Об итогах деятельности Управления Росохранкультуры по Приволжскому федеральному округу в 2008 - 2011 годах
(Мусин Д. А.)
("Культура: управление, экономика, право", 2011, N 2)
Текст документа
ОБ ИТОГАХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ РОСОХРАНКУЛЬТУРЫ
ПО ПРИВОЛЖСКОМУ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ОКРУГУ В 2008 - 2011 ГОДАХ
Д. А. МУСИН
Подводя итоги деятельности Управления Росохранкультуры по Приволжскому федеральному округу, необходимо отметить, что с момента его образования 2 сентября 2008 г. Управление не только одно из территориальных управлений Росохранкультуры, но и дружный коллектив профессиональных специалистов, деятельность которых направлена на выполнение поставленных целей и задач в области охраны культурного наследия.
Контрольно-надзорные полномочия Управление осуществляет на территории 14 субъектов Российской Федерации, 6 из которых национальные республики, обладающие этнокультурной спецификой. На территории округа расположено 1298 объектов культурного наследия федерального значения, 11833 - регионального значения, Ансамбль Казанского кремля состоит в списке Всемирного культурного и природного наследия, сформированного под эгидой ЮНЕСКО. В ПФО действуют 653 музея, в которых сосредоточено около 9 млн. единиц хранения основного фонда, 11510 библиотек с фондом 213376179 единиц хранения, 598 архивных учреждений с фондом более 50 млн. единиц хранения.
Обширная территория сферы деятельности Управления и многочисленность входящих в состав Приволжского федерального округа субъектов обусловили целесообразность введения в структуру Управления отдела региональных главных государственных инспекторов.
Опыт работы Управления за прошедшее время показал эффективность деятельности региональных инспекторов, находящихся в постоянном контакте с органами исполнительной власти регионов, что позволяет оперативно владеть информацией, осуществлять контроль изменений регионального законодательства, своевременно принимать меры реагирования при нарушении федерального законодательства в регионах, грамотно осуществлять контрольно-надзорные мероприятия и государственную политику в области охраны культурного наследия. Отлаженная на сегодняшний день деятельность отдела региональных инспекторов возникла не сразу, ей предшествовал тернистый путь поиска и ошибок, преодоления трудностей и устранения недостатков. Однако положительная динамика и результативность деятельности коллег подтверждают необходимость функционирования данной структуры в составе Управления.
Одним из важных направлений контрольно-надзорной и разрешительной деятельности Управления является государственный контроль за вывозом из Российской Федерации и ввозом на ее территорию культурных ценностей.
Значительный объем работы проделан сотрудниками отдела по сохранению культурных ценностей Управления по государственному контролю вывоза и ввоза культурных ценностей. Всего с сентября 2008 г. по февраль 2011 г. Управлением выдано 936 разрешительных документов на вывоз с территории Российской Федерации культурных ценностей и предметов культурного назначения.
Только от таможенных и правоохранительных органов ПФО в Управление поступило 190 обращений в рамках проведения предварительной экспертизы, а также экспертиз по административным и уголовным делам. Аттестованными экспертами в Нижнем Новгороде, Самаре, Казани проведена экспертиза 3086 конфискованных и задержанных предметов. В настоящее время в Управлении на временном хранении находится 1712 предметов - конфискованных, признанных бесхозяйными и обращенными в доход государства, прошедших искусствоведческую экспертизу и подготовленных для передачи в государственные учреждения культуры для изучения, экспонирования и хранения.
Можно отметить значительное расширение международного культурного обмена в сфере народных промыслов. Приволжский федеральный округ богат традиционными народными художественными промыслами. Их развитию в области культурного и экономического обмена всемерно способствует Управление. Участникам внешнеэкономической деятельности в сфере изготовления и торговли народными художественными промыслами с февраля 2010 г. по февраль 2011 г. выдано 78 писем для предоставления в Минпромторг на вывоз 159 524 изделий.
Заметно увеличилось количество обращений физических лиц по оформлению специальной регистрации ввоза культурных ценностей на территорию Российской Федерации. Если в 2009 г. зарегистрировано 38 ввезенных на территорию Российской Федерации предметов антиквариата на общую сумму 4445799 рублей, в 2010 г. зарегистрировано 72 предмета антиквариата на общую сумму 11835739 рублей, то в январе - феврале 2011 года зарегистрировано 69 предметов антиквариата на общую сумму 15783980 рублей.
На протяжении всех лет Управление активно осуществляло деятельность по поиску и возвращению похищенных и утраченных культурных ценностей.
В июле 2008 г. в Нижнем Новгороде состоялась передача иконы из рук Председателя Правительства Российской Федерации В. В. Путина "Воскресение Христово", написанной в начале XVIII в. одним из выдающихся художников Оружейной палаты иконописцем Кириллом Улановым (игуменом Корнелием). Икона возвращена в нижегородскую церковь Собора Пресвятой Богородицы (Строгановскую), так как ранее была похищена из нее неизвестными лицами.
Благодаря организованной Росохранкультурой системе поиска икона вернулась законному владельцу. Нижегородской общественностью, РПЦ в лице Нижегородской епархии, прихожанами церкви это событие отмечено как знаменательное и особо важное.
В конце декабря 2010 г. руководитель Управления Д. А. Мусин в рамках пресс-конференции в ИА "Интерфакс" осуществил передачу иконы "Евангелист Иоанн Богослов" в церковь Вознесения в с. Семеновское Порецкого района Чувашской Республики. Данная икона после осуществления Росохранкультурой ряда мероприятий по поиску и возвращению была передана частным лицом Росохранкультуре и далее в Управление для возвращения представителю Чебоксарско-Чувашской епархии - Благочинному 9-го Порецкого округа протоиерею П. М. Гуцаеву.
Отдельно следует отметить деятельность Управления по работе с коллекционерами и антикварами Приволжского федерального округа. В Управление поступило 72 обращения от коллекционеров антикварного оружия о проведении искусствоведческой экспертизы и регистрации принадлежащих им предметов антиквариата. Осуществлена экспертиза и регистрация 232 образцов исторического и антикварного оружия середины XIX - начала XX в. Все предметы благодаря регистрации в Управлении получили подробное описание, фотофиксацию и вошли в легальный оборот культурных ценностей.
Усиление государственного контроля и надзора в установленной сфере деятельности стало другой немаловажной задачей Управления. Сегодня можно констатировать повышение не только количественных, но и качественных показателей проведенных контрольно-надзорных мероприятий. Если в 2009 г. общее число проверок, проведенных специалистами Управления, составило 344, то в 2010 г. - 448. Только за 2010 г. Управление провело 24 процента проверок от общего количества проведенных Росохранкультурой и ее территориальными органами. Из более 1500 проведенных проверок по России 448 осуществлены специалистами Управления. Значительный рост числа внеплановых проверок, который был отмечен в 2010 г., обусловлен количеством выданных предписаний и в 2009 г., и в начале 2010 г. Практика работы Управления подтверждает целесообразность выдачи предписаний как меры реагирования на выявленные нарушения. Это доказывает и снижение числа выданных по результатам внеплановых проверок предписаний. Качественным результатом работы явилась активизация деятельности по проведению работ по сохранению объектов культурного наследия в регионах, а также решение застаревших проблем музеев, архивов и библиотек.
Подводя итоги и анализируя результаты деятельности Управления Росохранкультуры по Приволжскому федеральному округу в осуществлении государственного контроля и надзора в сфере музейного, архивного и библиотечного дела с 2008 по 2011 г., хотелось бы отметить, что проверочная деятельность, носившая системный плановый характер, выявляла ключевые проблемы в государственных и муниципальных музеях, библиотеках и архивах субъектов Российской Федерации.
За время работы Управления всеми учреждениями культуры совместно с учредителями проделана определенная работа по устранению выявленных Управлением нарушений.
Так, в Нижегородской области после проведенной Управлением проверки МУК "Городецкий историко-художественный музейный комплекс" в 2010 г. дополнительно выделено помещение, предназначенное для расширения фондохранилища.
В Республике Татарстан ГУ "Билярский государственный историко-археологический и природный музей-заповедник" в 4-м квартале 2010 г. выделено финансирование в объеме 12,6 млн. руб. В ГУК "Государственный литературно-мемориальный музейный комплекс Габдуллы Тукая" организована работа по установке уникальной охранной сигнализации путем подключения на мониторинговый центр ПЦО "Струна-5 GSM".
В Республике Марий Эл для МУК "Волжский краеведческий музей" выделены деньги и проведены работы по реконструкции систем холодного и горячего водоснабжения, канализации, отопления и теплового узла в здании музея.
В Удмуртской Республике Управлению удалось привлечь внимание органов власти к проблемам Удмуртского республиканского музея изобразительных искусств в части хранения музейного фонда. Принято решение о включении в перечень объектов капитального строительства проведения проектно-изыскательских работ по строительству пристроя к музею изобразительных искусств для размещения фондохранилища.
В мае 2010 г. сектор редких книг ГУК "Областная универсальная научная библиотека им. Н. К. Крупской" (г. Оренбург) переехал в новое здание, отвечающее нормативным требованиям.
Следует отметить, что Управление Росохранкультуры по Приволжскому федеральному округу осуществляет проверки не только в отношении государственных и муниципальных архивных учреждений, но и в отношении организаций различных форм собственности.
В 2009 г. проведена плановая проверка в отношении ФГУП "Государственный научно-исследовательский институт "Кристалл". По итогам проверки вынесены два предписания об устранении выявленных нарушений. За неисполнение требований предписания в установленный срок в отношении организации составлен протокол по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ и в соответствии с постановлением мирового судьи ФГУП "ГосНИИ "Кристалл" был привлечен к административному наказанию в виде штрафа в размере 10000 рублей.
Также определен порядок сотрудничества и намечены пути оптимизации по осуществлению межведомственной контрольно-надзорной деятельности в части соблюдения законодательства об архивном деле в отношении акционерных обществ. В 2010 г. Управлением, одним из первых в России, осуществлена проверка за соблюдением законодательства об архивном деле в отношении ОАО "Арзамасское опытно-конструкторское бюро "Импульс" (Нижегородская область, г. Арзамас). По результатам проверки вынесено предписание об устранении выявленных нарушений. Кроме того, копии акта и предписания направлены в региональное отделение ФСФР (Федеральная служба по финансовым рынкам) по Приволжскому федеральному округу.
В 2010 г. впервые для Приволжского федерального округа в рамках плановой проверки в отношении ГУ "Архив сельхозорганизаций области" (Оренбургская область) был составлен административный протокол по ст. 13.20 КоАП РФ (нарушение правил хранения, комплектования, учета или использования архивных документов) в отношении директора С. Ф. Узенбаевой. По его рассмотрению мировой судья вынес директору архива предупреждение.
Необходимые меры по устранению выявленных нарушений принимаются не только проверяемыми лицами, но и их учредителями. Так, в ходе плановой проверки РГУ "Государственный архив печати Чувашской Республики" выявлено несоответствие уставным целям. В настоящее время РГУ "Государственный архив печати Чувашской Республики" переименован в РГУ "Государственная книжная палата Чувашской Республики".
Позитивная динамика изменения ситуации в области охраны объектов культурного наследия в округе достигнута во многом благодаря проверочной деятельности.
В Пензенской области на 2010 - 2011 гг. по итогам проведенных Управлением проверок выделено бюджетное финансирование в объеме более 11 млн. руб. на проведение комплекса ремонтно-реставрационных работ на объектах культурного наследия федерального значения. В Нижегородской области в 2010 г. проведены противоаварийные работы на ОКН ФЗ "Усадьба Рябининой", который долгие годы находился в разрушенном состоянии и собственник которого не планировал проведения каких-либо работ, проведено инженерное обследование всемирно известных "Шуховских конструкций", расположенных в городе Выкса.
В Оренбургской области администрацией города Бузулука предусмотрен в 2011 г. ремонт "Дома Людвига Свободы", в Удмуртской Республике проведена работа по восстановлению кровельного покрытия на ОКН ФЗ "Дача Башенина". В ряде регионов (Пензенская, Нижегородская, Оренбургская области) бюджетом на 2011 г. предусмотрена разработка проектов зон охраны. В 2010 г. в Самарской области разработаны границы территории и проекты зон охраны на все объекты культурного наследия федерального значения (в настоящее время проводится государственная историко-культурная экспертиза). В Пензенской, Оренбургской, Самарской, Саратовской областях, Республике Мордовия установлены информационные надписи и обозначения.
Одной из приоритетных задач, решаемых Управлением в рамках осуществления своих полномочий, является контроль и надзор за полнотой и качеством осуществления региональными органами охраны памятников переданных полномочий в отношении объектов культурного наследия федерального значения в части переданных полномочий. В 2010 г. проведены проверки Управления государственной охраны объектов культурного наследия Нижегородской области, Министерства культуры, печати и информации Удмуртской Республики, Министерства культуры и национальной политики Республики Башкортостан и Министерства культуры Республики Татарстан. По итогам выдано 9 предписаний, 7 из которых - о внесении изменений в нормативные правовые акты, 2 - об устранении выявленных нарушений при реализации переданных полномочий. Несомненно, что в деятельности госорганов по осуществлению переданных полномочий можно отметить положительную динамику (по сравнению с 2008 г. и даже с 2009 г.). Выявленные в ходе проверок недочеты не являются критичными и при желании могут быть устранены в процессе работы.
Говоря о результативности проверок полноты и качества осуществления переданных полномочий, следует отметить, что, реализуя данное полномочие, Управление не только способствует устранению выявленных нарушений, приведению нормативной правовой базы регионов в соответствие в федеральными нормативными правовыми актами, но и оказывает влияние на финансирование работ по сохранению ОКН в регионах. Так, после проверки в Республике Башкортостан вступила в активную стадию разработка республиканской целевой программы по сохранению объектов культурного наследия, идею создания которой долгое время не удавалось продвинуть Министерству культуры республики. Более того, всего лишь за два с небольшим года работы Управление добилось приведения ситуации в области охраны культурного наследия в Республике Башкортостан в правовое русло, предотвращено массовое уничтожение объектов культурного наследия в Уфе, фактически спасен от разрушения уникальный объект археологического наследия - "Городище Уфа-2". При этом важность проблемы сохранения памятников истории и культуры была обозначена и перед президентом республики, который, в свою очередь, взял под личный контроль вопрос сохранения и изучения ОКН "Городище Уфа-2".
Важно отметить, что Управлением активно проводится политика формирования эффективной системы взаимодействия с органами охраны памятников в регионах. Начиная с 2008 г. в практике Управления проведение межокружных и окружных совещаний для руководителей и специалистов региональных государственных органов, на которых решаются принципиальные вопросы в деле сохранения объектов культурного наследия и, что наиболее ценно, обсуждается и принимается единая позиция на территории Приволжского федерального округа понимания законов, подзаконных актов и различных других спорных вопросов. В июне 2009 г. в Выксе Нижегородской области, в марте 2011 г. в Перми с участием центрального аппарата Росохранкультуры проведены межокружные совещания для Приволжского, Южного и Уральского федеральных округов. Интересные и плодотворные совещания были проведены на территории Нижнего Новгорода, Ульяновска, Самары и Перми при активной поддержке правительств регионов.
В целях обеспечения сохранения исторического наследия русской культуры, создания в обществе атмосферы уважения к ее достижениям, дальнейшего развития многовековых традиций культурного взаимодействия, в частности связей славянской, тюркской, кавказской, фино-угорской, монгольской и иных культур в рамках общего этнокультурного пространства Приволжского федерального округа, Управление инициировало в рамках общегородского проекта социальной рекламы по Нижнему Новгороду акцию "Сохраним вместе".
Управлением при помощи профессионального художника были подготовлены эскизы плакатов, содержащие основную идею данной акции: объекты культурного наследия, слоган "СОХРАНИМ ВМЕСТЕ" и геральдический знак Росохранкультуры. При подготовке рекламы было учтено три основных направления работы: с органами государственной власти, с гражданами города, религиозными объединениями. В результате с 1 ноября 2009 г. в центральной части Нижнего Новгорода размещено 30 рекламных плакатов.
В 2010 г. Управление продолжило акцию по реализации проекта социальной рекламы "Сохраним вместе". Первые рекламные конструкции установили в Пензе, позже в Саранске, Казани и Сарапуле. В октябре проект заработал в Оренбурге, при этом администрация города выступила со встречным предложением о проведении трехстороннего совместного совещания с органами охраны памятников для решения проблемных вопросов о размещении рекламы на улицах Оренбурга. В Саратовской области продвижение проекта осложнила ситуация с выборными процессами, однако к концу года первый рекламный баннер появился в Энгельсе, в 2011 г. баннеры будут размещены в Саратове.
Нельзя не отметить и несомненные достижения в правоприменительной деятельности. Со дня основания и до настоящего времени Управление активно применяет законодательство об административных правонарушениях в целях пресечения выявленных нарушений. При этом практика в этой области постоянно совершенствуется и расширяется. За прошедшие годы Управление добилось успехов в применении ч. 1 ст. 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, предусматривающей ответственность за неисполнение в срок требований ранее выданных предписаний. Если в 2009 г. мировыми судьями в 12 случаях отказано в привлечении к административной ответственности по итогам рассмотрения дел, то в 2010 г. отмечено лишь 3 подобных случая.
Управление является одним из немногих территориальных органов Росохранкультуры, применяющим в своей деятельности ст. 14.1 КоАП РФ при выявлении нарушений условий и требований лицензий на осуществление деятельности по реставрации памятников истории и культуры.
При осуществлении контроля в сфере музейного и архивного дела Управление успешно применяет ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, что способствует более эффективной работе по устранению нарушений проверяемыми лицами.
Следует отметить, что с момента вступления в силу изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях, наделяющих должностных лиц Росохранкультуры полномочиями по применению ст. 13.20 КоАП РФ (предусматривает ответственность за нарушение правил хранения и учета архивных документов), Управление стало первым территориальным органом Росохранкультуры, успешно применившим данную статью на практике.
Весьма заметны успехи Управления и в судебной деятельности. Если в 2008 г. Управление принимало участие в рассмотрении 2 дел судами общей юрисдикции Нижегородской области, то в 2009 - 2010 гг. выступало стороной по делу в 35 судебных разбирательствах (в большинстве случаев в качестве третьего лица), из которых рассмотрение лишь 10 процентов дел окончено в 2010 г.
Это свидетельствует о повышении престижа федерального органа охраны памятников истории и культуры на территории Приволжского федерального округа, что можно отнести к явным успехам Управления.
Несмотря на то что судебные процессы, в которых принимало участие Управление, имеют крайне затяжной характер, при его участии удалось добиться окончательных судебных решений о сносе самовольной пристройки к зданию, расположенному в непосредственной близости к объекту культурного наследия федерального значения "Кремль города Сызрани (комплекс)" (Самарская область), о принудительном понижении высотности путем сноса 6 этажей строящегося здания, расположенного в зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности объекта культурного наследия федерального значения "Собор Александра Невского" (Нижегородская область), о признании незаконным отвода земельного участка в границах объекта археологического наследия "Чардымское 1 городище" (Саратовская область), о признании недействительным государственного контракта с организацией, не имеющей лицензии на осуществление деятельности по реставрации памятников истории и культуры, на капитальный ремонт объекта культурного наследия регионального значения, расположенного на территории Самары.
По результатам деятельности за 2010 г. Управлению Росохранкультуры по Приволжскому федеральному округу на итоговом совещании в декабре 2010 г. торжественно вручен переходящий вымпел Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере охраны культурного наследия "Лучшему территориальному управлению Росохранкультуры", учрежденный Приказом Росохранкультуры от 9 июля 2010 г. N 115.
Название документа