Модель административно-юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти

(Кузурманова И. В.) ("Административное право и процесс", 2011, N 10) Текст документа

МОДЕЛЬ АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

И. В. КУЗУРМАНОВА

Кузурманова Ирина Владимировна, сотрудник Центра исследования проблем российского права "Эквитас", кандидат юридических наук, доцент.

Рассматривая административно-юрисдикционную деятельность органов исполнительной власти как сложное правовое и организационное образование, автор представляет ее модель, показывает элементы и связи между ними.

Ключевые слова: административно-юрисдикционная деятельность, органы исполнительной власти, административно-правовой конфликт, модель.

The model of administrative jurisdictional activity of enforcement authorities I. V. Kuzurmanova

Considering the administrative jurisdictional activity of enforcement authorities as a complex legal and organizational formation, the author represents its model, shows elements and connections between them.

Key words: administrative jurisdictional activity, enforcement authorities, administrative legal conflict, model.

Моделирование как метод построения и изучения реально существующих и конструируемых (для определения, уточнения их характеристик, рационализации способов их построения) объектов <1>, наряду с системным подходом, о чем мы писали ранее <2>, позволяет наглядно представить содержание административно-юрисдикционной деятельности (далее - АЮД). -------------------------------- <1> Большая советская энциклопедия. Т. 16. М., 1974. С. 393. <2> См.: Кузурманова И. В. Административно-юрисдикционная деятельность: системная декомпозиция // Административное право и процесс. 2011. N 1. С. 37 - 40.

Система АЮД наиболее удобно может быть показана в виде знаковой теоретической модели, демонстрирующей ее элементы с учетом их места и значения, специфики взаимоотношений в системе более высокого порядка (рис. 1).

Сфера исполнительной власти

С МЕТОДОЛОГИЯ У Б __________ ОБЪЕКТ > Цель Ъ \ \ Результат > Е \ ФОРМЫ \ / \ К / / / \ Т /_________/ СУБЪЕКТ 2 1 / \ / \ / \

ПРИНЦИПЫ АЮД органов исполнительной власти

Рис. 1. Модель административно-юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти

Данная модель является объектной <3>. Ее развитие в динамике представляется закономерным следствием существующих связей между элементами, которые стоит рассмотреть подробнее. -------------------------------- <3> Гайсарян С. С. Объектно-ориентированные технологии проектирования прикладных программных систем. М.: ЦИТ, 1998. URL: http://www. mista. ra/oop_book/glava2_1.php.

Цель АЮД напрямую зависит от характеристик внешней среды. Потребности государства, отражающие потребности личности и общества и формирующие правовые границы административно-публичной деятельности, определяют, какой результат разрешения конфликтов, возникающих в сфере исполнительной власти, был бы наиболее приемлем в конкретной социально-политической обстановке. Основной целью АЮД органов исполнительной власти как института процессуального права становится "обеспечение необходимым правовым инструментарием реализации властных полномочий соответствующих государственных органов при решении спорных вопросов, возникновении конфликтов и применении необходимых санкций, а также при оценке с точки зрения применения санкций действий тех или иных автономных субъектов управленческих отношений" <4>. -------------------------------- <4> Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М.: Юрид. лит., 1970. С. 18.

Закрепление и правовое обеспечение процесса разрешения административно-правового конфликта - дело законодателя, а достижение положительного результата максимально эффективным способом - правоприменителя, который в случае с АЮД становится обязательным субъектом системы. Наличие минимум двух субъектов - особенность АЮД, проистекающая из характеристик ее объекта: орган исполнительной власти вступает в правоотношение с физическим или юридическим лицом в случае необходимости разрешения административно-правового конфликта. При этом конкретный круг субъектов АЮД напрямую зависит от сферы возникновения конфликта. Субъект 1 (рис. 1) - орган исполнительной власти - становится участником конфликтной ситуации или по собственной инициативе и на основании закона, или по инициативе субъекта 2 (рис. 1) - физического или юридического лица. Несмотря на то что цель определяет направление АЮД, связана с ее включением в систему государственного управления, задачами и функциями АЮД, своеобразным "входом" в систему все же становится именно объект АЮД - административно-правовой конфликт. Анализ научных подходов, выработанных в конфликтологии и юриспруденции <5>, позволяет утверждать, что основными характерными признаками административно-правового конфликта становятся: -------------------------------- <5> См.: Астахов П. А. Динамика разрешения юридических конфликтов: Теоретико-правовое исследование: Дис. ... к. ю.н. М., 2002; Государственное управление: основы теории и организации / Под ред. В. А. Козбаненко. М.: Статут, 2000; Жеребин В. С. Правовая конфликтология: Курс лекций. Ч. 3. Владимир: ВлГУ, 2000; Зеркин Д. П. Основы конфликтологии: Курс лекций. Ростов-н/Д: Феникс, 1998; Козырев Г. И. Введение в конфликтологию: Учебное пособие. М., 1999; Лупарев Е. Б. Соотношение административно-правовых и других категорий юридических споров // Российская юстиция. 2003. N 1. С. 29 - 31; Мегрелидзе М. Р. Становление института разрешения административно-правовых споров. М.: ИД "Юриспруденция", 2008; Социальные конфликты: экспертиза, прогнозирование, технология разрешения. Вып. 1. М., 1991; Тихомиров Ю. А. Публично-правовые споры // Право и экономика. 1998. N 6; Шумов П. В. Юридические конфликты в информационных правоотношениях: Дис. ... к. ю.н. Владимир, 2006; Юридическая конфликтология: Монография / Под ред. В. Н. Кудрявцева. М.: ИГП РАН, 1995.

- наличие субъекта, ущемленные интересы которого находятся в сфере деятельности органов исполнительной власти и прямо или косвенно закреплены нормативными правовыми актами; - ядро конфликта - это противоположное истолкование и/или отношение указанных субъектов к принципам и нормам административного права, а также соответствующее их поведение в конкретных управленческих правоотношениях; - непосредственный объект в большинстве случаев может быть определен как административное правоотношение; - субъективная сторона в части, касающейся мотивации и содержания субъективного интереса, также должна обладать признаками относимости к закрепленным в праве полномочиям субъекта, в целом корреллировать с его правовым статусом. В то же время предмет - любой источник возникновения противоположных интересов и противоречий, урегулированный административно-правовыми нормами, а объективная сторона конфликта - любое деяние субъектов, направленное на достижение собственной цели в сфере исполнительной власти. Каким бы ни был предмет конфликта и его внешнее выражение (жалоба, спор, правонарушение), его сущность не меняется. В этой связи необходимо отметить, что мы придерживаемся взгляда на административно-правовой спор, во-первых, как на форму юридического конфликта "по поводу неправильного применения норм административного права властным субъектом административного права (субъектом управления) по отношению к невластному субъекту административного права (объекту управления), нарушающего права последнего" <6>. Во-вторых, как на результат возникающих в сфере государственного управления правовых противоречий (в том числе конфликтов), "которые относительно стабильны, а их внешние проявления характеризуются значительной изменчивостью и многообразием" <7>. В-третьих, как на проявление "единой природы юрисдикционной деятельности путем применения норм административного права" и "единой процессуальной формы административно-юрисдикционных актов" <8>. -------------------------------- <6> Соколов И. А. Административная юстиция: материальные и процессуальные аспекты: Дис. ... к. ю.н. М., 2009. С. 12. <7> Жеребин В. С. Правовая конфликтология: Курс лекций. Ч. 1. Владимир, 1998. С. 39, 40. <8> Овчаров А. С. Административно-юрисдикционные акты: Автореф. дис. ... к. ю.н. М., 2009. С. 8.

В целом же поддерживаем позицию, определяющую административно-правовой спор как "выраженное в юридически значимых действиях разногласие между субъектами административного права по вопросу различно понимаемых прав и обязанностей и/или законности правовых актов управления" <9>. -------------------------------- <9> Зеленцов А. Б., Яхин Ф. Ф. О предмете административно-правового спора // Юрист. 2003. N 11. С. 36.

Итак, при возникновении административно-правового конфликта у органа исполнительной власти появляется обязанность реализовывать задачи и функции АЮД в отношении второй стороны конфликта. Внешним выражением их действий становятся формы АЮД: 1) применение правовых норм, объединенных в институты, входящие в отрасль административного (и выделившихся из него миграционного и т. п.) права и некоторых комплексных отраслей российского права (военного, безопасности); 2) принятие индивидуальных правовых актов; 3) осуществление организационных действий; 4) совершение материально-технических операций. Последние две формы традиционно относятся к неправовым. Первые же, исходя из критерия порождения "ярко выраженных юридически значимых последствий", могут быть названы правовыми <10>. -------------------------------- <10> См.: Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. М.: Юрист, 2002. С. 248; Административное право России: Учебник / Б. Н. Габричидзе [и др.]. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК "Велби", 2008. С. 330.

Методология объединяет перечисленные элементы. Определяемые целью АЮД методологическая работа и методологическое мышление, включающие проектирование, критику и нормирование с исследованием и оценкой эффективности всей системы, становятся "проводником" к результату. Результат АЮД можно определять для каждой конкретной ситуации, когда административно-правовой конфликт будет окончательно разрешен. И для всей системы АЮД органов исполнительной власти - выявляя эффективность государственного управления (в части разрешения конфликтов) в той или иной сфере и государстве в целом. Все перечисленные элементы - цель, субъекты, объект, формы, результат и обобщающая их методология - должны быть подчинены общеправовым, процессуальным и специальным принципам АЮД. Сочетание их должно обеспечивать как реализацию прав и свобод всех субъектов АЮД, так и достижение искомого результата - разрешения административно-правового конфликта с соблюдением баланса интересов его участников и задачи по обеспечению безопасности личности, общества и государства. Практическая значимость приведенной модели заключается в возможности учета ее строения при планировании и контроле результатов АЮД органов исполнительной власти, которые наиболее целесообразно осуществлять в рамках каждого элемента в отдельности, проводя при этом мониторинг результатов и корректируя конечную цель в зависимости от современных требований административно-правовой политики. Вместе с тем эффективность преодоления конфликтных ситуаций в конце концов зависит от качества правового и организационного обеспечения функционирования не только каждого отдельно взятого элемента, но и всей системы АЮД в целом. Таким образом, учитывая, что в ходе АЮД органов исполнительной власти может качественно осуществляться одна из задач государства - защита интересов физических и юридических лиц, первым шагом на пути к ее правовому и организационному обеспечению может стать системное видение структуры АЮД, предопределяющей конечный результат.

Название документа