Понятие "достопримечательное место" в системе охраны недвижимого культурного наследия
(Никифоров А. А.) ("Культура: управление, экономика, право", 2013, N 4) Текст документаПОНЯТИЕ "ДОСТОПРИМЕЧАТЕЛЬНОЕ МЕСТО" В СИСТЕМЕ ОХРАНЫ НЕДВИЖИМОГО КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ
А. А. НИКИФОРОВ
Никифоров Андрей Афанасьевич, эксперт Совета Европы в сфере охраны культурного наследия и ландшафтов.
В работе рассмотрены актуальные проблемы, возникшие в ходе реализации законодательства Российской Федерации об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры). Показано, что российское законодательство в сфере охраны объектов культурного наследия в недостаточной мере соответствует международным правовым актам, содержащим регулирование такого сложного вида объекта культурного наследия, как достопримечательное место.
Ключевые слова: достопримечательное место, охрана культурного наследия, международные договора.
Notion of the "site" in system protection of immovable cultural heritage A. A. Nikiforov
The article considers the urgent and important issues that arose during the realisation of the law in Russian Federation to immovable cultural heritage. It is shown, that the Russian legislation in the protection of cultural heritage not adequately correspond to the international legal acts, containing the regulation of the site - difficult type of the object of cultural heritage.
Key words: site, protection of immovable cultural heritage, internationals treaty.
В середине 60-х годов прошлого века произошел серьезный сдвиг в эволюции концепции сохранения архитектурного наследия Европы. Агрессивное вторжение массовой застройки в 40 - 50-е годы XX в. в историческую среду древних городов, коренное изменение сельских ландшафтов фактически признали невозможность эффективной охраны отдельных выдающихся памятников без сохранения историко-градостроительной среды. "Штучный", индивидуальный отбор зданий и сооружений, имеющих явную архитектурную ценность, а также попытки увеличения числа "вновь выявляемых памятников" в противовес строительным проектам реконструкции и санации городских пространств европейских городов стали первопричиной трагического конфликта между прошлым города и его настоящим, что послужило причиной выработки новой доктрины охраны культурного наследия, основанной на учете историко-градостроительной среды и окружающего ландшафта. На международном уровне термин "достопримечательное место" впервые прозвучал в докладе Комиссии по вопросам общей программы на тридцать втором пленарном заседании Генеральной конференции ЮНЕСКО 16 ноября 1972 г., по итогам которого были приняты Рекомендации по охране культурного и природного наследия на национальном уровне <1>. -------------------------------- <1> Рекомендации по охране культурного и природного наследия на национальном уровне // Свод нормативных актов ЮНЕСКО. М.: Международные отношения, 1991.
Согласно п. 1 Рекомендаций под достопримечательным местом понимается "ландшафтная зона (topographical areas), являющаяся совместным творением человека и природы (the combined works of man and of nature) и представляющая особую ценность в связи с красотой или интересом с точки зрения истории, археологии, этнологии или антропологии". Одновременно тридцать вторая Генеральная конференция ЮНЕСКО приняла Конвенцию об охране всемирного культурного и природного наследия, в русском варианте которой дано следующее определение достопримечательного места как одного из видов культурного наследия: "произведения человека или совместные творения человека и природы, а также зоны, включая археологические достопримечательные места, представляющие выдающуюся универсальную ценность с точки зрения истории, эстетики, этнологии или антропологии" <2>. -------------------------------- <2> Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия // Свод нормативных актов ЮНЕСКО. М.: Международные отношения, 1991.
Как видим, текст Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия несколько отличается от текста Рекомендаций, что, скорее всего, было вызвано необходимостью обеспечить "работу" Конвенции одновременно на пяти официальных языках: арабском, английском, испанском, немецком, русском и французском. Вступление в силу Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия ЮНЕСКО в 1975 г. положило начало реформированию правовой системы охраны культурного наследия большинства европейских стран. В правовом аспекте становления понятия "достопримечательное место" в европейской системе охраны культурного наследия наиболее важными документами являются Резолюция Комитета Министров Совета Европы от 14 апреля 1976 г. N 76 "Об адаптации законодательства и нормативных правовых актов к требованиям комплексного сохранения архитектурного наследия", а также Конвенция об охране архитектурного наследия Европы (г. Гранада, 3 октября 1985 г., ETS N 121) <3>. -------------------------------- <3> Резолюция Комитета Министров Совета Европы "Об адаптации законодательства и нормативных правовых актов к требованиям комплексного сохранения архитектурного наследия". European Cultural Heritage - Volume I, II. A review of policies and practice. Council of Europe, 2003.
Резолюция установила два основных вида недвижимого культурного наследия: - архитектурное наследие, состоящее из памятников (monuments) и архитектурных ансамблей (groups of buildings); - достопримечательные места (sites). Что касается достопримечательных мест, то под ними следует понимать "четко ограниченные зоны, творения природы или совместные творения человека и природы, представляющие собой ценность в связи с красотой или интересом с точки зрения истории, археологии, этнологии или антропологии". Интересно, что Резолюция впервые провела жесткое понятийное разграничение между собственно архитектурными объектами ("памятниками архитектуры") и достопримечательными местами. Гранадская конвенция Совета Европы 1985 г. под "архитектурным наследием" в широком смысле понимает следующую недвижимость (permanent properties): - "памятник" (monument): любая постройка, включая оборудование или декоративные элементы, являющиеся ее неотъемлемой частью, представляющая собой явный интерес с точки зрения истории, археологии, искусства, науки и техники, социальной культуры; - "архитектурный ансамбль" (groups of buildings): четко локализуемое однородное объединение городских или сельских построек, представляющих собой интерес с точки зрения истории, археологии, искусства, науки и техники, социальной культуры; - "достопримечательное место" (site): совместные творения человека и природы, являющиеся частично застроенными характерными однородными и четко локализуемыми зонами, представляющими явный интерес с точки зрения истории, археологии, искусства, науки и техники, социальной культуры <4>. -------------------------------- <4> Конвенция об охране архитектурного наследия Европы (г. Гранада, 3 октября 1985 г., ETS N 121). European Cultural Heritage - Volume I, II. A review of policies and practice. Council of Europe, 2003.
Как видим, в Конвенции определение понятия достопримечательного места более обобщено по сравнению с Резолюцией, но и здесь сохранен его основной отличительный от иных видов наследия признак "зональности". Учитывая, что согласно ст. 27 Конвенции ее официальными языками являются английский и французский, автор придерживается аутентичных определений и не использует русскоязычный текст Конвенции. На наш взгляд, официальный перевод Конвенции, выполненный Министерством иностранных дел СССР в соответствии с Постановлением Совета Министров СССР от 26 сентября 1990 г. N 973 "О присоединении СССР к Конвенции по охране архитектурного наследия Европы, заключенной в Гранаде 3 октября 1985 г.", не в полной мере соответствует терминологии в сфере охраны культурного наследия и содержит ряд неточностей. Кроме того, для обеспечения единообразной имплементации Конвенции страны-участницы, в том числе и Российская Федерация как правопреемник СССР по международным договорам, несут обязательства привести национальное законодательство в сфере охраны культурного наследия в соответствие новому понятийному аппарату. Действительно, Закон СССР от 29 октября 1976 г. "Об охране и использовании памятников истории и культуры" и Закон РСФСР от 15 декабря 1978 г. "Об охране и использовании памятников истории и культуры" не содержали положений, собственно определяющих понятие достопримечательного места. В Законе РСФСР от 15 декабря 1978 г. понятийный аппарат видов памятников истории и культуры оперировал лишь определением "памятное место, связанное с важнейшими историческими событиями в жизни народа, развитием общества и государства, революционным движением, Великой Октябрьской социалистической революцией, гражданской и Великой Отечественной войнами, социалистическим и коммунистическим строительством", т. е. не учитывал аспекты социальной культуры, градостроительного искусства. Правда, ст. 37 Закона делала попытку ввести "территориальный признак" в сферу охраны культурного наследия, путем определения заповедных мест - отдельных участков городов и других населенных пунктов, имеющих особую историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, а также памятных мест, связанных с важнейшими историческими событиями. Однако правоприменительная практика показала, что заповедных мест (территорий) в РСФСР практически не возникло, несмотря на то, что п. 46 Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденной Приказом Минкультуры СССР от 13 мая 1986 г. N 203, указывал: "Историко-культурные заповедные территории (места) создаются как зоны специального режима охраны и использования исторически сложившихся территорий городов, других населенных пунктов, ландшафтов с целью сохранения и восстановления их индивидуального облика" <5>. -------------------------------- <5> Инструкция о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры // СПС "КонсультантПлюс".
Фактически в законодательстве советского периода понятие "заповедное место (территория)" было практически тождественно понятию "зоны охраны памятников истории и культуры", которые устанавливались в целях обеспечения охраны недвижимых памятников истории и культуры. Интересно отметить, что нормативные правовые акты РСФСР допускали установление зон охраны в отношении историко-культурных заповедников (ансамблей и комплексов памятников истории и культуры, имеющих особое историко-культурное значение) и, напротив, не предусматривали возможность их разработки в отношении заповедных мест. Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" попытался гармонизировать понятийный аппарат сферы охраны недвижимых памятников истории и культуры с действующими международными договорами Российской Федерации и также пересмотрел видовую принадлежность объектов культурного наследия. Согласно ст. 3 Федерального закона к объектам культурного наследия народов Российской Федерации могут быть отнесены объекты недвижимого имущества, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры. Закон установил три вида объектов культурного наследия: памятник, ансамбль и достопримечательное место. Таким образом, российское законодательство повторило положения Гранадской конвенции и отнесло достопримечательные места к недвижимости. Вместе с тем согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, т. е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. Как видим, мы сталкиваемся с неким внутренним противоречием, заложенным в Федеральном законе от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", который, с одной стороны, пытается учитывать нормы международного права, а с другой - противоречит фундаментальному для классификации понятий движимого и недвижимого имущества Гражданскому кодексу Российской Федерации. В этом смысле логичнее выглядело выделение в 2001 г. в Земельном кодексе Российской Федерации достопримечательных мест как самостоятельной (не связанной с объектами культурного наследия) подкатегории земель историко-культурного назначения, указывающей, что разрешенное использование земельных участков в границах территории достопримечательных мест должно быть связано (либо не противоречить) с обеспечением сохранности и популяризацией историко-культурного наследия. Как известно, международные договора традиционно учитывают "англо-саксонскую" и "континентальную" правовую культуру. Гранадская Конвенция не стала исключением, хотя странам континентальной системы права использование понятия "бестелесное имущество" не свойственно. Так, в ст. 516 Гражданского кодекса Франции дается юридическая классификация имущества и устанавливается, что "tous les biens sont meubles ou immeubles" ("все имущество является движимым или недвижимым") <6>. В Германии вообще объектом права могут быть только материальные вещи. -------------------------------- <6> Code civil. Paris, 1995. P. 402.
Англо-саксонская система права, наоборот, оперирует понятием "бестелесное имущество" и допускает рассмотрение в качестве недвижимой вещи "пейзажа с расположенными на нем объектами". При этом собственно пейзаж выступает в качестве главной вещи, а например, постройка - как принадлежность главной вещи. Следует отметить, что в пояснительной записке к тексту Гранадской конвенции указывалось, что страны - участницы Конвенции должны при присоединении адаптировать понятийный аппарат своей правовой системы. Как мы видим, российские разработчики понятийного аппарата базового Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" имели весьма отдаленные представления о действующих международных договорах, участницей которых Россия является с начала 90-х годов XX в. Так, например, произведения ландшафтной архитектуры Федеральным законом отнесены к ансамблям, а плотно застроенные "центры исторических поселений" - наоборот, к достопримечательным местам. Неудачно, на наш взгляд, выглядела попытка введения понятия "градостроительный ансамбль", т. к. ст. 3 Федерального закона определяет "ансамбль" как группу изолированных или объединенных памятников, строений и сооружений, не подразумевая при этом учет планировочной структуры и ключевого признака градостроительного наследия согласно Г. Джованнони - известного итальянского архитектора, одного из основателей концепции "градостроительной охраны наследия". Кроме того, Федеральный закон в определении понятия "достопримечательное место" упустил их главный признак - территориальность. Известно, что в ландшафтоведении выделяют три основных элемента ландшафта: фация, урочище и местность <7>. Местность (pays (фр.), topographical area (англ.)) - это закономерное сочетание урочищ, обусловленное особенностями топографического положения, морфологическим единством, однородностью хозяйственного использования. Именно местность является той целостной территориальной единицей, которая характеризуется закономерным и типическим повторением одних и тех же взаимосвязанных и взаимообусловленных сочетаний расчлененности (скульптурности) рельефа и зеленых насаждений, имеющих особое эстетическое выражение. На наш взгляд, именно местность как элемент культурного ландшафта в наибольшей мере тождественна понятию "достопримечательное место". -------------------------------- <7> Мамай И. И. Динамика ландшафтов: Методика изучения. М.: Моск. ун-та, 1992.
Собственно понятие "site" вошло в употребление в Италии в XVI в. и означало "живописное место, воспринимаемый ландшафт, панораму". Позднее, в начале XIX в., термин укоренился во Франции и Англии. К примеру, первым достопримечательным местом, поставленным во Франции на государственную охрану по настоянию группы художников-пейзажистов Барбизонской школы, стал в 1861 г. "Лес Фонтенбло" (общей площадью около 20 тыс. га). Уже тогда большинство исследователей указывали на принципиальное отличие терминов "site" (достопримечательное место) и "situation" (место, местоположение), заключающееся в том, что территория первого полностью абстрагируется от ближайшего окружения, а второго - всегда взаимосвязана с окружающей средой. Важность четкого определения понятия "достопримечательное место" в системе охраны культурного наследия объясняется тем, что почти вся специфика российского законодательства об объектах культурного наследия основана на историко-культурной ценности некоего объекта недвижимого имущества. Собственно концепция особого вида недвижимости является основной для правовой охраны памятников истории и культуры и законодательства об объектах культурного наследия. Очевидно, что упомянутый Федеральный закон нуждается в серьезной доработке, и прежде всего в понятийной части, во многом определяющей современную стратегию охраны и сохранения памятников истории и культуры. Прежде всего отсутствие в Федеральном законе "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" научных признаков достопримечательного места является серьезным недостатком и порождает крупную правовую проблему в части выявления, учета и обеспечения сохранности данного вида объектов культурного наследия. Необходимо четко определить, какие объекты, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры, могут быть отнесены к достопримечательным местам. Если следовать нормам Гранадской конвенции, то к достопримечательным местам следует относить четко локализуемую, достаточно однородную и характерную (отличительную) территорию, ценную с точки зрения истории, археологии, искусства, науки и техники, социальной культуры. Важным признаком достопримечательного места, отличающим его от единичного памятника или ансамбля, является частичная застроенность его территории, несущая явные черты освоения природного ландшафта человеком. Собственно юридически термин "Cultural landscape areas" (культурный ландшафт) в Европе окончательно сформировался лишь в начале 90-х годов XX в., когда Комитетом министров Совета Европы были приняты Рекомендации о комплексном сохранении культурных ландшафтов как части программ территориального планирования (R (95) N 9) <8>. -------------------------------- <8> Рекомендации о комплексном сохранении культурных ландшафтов как части программ территориального планирования. European Cultural Heritage - Volume I, II. A review of policies and practice. Council of Europe, 2003.
Статья 1 Рекомендаций определяет культурный ландшафт как "четко локализуемые особые участки ландшафта, сформированные из различных сочетаний деятельности человека и природы, фиксирующей эволюцию во времени и пространстве человеческого общества, его характерных черт, социально-культурная ценность которых признана ввиду наличия в них материальных остатков культуры, отражающих традиционные способы землепользования, технические навыки и традиции, а также служит основой для легендарных, исторических, художественных произведений". Как видим, данное определение достаточно полно отражает все аспекты выделения культурного ландшафта как особого природно-территориального комплекса. Учитывая, что нормы Гранадской конвенции не распространяются на Европейскую конвенцию об охране археологического наследия (пересмотренную) (Ла Валлетта, 16 января 1992 г., ETS N 143), при юридическом определении термина "достопримечательное место" в национальных законодательствах необходимо также применять понятие "археологическое достопримечательное место", которое представляет собой четко локализуемую зону распространения скрытых в земле артефактов (археологических предметов и остатков зданий и сооружений), обнаруживаемых в результате археологических работ. Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" в 2002 г. отнес к достопримечательным местам творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе: - места бытования народных художественных промыслов; - места совершения религиозных обрядов; - центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; - памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей. Недостатком данного определения является включение в него "мест бытования народных художественных промыслов и мест совершения религиозных обрядов", поскольку это затрудняет идентификацию недвижимой составляющей объекта и не позволяет обеспечивать сохранение в рамках правового поля данного Федерального закона. При внимательном рассмотрении ст. 3 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" несет в себе элементы понятийного аппарата Закона РСФСР от 15 декабря 1978 г. "Об охране и использовании памятников истории и культуры", объединяющего элементы недвижимых объектов, движимых культурных ценностей и нематериального наследия и в котором к "памятникам истории и культуры относились и сооружения, и памятные места, и предметы, связанные с историческими событиями в жизни народа, развитием общества и государства, то есть объединялись произведения материального и духовного творчества". На наш взгляд, юридически значимым отличительным признакам достопримечательного места соответствуют: - в городских населенных пунктах - фрагменты градостроительной планировки и застройки; - в сельских населенных пунктах и на межселенных территориях - памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей. Кроме того, критериям достопримечательного места также соответствуют отнесенные Федеральным законом к ансамблям произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары). Разъяснение в Федеральном законе терминов и понятий имеет серьезные правовые последствия, т. к. их последующее использование в тексте порождает правоотношения, обязанности и права участников охраны и сохранения объектов культурного наследия. При конструировании юридического понятия достопримечательного места для разграничения (дифференциации) различных отраслей законодательства в сфере культурного наследия, безусловно, необходимо исключить из этого термина движимую и нематериальную составляющие. Таким образом, прежде всего следует изменить редакцию ст. 3 Федерального закона и закрепить определение достопримечательного места, аналогичное Гранадской конвенции и Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия ЮНЕСКО (содержащей понятие "археологическое достопримечательное место"). Кроме того, необходимо внести изменения в ряд статей Федерального закона, определяющих особенности государственного учета объектов культурного наследия и их государственную охрану, принимая во внимание территориальный (зональный) признак достопримечательного места. Если следовать Руководству по учету и ведению реестра объектов культурного наследия (Guidance on inventory and documentation of the cultural heritage) <9>, изданному Департаментом культуры, культурного и природного наследия Секретариата Совета Европы в 2001 г., то документы, необходимые для ведения единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, упомянутые в ст. 17 Федерального закона, в общих чертах соответствуют требованиям по государственному учету и регистрации единичного объекта культурного наследия - памятника. Что касается учета и регистрации достопримечательных мест, то Руководство рекомендует национальным органам охраны памятников истории и культуры для их учета использовать аппарат и возможности геоинформационных систем. -------------------------------- <9> Guidance on inventory and documentation of the cultural heritage. Council of Europe, 2009.
Подводя итог сказанному, необходимо еще раз подчеркнуть, что в системе охраны культурного наследия правовое понятие "достопримечательное место" должно иметь точный и определенный смысл, базироваться на структурных элементах, составляющих его содержание. В противном случае правоприменение погружается во мрак неких фикций, лишенных как правового, так и здравого смысла. Совершенствование понятийного аппарата Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" путем применения общих европейских правовых стандартов будет являться наилучшим способом обеспечения интеграции России в европейское правовое пространство в сфере культурного наследия.
Литература
1. Рекомендации по охране культурного и природного наследия на национальном уровне // Свод нормативных актов ЮНЕСКО. М.: Международные отношения, 1991. С. 331 - 340. 2. Резолюция Комитета Министров Совета Европы "Об адаптации законодательства и нормативных правовых актов к требованиям комплексного сохранения архитектурного наследия". European Cultural Heritage - Volume I, II. A review of policies and practice. Council of Europe, 2003. 3. Конвенция об охране архитектурного наследия Европы (г. Гранада, 3 октября 1985 г., ETS N 121). European Cultural Heritage - Volume I, II. A review of policies and practice. Council of Europe, 2003. 4. Инструкция о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры // СПС "КонсультантПлюс". 5. Code civil. Paris, 1995. P. 402. 6. Мамай И. И. Динамика ландшафтов: Методика изучения. М.: Моск. ун-та, 1992. 168 с. 7. Рекомендации о комплексном сохранении культурных ландшафтов как части программ территориального планирования. European Cultural Heritage - Volume I, II. A review of policies and practice. Council of Europe, 2003. 8. Guidance on inventory and documentation of the cultural heritage. Council of Europe, 2009.
Название документа