Содержание понятия "земли историко-культурного назначения" в Земельном кодексе Российской Федерации
(Богомяков И. В.) ("Экологическое право", 2011, N 1) Текст документаСОДЕРЖАНИЕ ПОНЯТИЯ "ЗЕМЛИ ИСТОРИКО-КУЛЬТУРНОГО НАЗНАЧЕНИЯ" В ЗЕМЕЛЬНОМ КОДЕКСЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>
И. В. БОГОМЯКОВ
Богомяков И. В., преподаватель кафедры политологии и правоведения экономического факультета ФГОУ ВПО "Московский государственный университет природообустройства".
В статье исследуются понятие и проблемы правового режима земель историко-культурного назначения в составе земель особо охраняемых территорий и объектов.
Ключевые слова: земли историко-культурного назначения, земли особо охраняемых территорий и объектов.
The article studies the concept and problems of legal regime of lands of historical-culture purpose in the structure of lands of specially protected territories and objects.
Key words: lands of historical-culture purpose, lands of specially protected territories and objects.
Земли историко-культурного назначения являются видом земель особо охраняемых территорий и объектов, представляющих собой самостоятельную категорию земель (ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации <1>, далее - ЗК РФ). -------------------------------- <1> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
Общая площадь земель особо охраняемых территорий и объектов по состоянию на 1 января 2009 г. составила 34,4 млн. га. Удельный вес земель историко-культурного назначения в общей площади земель, отнесенных к данной категории, составляет всего 13,1 тыс. га. По сравнению с предшествующим годом общая площадь земель, отнесенных к категории земель особо охраняемых территорий и объектов, уменьшилась на 37,2 тыс. га <2>. -------------------------------- <2> См.: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в 2008 г. // Материалы официального сайта Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии. 2009.
Земли историко-культурного назначения как вид земель особо охраняемых территорий и объектов впервые были предусмотрены в Земельном кодексе РСФСР <3> (далее - ЗК 1991 г.). Следует отметить, что в ЗК 1991 г. вместо термина "земли особо охраняемых территорий и объектов" использовался термин "земли природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения". -------------------------------- <3> См.: Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. N 1103-1 // ВСНД и ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 768.
ЗК РФ следующим образом определяет понятие земель особо охраняемых территорий и объектов. В соответствии с п. 1 ст. 94 ЗК РФ к землям особо охраняемых территорий и объектов относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим. Выделение земель особо охраняемых территорий и объектов связано с принципом деления всех земель в Российской Федерации на определенные категории, предусмотренным подп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ и конкретизированным в ст. 7 и 8 ЗК РФ. Вместе с тем выделение земель особо охраняемых территорий и объектов предопределено также принципом приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, закрепленным в подп. 6 п. 1 ст. 1 ЗК РФ. Содержащееся в п. 1 ст. 94 ЗК РФ понятие земель особо охраняемых территорий и объектов является родовым юридическим понятием, поскольку закрепляет в общей форме критерии (основания) отнесения земельных участков к данной категории земель в целом и отнесения земельных участков к отдельным подкатегориям (видам подкатегорий) данной категории земель в частности. Из содержания названной нормы следует также то, что в отношении земель указанных территорий устанавливается дифференцированный правовой режим их использования и охраны. Одним из основополагающих критериев отнесения земельных участков к категории земель особо охраняемых территорий и объектов является историко-культурное назначение данных земель и, следовательно, выделение в рамках категории земель особо охраняемых территорий и объектов такого особого вида указанных земель, как земли историко-культурного назначения. В соответствии с п. 1 ст. 99 ЗК РФ к землям историко-культурного назначения относятся земли: объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия; достопримечательных мест, в том числе мест бытования исторических промыслов, производств и ремесел; военных и гражданских захоронений. Таким образом, основным целевым назначением земель историко-культурного наследия является то, что они служат пространственным базисом для обеспечения физической сохранности расположенных на указанных землях объектов культурного наследия. Такая позиция подтверждается мнениями ряда ученых. Статья 5 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ" <4> (далее - Закон об ОКН) говорит о том, что к землям историко-культурного назначения относятся земли, занятые объектами культурного наследия, включенными в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - реестр) и выявленными объектами культурного наследия. К последним относятся объекты недвижимости, имеющие историко-культурную ценность, т. е. отвечающие юридическим признакам объекта культурного наследия, но не включенные в единый государственный реестр объектов культурного наследия. Но в п. 5 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации <5> говорится о таких же объектах, расположенных в пределах земельных участков, находящихся в границах земель населенных пунктов. Получается, что ст. 5 Закона об ОКН относит к землям историко-культурного назначения все земли, занятые объектами, внесенными в реестр, не учитывая при этом критерии и порядок отнесения земель к тем или иным категориям, предусмотренные ст. 83, 94 и 99 ЗК РФ. -------------------------------- <4> См.: Федеральный закон от 2 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ" // СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519. <5> См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1. Ст. 16.
Выше уже указывалось, что в качестве вида земель историко-культурного назначения в первую очередь ЗК РФ выделяет земли объектов культурного наследия, в том числе объектов археологического наследия. Юридическое понятие объекта культурного наследия сформулировано в ст. 3 Закона об ОКН. Объекты культурного наследия народов Российской Федерации - это объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры. Конкретизируя данное понятие, п. 2 Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры <6> предусматривает, что недвижимыми памятниками истории и культуры являются здания и сооружения, их ансамбли и комплексы, градостроительные формирования, историко-культурные ландшафты, произведения монументального искусства, памятные места, представляющие историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, как сохранившиеся целиком в своем первоначальном виде, так и находящиеся в руинированном или фрагментарном состоянии, а также являющиеся частью более поздних объектов. Движимые памятники и предметы, имеющие историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, исторически связанные с определенным недвижимым памятником, подлежат учету, охране и использованию как единый объект недвижимого памятника истории и культуры, его неотъемлемые части. Понятие объектов культурного наследия, закрепленное в названной Инструкции, указывает на те характеристики памятников истории и культуры, с помощью которых устанавливаются способы определения правового режима земель историко-культурного назначения. В этом же определении, как и в ст. 3 Закона об ОКН, указывается на неразрывную связь объектов культурного наследия с движимыми объектами, имеющими историко-культурную ценность. Данное обстоятельство также имеет важное значение как для установления способов определения правового режима земель историко-культурного назначения, так и для порядка их установления. Это связано с тем, что только те объекты недвижимости признаются объектами культурного наследия, которые обладают историко-культурной ценностью вследствие их возникновения в связи с конкретными историческими событиями и исторической взаимосвязью с движимыми культурными ценностями, вследствие этого являющиеся их неотъемлемой частью. А на этой основе выявляются способы определения и устанавливается правовой режим земель историко-культурного назначения. -------------------------------- <6> См.: Инструкция о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры. Утв. Приказом Министерства культуры СССР от 13 мая 1986 г. N 203 // Справочная правовая система "КонсультантПлюс".
Таким образом, памятниками признаются объекты, обладающие совокупностью двух признаков: культурной значимостью (ценностью) и юридическим признанием их в таковом качестве <7>. -------------------------------- <7> См.: Мартыненко И. Э. Правовая охрана историко-культурного наследия: Учеб. пособие. Гродно, 2005. С. 67.
Наполняя нормативным содержанием родовое юридическое понятие "объекты культурного наследия", Закон об ОКН предусматривает три вида таких объектов. Во-первых, к объектам культурного наследия относятся памятники, которые представляют собой отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями (в том числе памятники религиозного назначения); мемориальные квартиры; мавзолеи, отдельные захоронения; произведения монументального искусства; объекты науки и техники, включая военные; частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки (далее - объекты археологического наследия). П. 2 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры <8> (далее - Положение об охране и использовании памятников истории и культуры), действующего в части, не противоречащей Закону об объектах культурного наследия (ст. 62 Закона об ОКН), конкретизирует нормы ст. 3 Закона об ОКН и относит к памятникам истории и культуры: -------------------------------- <8> См.: Положение об охране и использовании памятников истории и культуры. Утв. Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 г. N 865 // СП СССР. N 26. 1982. Ст. 133.
а) памятники истории, то есть здания, сооружения, памятные места и предметы, связанные с важнейшими историческими событиями в жизни народа, развитием общества и государства, революционным движением, с Великой Октябрьской социалистической революцией, Гражданской и Великой Отечественной войнами, а также с развитием науки и техники, культуры и быта народов, с жизнью выдающихся политических, государственных и военных деятелей, народных героев, деятелей науки, литературы и искусства; б) памятники археологии, то есть городища, курганы, остатки древних поселений, укреплений, производств, каналов, дорог, древние места захоронений, каменные изваяния, наскальные изображения, старинные предметы, участки исторического культурного слоя древних населенных пунктов <9>; -------------------------------- <9> Следует отметить, что участки исторического культурного слоя (археологического культурного слоя) относятся к такому виду объектов культурного наследия, как достопримечательные места, а не памятники.
в) памятники градостроительства и архитектуры, то есть архитектурные ансамбли и комплексы, исторические центры, кварталы, площади, улицы, остатки древней планировки и застройки городов и других населенных пунктов; сооружения гражданской, промышленной, военной, культовой архитектуры, народного зодчества, а также связанные с ними произведения монументального, изобразительного, декоративно - прикладного и садово-паркового искусства, природные ландшафты; г) памятники искусства - произведения монументальной скульптуры, монументальной живописи, мозаики, витражи, монументально-декоративного искусства; произведения декоративно-прикладного искусства, живописи и скульптуры, связанные с недвижимыми памятниками. Во-вторых, к объектам культурного наследия относятся ансамбли, представляющие собой четко локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединенных памятников, строений и сооружений фортификационного, дворцового, жилого, общественного, административного, торгового, производственного, научного, учебного назначения, а также памятников и сооружений религиозного назначения (храмовые комплексы, дацаны, монастыри, подворья), в том числе фрагменты исторических планировок и застроек поселений, которые могут быть отнесены к градостроительным ансамблям; произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары), некрополи. В соответствии с п. 2.1 Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, ансамблем недвижимых памятников истории и культуры является группа объектов одного или нескольких видов, возникших одновременно или дополнивших друг друга в течение времени, объединенных общностью территории и исторического развития, образующих единство градостроительной, архитектурно-художественной композиции. Иными словами, юридически значимыми признаками ансамбля в их совокупности являются те признаки, которые характерны для каждого из составляющих его памятников. С учетом видовой принадлежности каждого из памятников, категории его историко-культурного значения (ценности) определяется правовой режим земельного участка, занятого ансамблем. В целом же приведенные выше определения объектов культурного наследия и их видов, закрепленные в федеральном законодательстве, позволяют сделать следующий вывод. Если соотносить определения видов объектов культурного наследия, предусмотренные в ст. 3 Закона об ОКН, с определением земель историко-культурного назначения, закрепленным в п. 1 ст. 99 ЗК РФ, то можно сделать вывод о том, что с точки зрения п. 1 ст. 99 ЗК РФ к землям объектов культурного наследия относятся только земли памятников (за исключением военных и гражданских захоронений) и ансамблей, а земли достопримечательных мест и земли военных и гражданских захоронений выделены в отдельные виды земель историко-культурного назначения. Одним из видов земель историко-культурного назначения являются земли достопримечательных мест. Юридическое понятие достопримечательных мест закреплено в ст. 3 Закона об ОКН. Согласно указанной норме достопримечательные места - творения, созданные человеком или совместные творения человека и природы, в том числе места бытования народных художественных промыслов; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; культурные слои, остатки построек древних городов, городищ, селищ, стоянок; места совершения религиозных обрядов. В подзаконных нормативных актах раскрывается содержание понятия некоторых видов достопримечательных мест. Например, согласно подп. 2.4 п. 2 Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры памятными местами являются территории, ландшафты, связанные с событиями, имеющими историческую, научную или иную культурную ценность. К землям достопримечательных мест относятся и земли мест традиционного бытования народных художественных промыслов. Согласно ст. 3 Федерального закона "О народных художественных промыслах" <10> (далее - Закон о НХП) народный художественный промысел - одна из форм народного творчества, деятельность по созданию художественных изделий утилитарного и (или) декоративного назначения, осуществляемая на основе коллективного освоения и преемственного развития традиций народного искусства в определенной местности в процессе творческого ручного и (или) механизированного труда мастеров народных художественных промыслов. Место традиционного бытования народного художественного промысла - территория, в пределах которой исторически сложился и развивается в соответствии с самобытными традициями народный художественный промысел, существует его социально-бытовая инфраструктура и могут находиться необходимые сырьевые ресурсы. -------------------------------- <10> См.: Федеральный закон от 6 января 1999 г. N 7-ФЗ "О народных художественных промыслах" // СЗ РФ. 1999. N 2. Ст. 234.
Буквальное толкование ст. 3 Закона об объектах культурного наследия приводит к выводу о том, что достопримечательное место можно индивидуализировать как объект земельных отношений, если оно охватывает всю территорию населенного пункта. Такая позиция подкрепляется и п. 2 ст. 1 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" <11>, государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном в соответствии с указанным Федеральным законом недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных предусмотренных федеральным законом сведений. -------------------------------- <11> См.: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.
Анализ законодательства Российской Федерации об объектах культурного наследия, в том числе законодательства о народных художественных промыслах, позволяет сделать вывод о том, что достопримечательные места как комплексные объекты культурного наследия, в том числе места традиционного бытования народных художественных промыслов, состоят не только из памятников истории и культуры, но и из природных и культурных ландшафтов. Свойство традиционности народных художественных промыслов выступает юридически значимым критерием для способов определения и установления правового режима земель историко-культурного назначения. Нормы-дефиниции ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" <12> (далее - Закон об ООС) раскрывают содержание ряда терминов, используемых в Законе об ОКН в юридическом понятии "достопримечательные места". -------------------------------- <12> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
Согласно ст. 1 Закона об ООС природный объект - естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства; природно-антропогенный объект - природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение; антропогенный объект - объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов; природный комплекс - комплекс функционально и естественно связанных между собой природных объектов, объединенных географическими и иными соответствующими признаками; природный ландшафт - территория, которая не подверглась изменению в результате хозяйственной и иной деятельности и характеризуется сочетанием определенных типов рельефа местности, почв, растительности, сформированных в единых климатических условиях. Как было изложено выше, одной из разновидностей достопримечательных мест является культурный ландшафт. В Законе об ОКН данное юридическое понятие не раскрывается. Пункт 4 Положения о памятниках природы федерального значения в Российской Федерации <13> относит к участкам с преобладанием культурного ландшафта старинные парки, аллеи, каналы, древние копи и т. п. -------------------------------- <13> См.: Положение о памятниках природы федерального значения в Российской Федерации. Утв. Приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов от 25 января 1993 г. N 15 // Российские вести. 1993. N 33. 18 февр.
Одним из видов земель историко-культурного назначения являются земли военных и гражданских захоронений, т. е. земли мест погребения. Федеральным законом "О погребении и похоронном деле" <14> (далее - Закон о ППД) погребение определяется как обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям. Местами погребения являются отведенные в соответствии с этическими, санитарными и экологическими требованиями участки земли с сооружаемыми на них кладбищами для захоронения тел (останков) умерших, стенами скорби для захоронения урн с прахом умерших (пеплом после сожжения тел (останков) умерших, далее - прах), крематориями для предания тел (останков) умерших огню, а также иными зданиями и сооружениями, предназначенными для осуществления погребения умерших. Места погребения могут относиться к объектам, имеющим культурно-историческое значение. Места погребения могут быть по историческому и культурному значению историко-мемориальными. -------------------------------- <14> См.: Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 146.
В настоящее время законодательно закреплено понятие только военных захоронений. Статья 3 Закона Российской Федерации "Об увековечении памяти погибших при защите Отечества" <15> (далее - Закон об УПП) следующим образом определяет понятие воинских (военных) захоронений: воинскими захоронениями являются захоронения погибших при защите Отечества с находящимися на них надгробиями, памятниками, стелами, обелисками, элементами ограждения и другими мемориальными сооружениями и объектами. К ним относятся: военные мемориальные кладбища, воинские кладбища, отдельные воинские участки на общих кладбищах, братские и индивидуальные могилы на общих кладбищах и вне кладбищ, колумбарии и урны с прахом погибших, места захоронений в акваториях морей и океанов, места гибели боевых кораблей, морских, речных и воздушных судов с экипажами. Таким образом, из названной нормы следует, что к землям историко-культурного назначения могут относиться только те земельные участки, в границах которых находятся военные захоронения, имеющие историко-культурное значение, т. е. относящиеся к историко-мемориальным. -------------------------------- <15> См.: Закон Российской Федерации от 14 января 1993 г. N 4292-1 "Об увековечении памяти погибших при защите Отечества" // ВСНД и ВС РФ. 1993. N 7. Ст. 245.
Часть 1 ст. 22 Закона о ППД устанавливает, что старыми военными и ранее неизвестными захоронениями считаются захоронения погибших в боевых действиях, проходивших на территории Российской Федерации, а также захоронения жертв массовых репрессий. В Законе о погребении выделяются следующие виды гражданских захоронений: общественные кладбища (ст. 18), вероисповедальные кладбища (ст. 19), семейные (родовые) захоронения (ст. 21), стены скорби (ст. 23), крематории (ст. 24). Поскольку в содержание понятия "место погребения" входит земельный участок, то он относится к землям историко-культурного назначения и имеет историко-мемориальное значение. Аналогичное положение содержится в п. 1 ст. 4 Закона об ОКН, согласно которому выделяются объекты культурного наследия, имеющие мемориальную ценность (значение). Понятия "ценность" и "значение" являются идентичными юридическими понятиями. Применительно к местам погребения (захоронений) мемориальную ценность изначально имеет и земельный участок как неотъемлемая часть места погребения. Поэтому в федеральном законодательстве об объектах культурного наследия необходимо закрепить понятие "историко-культурное назначение объекта культурного наследия", имеющее телеологическое (ценностное) значение для объектов недвижимости, располагающихся на земельных участках, как критерия отнесения объекта недвижимости к объектам культурного наследия, и на этой основе - земельного участка к землям историко-культурного назначения. Исходя из специфики земель военных и гражданских захоронений, в содержании понятия "историко-культурное значение объекта культурного наследия" целесообразно аналогичным образом выделить одним из критериев историко-культурного значения объекта и историко-мемориальную (мемориальную) ценность объектов недвижимости - применительно к отнесению соответствующих земельных участков к землям историко-культурного назначения - землям военных и гражданских захоронений. Обобщая все вышеизложенное, можно сделать два вывода. 1. Законодательство об объектах культурного наследия многих субъектов Российской Федерации нуждается в изменении в части, касающейся содержания понятия "земли историко-культурного назначения" и структуры указанного вида земель особо охраняемых территорий и объектов. Такие изменения касаются как содержания понятий соответствующих видов земель историко-культурного назначения, определяемых на основе законодательной классификации объектов культурного наследия, так и определения понятий самих видов объектов культурного наследия. Последнее обстоятельство имеет принципиальное значение для определения пространственно-предметной сферы действия не только правового режима земель историко-культурного назначения, но и градостроительных регламентов, поскольку объект культурного наследия является объектом градостроительной деятельности особого рода (п. 2 ст. 33 Закона об объектах культурного наследия, п. 10 ст. 2, п. 5 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации). 2. Изменение в содержании структуры земель историко-культурного назначения должно базироваться на определенных критериях. Поэтому целесообразно внести изменения в содержание структуры земель историко-культурного назначения, закрепленное в п. 1 ст. 99 ЗК РФ, на основании двух критериев - историко-культурного и историко-мемориального значения (ценности) располагающихся на указанных землях объектов недвижимости. Первый из них указан в п. 1 ст. 99 ЗК РФ, второй - нет. Такие изменения имеют принципиальное юридическое значение. Оно состоит в том, что на основе видовой структуры земель историко-культурного назначения выявляются способы определения правового режима земель историко-культурного назначения.
Название документа