охраны субъектов.
Осуществляя свои полномочия в процессе проведения проверок, Управление Росохранкультуры по Уральскому федеральному округу столкнулось с парадоксальными фактами.
Например, у пользователя объекта культурного наследия федерального значения аккуратной подборкой сложены периодично составляемые специалистами ОГУК НПЦ акты осмотра объектов, в которых на протяжении более двух лет фиксируются изменения состояния объектов, грубые нарушения, допускаемые сторонними организациями на его территории, а орган охраны (Министерство культуры) никаких мер не принимает.
Особенно непонятна ситуация игнорирования Министерством культуры Свердловской области проблем пользователей в ситуации, когда в качестве пользователя выступает учреждение, подконтрольное Министерству. Так и остаются незащищенными их объекты культурного наследия, не имеющие оформленных правоустанавливающих документов и тем более охранных обязательств.
Возникает вопрос: в чем причина неработоспособности разработанной структуры органов охраны памятников? Может быть, совсем не в букве закона, а в нежелании и черствости чиновников на местах, которым государство доверило и передало охрану самого ценного - культурного достояния Родины?
Что является приоритетным?
В последнее время при рассмотрении Управлением обращений граждан и организаций, связанных со строительством в историческом центре Екатеринбурга, Челябинска, сложилось мнение, что для органов власти субъектов, администраций городов первостепенным является воплощение собственных идей и коммерческих интересов, а не сохранность культурного наследия. Данная тенденция получает развитие уже в судебной практике, все более часто в судебных процессах судьи задают вопрос: что нужно сделать, чтобы можно было построить? Совсем исчез первостепенный вопрос: что нужно сделать, чтобы сохранить и не навредить объекту культурного наследия?
Неужели в нашей стране чиновник не является гражданином Российской Федерации и ему чужды прописные истины Основного Закона - Конституции.
(Конституция Российской Федерации предусматривает обязанность каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.)
Вывод. К сожалению, система государственного контроля в сфере сохранения объектов культурного наследия претерпела только структурные новации и по уровню своего развития ушла недалеко. Совершенно очевидно, что она нуждается в усилении - и кадровом, и структурном, и организационном, и финансовом. А главное - должна быть построена на человеческом участии всех систем, ее составляющих.
Единственным предложением по совершенствованию реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий сегодня является, по мнению Управления, только ужесточение контроля за исполнением переданных полномочий и наделение территориальных управлений Росохранкультуры конкретными рычагами воздействия на руководителей органов исполнительной власти при выявлении неисполнения полномочий либо халатном исполнении обязательств, а также непринятии мер по фактам нарушения законодательства в области охраны культурного наследия, поскольку исправление менталитета чиновников на местах и организация действующей структуры органов охраны, направленной на сохранение культурного наследия, - процесс слишком длительный.
Название документа