Проблемы статуса и компетенции органов местного самоуправления в трудах М. И. Свешникова и Н. М. Коркунова
(Галкин П. В.) ("История государства и права", 2011, N 13) Текст документаПРОБЛЕМЫ СТАТУСА И КОМПЕТЕНЦИИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ТРУДАХ М. И. СВЕШНИКОВА И Н. М. КОРКУНОВА <*>
П. В. ГАЛКИН
Галкин Павел Владимирович, заведующий кафедрой муниципального управления и социального сервиса Московского государственного областного социально-гуманитарного института, кандидат исторических наук, доцент.
На основе трудов правоведов М. И. Свешникова и Н. М. Коркунова в статье исследуются изменения статуса и компетенции общественных учреждений, произошедшие после издания в начале 1890-х гг. новых положений, регламентирующих их деятельность.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, законодательство, компетенция, М. И. Свешников, Н. М. Коркунов.
Based on the works of jurists of M. I. Sveshnikov and N. M. Korkunov article explores the changing status and competence of institutions of local government happening after editions in the beginning of 1890th years of the new Statutes regulating their activity.
Key words: the institutions of local governing, legislation, competence, M. I. Sveshnikov, N. M. Korkunov.
Всесословные органы местного самоуправления, созданные в результате великих реформ Александра II, с первых лет их существования привлекали внимание правоведов, историков и общественных деятелей, пытавшихся определить положение новых структур в системе государственного управления. В 1860 - 1870-х гг. общественные учреждения рассматривались как противовес бюрократии (Б. Н. Чичерин) <1> и высказывались предложения о наделении их государственными функциями, например, в форме создания административных советов при губернаторах (К. Д. Кавелин, К. К. Арсеньев) <2>. На рубеже 1870 - 1880-х гг. не только либералы, но и представители власти активно обсуждали перспективы участия выборных общественных деятелей в Государственном Совете <3>. События 1 марта 1881 г. и последовавшие за ними изменения в расстановке политических сил привели к отказу от конституционных идей, но в общественной мысли последующего десятилетия по-прежнему центральной оставалась мысль о необходимости придания общественным учреждениям большего веса в системе управления. Начиная с классических трудов А. Д. Градовского <4> и включая издания либералов А. И. Кошелева <5>, В. Ю. Скалона <6>, О. К. Нотовича <7>, разрабатывались модели участия органов самоуправления в непосредственном администрировании на уровне уездов и губерний. При разработке новых законов, регламентирующих деятельность общественных учреждений, их правовой статус действительно был изменен, что стало предметом специальных юридических исследований. -------------------------------- <1> Чичерин Б. Н. Местное самоуправление // О народном представительстве. М., 1866. Книга IV. Глава 8. С. 519, 526. <2> Кавелин К. Д. Политические призраки. Верховная власть и административный произвол. Один из современных русских вопросов. Берлин, 1878. С. 84; Арсеньев К. К. За четверть века (1871 - 1894): Сб-к статей. Пг., 1915. С. 51 - 61. <3> Подробнее см.: Зайончковский П. А. Кризис самодержавия на рубеже 1870 - 1880-х годов. М., 1964. С. 125 - 129, 211. <4> Градовский А. Д. Переустройство нашего местного управления // Собр. соч. СПб., 1903. Т. 8. С. 557 - 558. <5> Кошелев А. И. О некоторых изменениях в устройстве земских учреждений. М., 1881. С. 28. <6> Скалон В. Ю. Земские вопросы. Очерки и обозрения. М., 1882. С. 98. <7> Нотович О. К. Основы реформ местного и центрального управления. СПб., 1882. С. 218.
Первой работой, в которой проводилось сопоставление Положения о губернских и уездных земских учреждениях 12 июня 1890 г. с предшествующим законодательством, стала книга приват-доцента Санкт-Петербургского университета М. И. Свешникова "Основы и пределы самоуправления" (1892 г.) <8>. Оценивая законодательство эпохи великих реформ, правовед отмечал в качестве положительного достижения всесословность избирательной системы и, наряду с этим, выделение крестьян в особую курию, что позволяло обеспечить интересы общинного землевладения. Однако установление трехступенчатых выборов юрист считал "громадной ошибкой Положения". Важным недостатком закона правовед считал неопределенность статуса земских учреждений, которые "...получили такой странный характер положения акционерных компаний и вообще частных учреждений" <9>. -------------------------------- <8> Свешников М. И. Основы и пределы самоуправления: опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. СПб., 1892. <9> Свешников М. И. Указ. соч. Ч. I. С. 130.
Избирательная система, созданная Законом 1890 г., подверглась еще более жесткой критике. Основные начала Свешников определил следующим образом: "...во-первых, предоставление дворянству наибольшего участия в выборе гласных; во-вторых, предоставление крестьянам лишь избрания кандидатов и назначение из них гласных губернатором; в-третьих, соединение всех торгово-промышленных интересов в городском избирательном собрании" <10>. При этом анализ материалов по выборам прежних лет, изданных Центральным статистическим комитетом МВД, позволил правоведу прийти к однозначному выводу о неоправданности изменений, внесенных законодателем в земскую избирательную систему. -------------------------------- <10> Там же. Ч. II. С. 110.
Положительной стороной нового Закона М. И. Свешников считал возрастание роли государственного начала, что проявилось в наделении земств правом издания обязательных постановлений и возможности избирать "особых попечителей" для наблюдения за исполнением этих постановлений. По мнению юриста, "...правительство исходило из совершенно верно понятой мысли, что земские и городские органы самоуправления ведают государственные дела и потому должны иметь государственное значение" <11>. -------------------------------- <11> Там же. Ч. I. С. 139.
В другой работе М. И. Свешникова, "Русское государственное право" (1897 г.) <12>, указывалось на еще один аспект, подтверждавший возросшее государственное значение земств: "Статьей 4-ю Закона 1890 г. земские учреждения вводятся в число правительственных установлений в том отношении, что к их имущественным делам и процессам применяются правила, установленные для казенных учреждений" <13>, - отмечалось в пособии. Кроме того, в этой работе правовед, основываясь на анализе Закона, выделяет исключительную земскую компетенцию и относит к ней "дела, которыми земство... управляет с полной самостоятельностью", а также конкурирующую компетенцию, в рамках которой "деятельность земских учреждений совмещается с деятельностью правительственных органов" <14>. К первой категории автор относит распоряжение земским имуществом и бюджетом, обеспечение народного продовольствия, содержание уездных дорог, финансирование земских лечебных и благотворительных заведений. Ко второй - им были отнесены противопожарные мероприятия, развитие образования и здравоохранения, общественное призрение, деятельность в области промышленности и сельского хозяйства. -------------------------------- <12> Свешников М. И. Русское государственное право: Пособие к лекциям: В 2 вып. СПб., 1897. <13> Там же. Вып. 2. С. 181. <14> Там же. С. 180.
Для детального изучения проблемы соотношения государственного и земского начал в самоуправлении М. И. Свешников обратился к рассмотрению функций административного надзора. Он выяснил, что по Закону 1864 г. губернаторский надзор осуществлялся по трем направлениям: 1) утверждения постановлений и лиц; 2) протеста на постановления собраний и 3) непосредственного вмешательства в случае бездействия самоуправления по исполнению обязательных повинностей <15>. Анализируя затем нормы Городового положения 1870 г., правовед указывает, что в отношении городских органов самоуправления действовали те же принципы губернаторского надзора, а единственным отличием являлась возможность издавать обязательные постановления. Важным дополнением административного надзора, по мнению Свешникова, стало предоставление обществу права контролировать органы местного самоуправления, что проявилось, прежде всего, в публичности заседаний и гласности принимаемых постановлений. -------------------------------- <15> Он же. Основы и пределы самоуправления... С. 235.
Проводя сопоставление указанных норм с Положением о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г., правовед приходит к выводу о Законе 1890 г. как "шаге назад" в вопросах контроля со стороны государства: "Земство как бы берется под более строгий присмотр, и правительство наделяется целым рядом статей, служащих как бы угрожающими для должностных лиц новых земских учреждений" <16>, - отмечает Свешников. В числе таких нововведений: право министра внутренних дел и его совета назначать и устранять должностных лиц органов самоуправления, а также возможность роспуска земских собраний. Положительной стороной Закона приват-доцент считает четкое разграничение понятий законности и целесообразности при оценке действий земских управ. Причем вопросы первого порядка по-прежнему находились в компетенции Сената, а последние являлись прерогативами Комитета министров и Государственного Совета. -------------------------------- <16> Там же. С. 242.
В целом система административного надзора за земством оценивалась Свешниковым как нежелательная, в том числе и для самого правительства, поскольку оно, по сути, брало на себя ответственность "за весь ход самоуправления". Кроме того, правительство, по мнению приват-доцента, усложняло деятельность своих учреждений, вместо того, чтобы предоставить земствам право самостоятельно осуществлять внутренний контроль и ревизии. Рассуждения М. И. Свешникова о повышении значения государственных начал и одновременном усилении административного надзора после издания Закона 1890 г. нашли продолжение в трудах большинства специалистов в области государственного права. Так, в работе его коллеги Н. М. Коркунова "Русское государственное право" (1893 г.) данная проблема рассматривается через призму теоретических изысканий пореформенного периода. Автор одним из первых пытался дать определения государственной и общественной теорий самоуправления и на основании их критики утверждал, что последняя из них "...вовсе не дает понятию самоуправления прочного научного обоснования, а, напротив, приводит к совершенному отрицанию за самоуправлением значения самостоятельного принципа" <17>. Между тем господство именно общественной теории в период разработки Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. во многом обусловило характер новых органов, которые были созданы "...наряду с правительственными, не будучи с ними внутренним образом связаны в одну общую систему местного управления", а "...управление оказалось поэтому проникнуто дуализмом, основанным на противоположении правительственного и земского начала" <18>. -------------------------------- <17> Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1893. Т. 2: Особенная часть. С. 266. <18> Там же. С. 280.
Однако, по мнению Н. М. Коркунова, государственный характер органов самоуправления вытекает из самого смысла их деятельности, так как субъектами самоуправления местные общества являются лишь настолько, насколько государство возлагает на них осуществление своих функций. Составители Закона 1890 г. также исходили из понимания земских учреждений как органов государственного управления, но сделали из него, по словам правоведа, "довольно своеобразные и неожиданные выводы". Главные изменения, внесенные новым Положением, заключались в сословной организации выборов и в ограничении, "доходящем до прямого подчинения исполнительных органов земства правительственной власти" <19>. -------------------------------- <19> Там же. С. 281.
Далее автор подробно комментирует те правовые нормы, которые обусловили такое положение органов самоуправления. В частности, говорится о том, что Закон 1890 г. наделил губернатора дополнительными полномочиями по проведению ревизий и рассмотрению жалоб на действия управы. Наряду с этим была создана новая структура - губернское по земским делам присутствие, призванное решать разногласия между исполнительным органом земства (управой) и губернатором, причем, как отмечал юрист, "земское собрание остается при этом совершенно в стороне, а Закон "не обязывает губернатора даже спросить мнения собрания". Хотя, в случае повторных разногласий, существовала возможность передать дело на рассмотрение в Сенат. Кроме того, если по Закону 1864 г. административный надзор касался лишь законности постановлений земских собраний и соответствия их "общим государственным пользам", то по новому Закону правительственные органы были обязаны следить и за тем, чтобы постановления не нарушали интересов местного населения. Следовательно, заключает Коркунов, "...законодатель как бы сам сомневается в том, чтобы организованные им на сословной основе земские учреждения были верными представителями действительных интересов местного общества" <20>. Проблема самостоятельности обострялась также значительной зависимостью членов управы от губернатора, который мог возбуждать вопросы об уголовной и дисциплинарной их ответственности, представлять к наградам и даже решать о предоставлении отпуска за пределы губерний. На основе приведенных примеров Коркунов приходит к однозначному выводу о том, что "действующее законодательство совершенно лишило земство исполнительной власти, подчинив осуществление ее непосредственному воздействию губернатора" <21>. -------------------------------- <20> Там же. С. 328. <21> Там же. С. 325 - 326.
Резкой критике правоведа подверглись также изменения в избирательном законодательстве. Введение сословного подхода расценивалось им не иначе как принесение реальных интересов местной общественной жизни "в жертву букве закона, устанавливающего непреложимые к действительным историческим основаниям сословные рамки" <22>. Помимо этого, Коркунов отмечал многочисленные "недоработки Закона": возможность избрания от третьей курии некрестьян; различия в запрете участвовать в выборах для крестьян и представителей других сословий; право безземельных крестьян участвовать во второй курии по уполномочию юридического лица и т. п. Несмотря на столь разнообразные нарекания по отдельным нормам, от общих выводов относительно качества Закона правовед устранился по-видимому, руководствуясь цензурными соображениями. -------------------------------- <22> Там же. С. 286.
Несколько параграфов в труде Н. М. Коркунова специально посвящено характеристике Городовых положений. В них также не обошлось без критики избирательной системы. В отношении Закона 1870 г. юрист отмечает случайный характер группировки избирателей и то, что результаты ее применения были всеми признаны неудовлетворительными. Однако и новый Закон не был лишен недостатков, главным из которых называлось объединение всех городских избирателей в одно собрание, а для крупных городов - деление на территориальные участки с обязательным избранием на этих локальных собраниях только тех, кто принадлежит к данному собранию. По мнению правоведа, это было совершенно недопустимо, так как отдельные части города "...не образуют из себя обособленные местности с различными местными интересами" <23>. -------------------------------- <23> Там же. С. 338.
Дальнейшее описание реформированных городских учреждений строится на основе сравнения их с земствами, что позволило Коркунову сделать ряд важных выводов. Оценивая степень самостоятельности городских управ по отношению к думам, автор считает, что соответствующий показатель был выше, чем у земских управ и собраний. Это объясняется двумя особенностями в организации городских управ: во-первых, тем, что городской голова председательствует одинаково и в управе, и в думе; во-вторых, тем, что члены управы хотя и избираются так же, как и гласные, на четыре года, но выбывают не сразу, а по очереди через каждые два года..." <24>. При сопоставлении компетенции земских и городских органов самоуправления Коркунов практически ставит знак равенства, хотя и сообщает о естественных различиях, связанных со спецификой вверенного им хозяйства. Так, городские учреждения не занимаются вопросами земледелия, а земства не ведают устройством театров и других подобного рода "общеполезных учреждений". -------------------------------- <24> Там же. С. 343. В этом вопросе его предложения полностью совпали с позицией его коллеги. См.: Свешников М. И. Русское государственное право: Пособие к лекциям. СПб., 1897. Вып. 2. С. 195.
Во многом сходной также оказалась организация административного надзора за деятельностью органов самоуправления. Единственное существенное отличие заключалось в порядке утверждения постановлений малых и крупных городов, одни из которых должны были поступать на рассмотрение губернатору, а другие министру внутренних дел; для отмены же постановлений, принятых думами крупных центров, и вовсе требовалось согласование с "начальниками других министерств". В целях более эффективного осуществления надзорных функций Коркунов предлагал организовать при Комитете министров особый Совет по земским и городским делам. Фактически он повторял ту же идею, которая высказывалась им в 1890 г., и это несмотря на то, что коллеги по Санкт-Петербургскому юридическому обществу М. И. Свешников и К. К. Арсеньев подвергли проект жесткой критике <25>. -------------------------------- <25> Подробнее см.: Коркунов Н. М. Комитет министров как орган надзора за земскими учреждениями // Юридическая летопись. СПб., 1890. N 12. Обсуждение проекта на заседании административного отделения Санкт-Петербургского юридического общества опубликовано в следующем номере этого журнала: Комитет министров и проект Совета по земским делам // Юридическая летопись. СПб., 1891. N 1.
Одна из немногих позитивных оценок Коркуновым была дана в отношении нормы Городового положения, наделявшей общественное управление в случае "...неправильных распоряжений правительственных, земских и сословных установлений" правом обращения к губернатору, а "...в случае неправильных действий со стороны губернатора или высших административных властей... приносить жалобы непосредственно в Сенат" <26>. Правовед считал, что предоставление этого права городам не объясняется их спецификой, и предлагал распространить его и на земские учреждения. В целом проведенное Н. М. Коркуновым сопоставление законов, регламентирующих правовое положение земских и городских учреждений, показывает, что одной из целей при изменении законодательства была унификация самых разных аспектов, начиная от объема их компетенции и заканчивая порядком административного надзора. -------------------------------- <26> Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1893. Т. 2: Особенная часть. С. 350.
В целом характерными чертами работ правоведов 1890-х гг. являются: приверженность их авторов государственной теории самоуправления, критика законодательных новаций в части уменьшения самостоятельности общественных учреждений при одновременном усилении надзора; выявление многочисленных сходств в правовом положении земских и городских органов. В то же время оба ученых обращали внимание на особые, специфические проблемы. Приват-доцент М. И. Свешников предлагал ограничить административный надзор лишь наблюдением за законностью действий органов самоуправления, а в противовес ему более активно развивать общественные формы контроля за деятельностью земств. Напротив, Н. М. Коркунов полагал, что для повышения эффективности административного надзора и уменьшения тем самым степени давления на органы самоуправления необходимо создать при Комитете министров особый Совет по земским и городским делам. Однако, как уже отмечалось, этот проект не нашел поддержки в либеральной среде. Несмотря на отдельные различия в оценках, правоведы были едины во мнении: новые законы, упрочив государственный статус местных общественных органов, сильно пошатнули основы самоуправления.
Название документа