Особый правовой статус территорий в России (на примере инновационного центра "Сколково")
(Комарова В. В.) ("Российская юстиция", 2011, N 6) Текст документаОСОБЫЙ ПРАВОВОЙ СТАТУС ТЕРРИТОРИЙ В РОССИИ (НА ПРИМЕРЕ ИННОВАЦИОННОГО ЦЕНТРА "СКОЛКОВО")
В. В. КОМАРОВА
Комарова В. В., доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина.
В статье исследуются теоретические подходы к определению статуса территориально обособленного комплекса инновационного центра "Сколково", правового статуса управляющей компании. Анализируется практика регулирования территорий с особым статусом, целесообразность изменения действующих правовых моделей и соразмерность вводимых новым федеральным законодательством мер поставленным целям.
Ключевые слова: территория с особым статусом, права человека, система публичной власти, органы местного самоуправления, государственная власть субъектов Федерации.
The article investigates the theoretical approaches to the status determination of geographically isolated complex of the Innovative center Skolkovo, the legal status of the management company. In the article is given analyzation of the management practice of territories with special status, the advisability of changes in the existing legal models and goals proportionality imposed by new federal legislation measures.
В последние несколько лет вопрос особых правовых статусов и особых правовых режимов определенных территорий в Российской Федерации заметно актуализировался. Российская правовая действительность знает около десятка отличающихся целями и процессом создания; территориальными основами; системой управления территории и полномочиями ее органов власти; правовым статусом жителей территорий с особым статусом. Среди них можно назвать особенности правового положения территорий закрытых административно-территориальных образований, особо охраняемых природных территорий, исключительных экономических зон, наукоградов <1>. "Пограничный режим" в пограничной зоне, правовой режим на территориях с введенным на них чрезвычайным или военным положением. -------------------------------- <1> Комарова В. В. Некоторые проблемы правового регулирования административно-территориального устройства (вопросы теории и практики) // Право и власть. 2002. N 2.
Новыми или обладающими элементами новизны статусами являются административно-территориальные единицы с особым статусом - территории бывших субъектов, утративших статус таковых при объединении субъектов Российской Федерации; особые экономические зоны, статус города Сочи как горноклиматического курорта, инновационный центр "Сколково" <2>. -------------------------------- <2> Федеральный закон от 28.09.2010 N 244-ФЗ "Об инновационном центре "Сколково" (ред. от 23.12.2010) // Собрание законодательства РФ. 2010. N 40. Ст. 4970; 2010. N 52 (ч. 1). Ст. 7000.
Для развития исследований в российском законодательстве существует статус наукоградов <3>, а для развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции создаются особые экономические зоны <4>. -------------------------------- <3> Федеральный закон от 07.04.1999 N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации" (ред. от 27.12.2009) // Собрание законодательства РФ. 1999. N 15. Ст. 1750; 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6436. <4> Федеральный закон от 22.07.2005 N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" (ред. от 25.12.2009) // Собрание законодательства РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3127; 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6416.
Цель создания инновационного центра "Сколково" - развитие исследований по определенным направлениям, разработок и коммерциализации их результатов. Для реализации цели фактически произошло нормативное смешение статуса наукограда и особой экономической зоны. Особое внимание привлекает статус "Сколково" не только потому, что при наличии законодательства, регулирующего статус наукограда и особой экономической зоны, федеральный законодатель принимает новый акт, создающий, по сути, новый правовой статус территории. Законодательно расширилось уже существующее в Федеральном законе от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" <5> понятие исследовательской деятельности. -------------------------------- <5> Федеральный закон от 23.08.1996 N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" (ред. от 01.03.2011) // Собрание законодательства РФ. 1996. N 35. Ст. 4137; Парламентская газета. 2011. N 11.
Для статуса "Сколково" применимо новое содержание термина "исследовательская деятельность" - "осуществление участником проекта исследований, разработок и коммерциализации их результатов по направлениям, определенным в соответствии с настоящим Федеральным законом, а также иных видов деятельности, необходимых для осуществления исследований, разработок и коммерциализации их результатов" (ст. 2) <6>. -------------------------------- <6> Федеральный закон от 28.09.2010 N 244-ФЗ "Об инновационном центре "Сколково" (ред. от 23.12.2010) // Собрание законодательства РФ. 2010. N 40. Ст. 4970; 2010. N 52 (ч. 1). Ст. 7000.
Для выполнения поставленной цели создана управляющая компания, которой переданы определенные полномочия органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления. Схожие правовые явления - передача властных полномочий субъектам, не входящим в систему публичной власти, институтам частного права в нашей правовой действительности имеют место. Их правовой статус определяется в науке и практике по-разному: государственные корпорации <7>, публичные корпорации <8>, юридическое лицо публичного права <9>, государственно-частное партнерство <10>. -------------------------------- <7> Талапина Э. В. Государственная корпорация как новый субъект права // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. N 2. <8> Романовская О. В. Публичные корпорации в Российском праве // М.: Юрлитинформ, 2010. С. 343. <9> Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. 2005. N 5. <10> Еременко В. И. Об инновационном развитии экономики Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2010. N 12. С. 10 - 19.
Существует мнение, согласно которому "Политика дерегулирования является следствием минимизации функций государства, активизации гражданского общества и профессиональных объединений. Это - направление реализации политики нового государственного управления" <11>. -------------------------------- <11> Талапина Э. В. Реформы государственного управления: сравнительно-правовой анализ // Правоведение. 2008. N 2. С. 286.
Привлекают к себе внимание механизмы, закрепленные законодательно для реализации проекта. Прежде всего - статус управляющей компании, поскольку это уникальное правовое явление повлияло на существующую систему публичной власти. Во-первых, уменьшены полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления. Управляющая компания, согласно Закону, наделена отдельными властными полномочиями органов местного самоуправления и государственной власти субъекта Федерации (ст. 5, ст. 20); издает акты, за неисполнение которых устанавливается ответственность (ст. 7). Во-вторых, только на этой территории создаются специальные подразделения федеральных органов исполнительной власти (ст. 19). В-третьих, происходит расширение конституционно закрепленных полномочий главы государства. Согласно Конституции России, Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Но в соответствии с нормами Федерального закона "Об инновационном центре "Сколково" <12> - он сам устанавливает порядок определения границ территории, предназначенной для реализации проекта (ст. 2), порядок возложения на управляющую компанию обязанности реализации проекта (ст. 2); решениями - особенности деятельности управляющей компании; наделяет ее иными, помимо предусмотренных законом, функциями (ст. 8). -------------------------------- <12> Федеральный закон от 28.09.2010 N 244-ФЗ "Об инновационном центре "Сколково" (ред. от 23.12.2010) // Собрание законодательства РФ. 2010. N 40. Ст. 4970; 2010. N 52 (ч. 1). Ст. 7000.
И, с точки зрения автора, самое главное в исследуемом явлении то, что при конституционном закреплении прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью государства, в данном случае государство бесконтрольно передает обеспечение ряда социальных, культурных и экономических прав и свобод управляющей компании. Например, право на жилище (управляющая компания организует строительство жилых помещений и их содержание; предоставляет жилые помещения, определяет основания и порядок выселения из жилых помещений); механизм реализации свободы передвижения (управляющая компания создает условия для предоставления транспортных услуг населению и организует транспортное обслуживание населения; организует строительство и эксплуатацию автомобильных дорог); право на благоприятную окружающую среду (управляющая компания организует сбор, вывоз твердых бытовых отходов и мусора, а также благоустройство и озеленение территории центра; на нее возложено создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований). Управляющая компания организует электро-, тепло-, газо - и водоснабжение, водоотведение, снабжение населения топливом; создает условия для обеспечения населения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, а также для организации досуга. Право на образование, на медицинское обслуживание также находятся в сфере регулирования управляющей компанией, а согласно ст. 17, "медицинская деятельность на территории Центра осуществляется медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения", "образовательная деятельность на территории Центра осуществляется негосударственными образовательными учреждениями". Следует согласиться с мнением В. И. Еременко: "Лица, находящиеся на территории Центра, не будут обеспечиваться бесплатной медицинской помощью, а также бесплатным дошкольным, основным общим и средним профессиональным образованием" <13>. -------------------------------- <13> Еременко В. И. Об инновационном развитии экономики Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2010. N 12. С. 10 - 19.
Законодатель ограничивает, затрудняет реализацию некоторых политических прав. Отсутствие органов государственной власти, местного самоуправления на упомянутой территории Сколково (ст. 20) - отсутствие субъекта представительства интересов и, как следствие - отсутствие представительства. Согласно Конституции России, граждане страны имеют право обращаться лично в органы государственной власти и местного самоуправления. Отсутствие их на территории проживания затрудняет доступ к ним, реализацию права обращаться к ним лично. Перераспределение полномочий по управлению территорией - полномочий органов местного самоуправления, органов государственной власти в пользу управляющей компании - ограничение прав граждан на участие в осуществлении местного самоуправления, в работе органов государственной власти по переданным полномочиям. Форм воздействия населения на управляющую компанию с целью защиты или представительства своих интересов законом не предусмотрено. Тем не менее существует прямое указание в ст. 15 Закона на непроведение публичных слушаний по проекту генерального плана центра, по проекту правил землепользования и застройки центра, по проекту планировки территории центра и проекту межевания территории центра. Вопрос о возможности участия населения в решении вопросов изменения границ и преобразования муниципального образования не решен. Как показывает анализ законодательства, в некоторых субъектах Российской Федерации граждане могут как самостоятельно, так и опосредованно, через представительные органы, участвовать в решении вопросов административно-территориального устройства. Самостоятельно - путем инициирования закона в рамках вопроса об административно-территориальном устройстве; путем высказывания мнения по предстоящему решению вопроса административно-территориального устройства на стадии инициирования и на стадии принятия решения <14>. -------------------------------- <14> Комарова В. В. Государственное территориальное устройство и народовластие. М.: Юридическая панорама, 2010. N 17. С. 12 - 20.
Не вызывает сомнения - на территории исследуемого статуса такие возможности населению предоставлены не будут. В истории нашей страны не так давно был период приоритета интересов государства, но сегодня Конституция России изменила приоритеты и, как следствие, направленность работы органов публичной власти: права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, именно они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Сравнивая особые статусы уже существующих территорий с вновь создаваемыми, очевидно расширение рамок регулирования. Не останавливаясь на оценке коммерческой стороны <15>, напрашиваются вопросы по правовому обеспечению публично-властных аспектов исследуемого правового явления. -------------------------------- <15> В ближайшие годы предполагается выделить огромные средства на развитие инновационного центра. "По словам президента фонда Виктора Вексельберга, Сколково договорилось с Минфином России о выделении на 2011 - 2014 годы 85 млрд. рублей. Вексельберг полагает, что, если удастся обеспечить софинансирование из внебюджетных источников в соотношении 50 на 50, это "укладывается в представления о потребностях проекта" (Посланники Сколкова // Эксперт. 2010. 25 окт.). В следующие 20 лет на Сколково будет затрачено 170 млрд. рублей, то есть в среднем около 9 млрд. рублей в год (в 2010-м эти затраты составят 15 млрд. рублей). Это в 15 раз больше, чем ежегодно выделяет федеральный бюджет на все вместе взятые наукограды России: в бюджете на 2011 год на все наукограды страны выделено 570 млн. рублей. Распределение средств в наукограды происходит пропорционально количеству проживающих (сумма на каждый город варьируется от 5 до 112 млн. рублей). "Раньше из федерального бюджета на 14 наукоградов выделялось порядка 1,5 млрд. рублей, - рассказал "Труду" мэр наукограда Кольцово (Новосибирская область) Николай Красников. - Из-за кризиса финансирование урезали и в 2010 году на всех выдали лишь 570 млн. рублей" (Сколково убивает наукограды // Труд. 2010. N 186).
Возникает вопрос о целесообразности и соразмерности введенных мер конституционным императивам демократичности российской государственности и высшей ценности государства - прав и свобод человека. С одной сторон, государственные интересы и возможность ограничивать права и свободы человека нормами федеральных законов, но только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Даже если рассматривать цель создания Сколково (развитие исследований по определенным направлениям, разработок и коммерциализации их результатов) в рамках обеспечения обороны страны и безопасности государства, контрольные механизмы должны быть хотя бы за передаваемыми полномочиями в сфере прав человека. В политике дерегулирования государство вместе с полномочиями перераспределяет и ответственность за их выполнение, которую несут новые субъекты регулирования. Но помимо переданных полномочий органов публичной власти, прямо и косвенно затрагивающих права человека, указанное законодательство не устанавливает механизма осуществления переданных полномочий, контроль их выполнения со стороны государства и гражданского общества, ответственность за их невыполнение. Следует отметить, что временные рамки переданных полномочий в сфере прав граждан не обозначены. Значит ли это, что государство отказалось от обеспечения прав своих граждан на весь период существования этого проекта?
Название документа