Стратегии и программы как специфические правовые документы в сфере инновационного развития
(Грибанов Д. В.) ("Российская юстиция", 2011, N 11) Текст документаСТРАТЕГИИ И ПРОГРАММЫ КАК СПЕЦИФИЧЕСКИЕ ПРАВОВЫЕ ДОКУМЕНТЫ В СФЕРЕ ИННОВАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ
Д. В. ГРИБАНОВ
Грибанов Д. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры теории государства и права Уральской государственной юридической академии.
В статье проведен анализ стратегических и программных документов в сфере инновационного развития. Определены их особенности и выделены признаки, которые должны учитываться при разработке таких правовых актов. Автор делает акцент на роли стратегий и программ в правовом обеспечении государственной инновационной политики.
Ключевые слова: инновации, инновационное развитие, государственная инновационная политика, правовое регулирование, стратегия, программа.
The article analyzes the strategic and policy documents in the sphere of innovation development. Their features and signs are identified and should be considered when developing such legal acts. The author emphasizes the policies and programs in the legal ensuring state innovation policy.
Определяющей характеристикой процесса развития современного общества является возрастающая роль инновационных устремлений во всех областях общественной жизни. Активизация инновационной деятельности, создание и распространение инноваций с неизбежностью приводят к становлению новых видов общественных отношений, связанных с инновационным развитием общества и нуждающихся в эффективной правовой организации. С точки зрения теории права инновационное развитие общества должно рассматриваться как правовое явление, комплексное юридическое осмысление которого направлено на определение специфики и системы общественных отношений, подлежащих правовому регулированию, особенностей системы правового регулирования инновационного развития общества, роли государства как субъекта политики и участника соответствующих отношений. Как правовое понятие инновационное развитие общества можно определить через систему общественных отношений, связанных с созданием условий, разработкой и комплексной практической реализацией в различных сферах человеческой жизнедеятельности новых знаний, способствующую повышению уровня жизни человека и социума, решению социальных проблем, обеспечивающую конкурентоспособность на рынке и в межгосударственных отношениях, повышающую эффективность реформ и преобразований. Рассматриваемая система общественных отношений как никакой другой вид общественных отношений на сегодняшний день нуждается в эффективном правовом регулировании. Специфика данных отношений такова, что общественные потребности, формируемые в обществе в сфере инноваций, неясны, опыта организации и развития данных отношений всегда объективно недостаточно, и сами эти отношения имеют наибольшую тенденцию к изменениям и структурированию. При такой ситуации важнейшими методами организации этих отношений становятся моделирование, прогнозирование и планирование. Поэтому государственная инновационная политика в значительной степени состоит по своему содержанию из планов, прогнозов и модельных конструкций, а правовое регулирование в инновационной сфере больше основывается на моделировании будущих общественных отношений и правоотношений, чем на закреплении уже сложившихся. Эта важнейшая особенность правового регулирования общественных отношений, связанных с инновационным развитием общества, по отношению к другим общественным отношениям определяет более тесную и сложную связь правового регулирования и государственной политики именно в инновационной сфере. Исходя из этого, важнейшее значение на современном этапе в регулировании инновационной сферы играют стратегические и программные документы, в правовой форме определяющие направления и перспективы инновационного развития российского государства. Наиболее важными из них являются Стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года <1>, Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года <2>. Отдельно следует отметить разработанные в перспективе до 2010 года Основные направления политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 года <3> и Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий до 2010 года и дальнейшую перспективу <4>. -------------------------------- <1> Стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года утв. Межведомственной комиссией по научно-инновационной политике (Протокол от 15.02.2006 N 1). <2> Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р "О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года" // Собрание законодательства РФ. 2008. N 47. Ст. 5489. <3> Основные направления политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 года утв. Правительством РФ 05.08.2005 N 2473п-П7). <4> Письмо Президента РФ от 30.03.2002 N Пр-576 "Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу".
Именно эти концептуальные правовые документы создают правовой фундамент инновационного развития, определяя основы государственной инновационной политики. На них ложится нагрузка по обеспечению организационных, правовых и экономических условий и гарантий инновационной деятельности и формирования инновационной системы в отсутствие основополагающих федеральных законов об инновациях, инновационной деятельности и государственной инновационной политике. Правовое оформление стратегической деятельности государства не только в федеральных законах, а зачастую в форме подзаконных нормативно-правовых актов, принимаемых Президентом РФ, Правительством РФ или федеральными органами государственной власти по вопросам государственной политики РФ, является одной из существенных правовых тенденций последних десятилетий и уже доказало свою эффективность в ходе разработки и реализации стратегий и программ в рамках социально-экономического развития нашего государства, административной реформы, развития информационного общества и формирования электронного правительства и т. д. Такая тенденция во многом обусловлена учредительным характером значительной части норм Конституции РФ и многих норм в иных правовых актах, поскольку они направлены на установление общих принципов, целей и задач, способов правового регулирования укрупненных блоков общественных отношений. В соответствии с этим одним из основных методов правового регулирования является программно-целевой, или стратегический, сущность которого наиболее емко формулируется как составление и реализация "наиболее общего плана действий" и "искусство планирования, руководства, основанного на правильных и далеко идущих прогнозах" <5>. -------------------------------- <5> Маланыч И. Н. Институт государственной стратегии в конституционном праве // СПС "КонсультантПлюс".
В юридической науке этот термин часто используется для обозначения программного документа, специфического правового акта, отражающего основополагающий курс государственной политики на определенный, как правило долгосрочный, период, исходя из актуальных и наиболее приоритетных потребностей и интересов современного общества и государства. Сущностными характеристиками стратегии как правового документа являются следующие ключевые положения: 1) целевой подход к ее разработке, основанный на определении наиболее важных целей и задач на пути их достижения, приоритетность которых определяет содержание и сущностные результаты действий по развитию инновационной сферы. Так, например, обозначенная в Стратегии развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года основополагающая цель по формированию сбалансированного сектора исследований и разработок и эффективной инновационной системы направлена на обеспечение технологической модернизации экономики и повышение ее конкурентоспособности на основе передовых технологий и превращение научного потенциала в один из основных ресурсов устойчивого экономического роста. Эта целевая стратегическая установка положена в основу всей государственной инновационной политики, исходя из сущностной системной проблемы, заключающейся в несбалансированности национальной инновационной системы, низких темпах развития и несформированности эффективной структуры российского сектора исследований и разработок, что в целом негативным образом сказывается на уровне социально-экономического развития страны; 2) комплексный системный подход к реализации стратегии, предусматривающий максимальный охват всех основных направлений, которые должны быть задействованы в реализации стратегических установок государственной инновационной политики. Стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 определяет приоритетные направления модернизации и коренных преобразований по многим направлениям на пути достижения перспективных показателей инновационного развития, а также предполагает задействование в ее осуществлении большого числа органов государственной власти, эффективность реализации полномочий которых во многом определяется уровнем согласованности и координации их деятельности. Так, согласно Стратегии координатором ее реализации является Минобрнауки России, обеспечивая формирование Стратегии в области развития науки и инноваций как системы мер по развитию среды генерации знаний, формированию инновационной инфраструктуры, нормативному стимулированию инноваций и осуществлению прикладных НИОКР на направлениях, перспективных для технологического использования в широком спектре секторов экономики. Минпромэнерго России, МПР России, Мининформсвязи России, Минтранс России, Минздравсоцразвития России, Минсельхоз России, Росатом, Роскосмос организуют выполнение мероприятий по стимулированию технологической модернизации соответствующих отраслей экономики. Минэкономразвития России совместно с Минфином России осуществляют ресурсное обеспечение реализации Стратегии, формирование институтов развития, выполняющих кредитные программы технологического переоснащения, во взаимодействии с перечисленными выше отраслевыми ведомствами; 3) разработка в рамках каждого из выбранных приоритетных направлений системы согласованных и взаимосвязанных действий и мероприятий, обеспечивающих достижение существенных результатов в развитии инновационной сферы. Для достижения стратегической цели и решения комплекса взаимосвязанных задач Стратегией предусмотрены подзадачи, ключевые проблемы, основные меры, программные мероприятия и целевые индикаторы. Такой подход к характеристике поставленных задач является важной методологической основой для эффективной реализации Стратегии и достижения ее целевых показателей; 4) действия по единому поэтапному плану с четко обозначенными целевыми индикаторами и показателями на каждом из этапов, а также разработанной системой финансирования основных мероприятий. Реализация Стратегии основывается на четко проработанном поэтапном плане, включающем основные группы мероприятий и перечень необходимых для реализации Стратегии программ. Среди ее достоинств необходимо отметить двухуровневый подход к реализации инновационной политики и рамках каждого из обозначенных сценариев выделяются основные элементы его реализации, благоприятные и негативные факторы, сдерживающие достижение заданных показателей, основные риски реализации данного направления; 5) проведение мониторинга за ходом реализации стратегии и применение системы мер юридического контроля за достижением конечных и промежуточных результатов. В целом юридическую сущность стратегии инновационного развития можно представить как систему формально-определенных положений, закрепляющих стратегические цели, задачи и направления деятельности органов государственной власти по их достижению, средства и ресурсы, которые могут быть на это затрачены. Одним из дискуссионных вопросов в юриспруденции является вопрос о правовой природе таких документов. Можно ли характеризовать их как акты нормативно-правовые, то есть содержащие нормы права - общеобязательные формально определенные правила поведения общего характера, закрепляющие права и обязанности субъектов права. По своему целевому назначению и характеру изложения положения стратегии можно оценить как установочные, то есть определяющие цели, задачи, принципы, компетенцию органов государственной власти, основные направления и мероприятия государственной политики. Основное назначение стратегии заключается в установлении системы общественных отношений в конкретных областях общественного развития, включая как положительные, так и отрицательные аспекты прогнозирования перспектив таких отношений, единого долгосрочного плана действий государства в лице его уполномоченных органов и должностных лиц по достижению наиболее высоких показателей общественного развития в данном направлении. В реализации стратегий задействован широкий круг субъектов, что требует координации и четкого согласования полномочий органов государственной власти для обеспечения наиболее рационального и эффективного достижения целей и решения задач, установленных в стратегии. Исходя из этого, большое значение при разработке стратегии должно придаваться таким ее признакам, как: - концептуальность, то есть наличие комплекса четко проработанных как с научной, так и с практической точки зрения ключевых положений (идей, принципов, ключевых проблем, целей, задач и т. д.), дающих целостное представление о политике государства в данной области общественных отношений; - системность, что означает взаимосогласованность и взаимосвязь основных задач, направлений, установок и мероприятий, определяемых стратегической целью государственной политики, то есть представление основного курса политики государства в единой системной форме; - комплексность - максимальный охват всех возможных областей и направлений реализации стратегического курса государственной политики; - реализуемость, то есть возможность фактического осуществления предусмотренных стратегией мероприятий и действий для достижения комплекса поставленных целей и задач; - практическая значимость, что означает достижение определенного социального, экономического и т. п. эффекта в процессе реализации стратегии. Следующим документом, определяющим перспективы и направления развития государственной инновационной политики, являются программы, "содержащие комплекс мер, направленных на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов" <6>. -------------------------------- <6> Пузыревская Е. Г. Ведомственные целевые программы как механизм эффективной реализации государственной политики // СПС "КонсультантПлюс".
Если обратиться с этимологии самого слова "программа" (от греч. programma - объявление, предписание), то оно означает обычно план намеченной деятельности. Принимаются программы, как правило, в развитие положений стратегии и определяют перечень конкретных мероприятий на пути достижения определенных в стратегических документах целей и задач. То есть можно говорить о более конкретном по отношению к стратегии характере программных документов. Так, в сфере инновационного развития приняты и активно реализуются такие основополагающие программы в области науки и инноваций, как Федеральная целевая программа "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России" на 2007 - 2012 годы <7>, Федеральная целевая программа "Национальная технологическая база" на 2007 - 2011 годы <8>, федеральная целевая программа "Научные и научно-педагогические кадры инновационной России" на 2009 - 2013 годы <9>. -------------------------------- <7> Постановление Правительства РФ от 17.10.2006 N 613 "О федеральной целевой программе "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007 - 2012 годы" // Собрание законодательства РФ. 2006. N 44. Ст. 4589. <8> Постановление Правительства РФ от 29.01.2007 N 54 "О федеральной целевой программе "Национальная технологическая база" на 2007 - 2011 годы" // Собрание законодательства РФ. 2007. N 7. Ст. 883. <9> Постановление Правительства РФ от 28.07.2008 N 568 "О федеральной целевой программе "Научные и научно-педагогические кадры инновационной России" на 2009 - 2013 годы" // Собрание законодательства РФ. 2008. N 31. Ст. 3739.
Основной целью программы "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России" на 2007 - 2012 годы является развитие научно-технологического потенциала Российской Федерации для реализации приоритетных направлений развития науки, технологий и техники в Российской Федерации. В Концепции программы <10> представлена подробная характеристика проблемы, анализ причин ее возникновения, обоснование связи проблемы с целями социально-экономического развития Российской Федерации и необходимости ее решения программно-целевым методом, проведен анализ различных вариантов решения проблемы, а также дана оценка преимуществ и рисков, возникающих при различных вариантах решения проблемы в сфере развития науки и инноваций. -------------------------------- <10> Распоряжение Правительства РФ от 06.07.2006 N 977-р "О Концепции Федеральной целевой программы "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007 - 2012 годы" // Собрание законодательства РФ. 2006. N 29. Ст. 3258.
Исходя из этого, в основе программы комплексный подход с разработанной системой структурных функциональных элементов программы (блоки "Генерация знаний", "Разработка технологий", "Коммерциализация технологий", "Институциональная база исследований и разработок", "Инфраструктура инновационной системы") и комплексом скоординированных и взаимосвязанных по срокам, ресурсам, исполнителям и результатам мероприятий в рамках каждого из них. Как следует из программы, реализация комплексного подхода позволит: - обеспечить преемственность развития науки и инноваций; - поставить новые задачи и использовать механизмы реализации, более соответствующие современным требованиям перехода к инновационному пути развития экономики; - развить научно-технологический потенциал на долгосрочный период; - расширить круг инновационно-активных компаний и повысить привлекательность научной деятельности для молодых специалистов и т. д. Целью программы "Национальная технологическая база" на 2007 - 2011 годы является обеспечение технологического развития отечественной промышленности на основе создания и внедрения прорывных, ресурсосберегающих, экологически безопасных промышленных технологий для производства конкурентоспособной наукоемкой продукции. Для ее реализации в программе поставлены следующие задачи: - создание новых передовых технологий и оборудования, необходимого для их реализации, на уровне пилотных линий, демонстрационных установок и (или) опытных образцов, подтверждающих готовность технологических решений к промышленной реализации; - разработка программ (планов) внедрения разработанных технологий в производство с оценкой необходимых затрат и источников их покрытия; - активизация процессов коммерциализации новых технологий, в том числе путем введения в хозяйственный оборот прав на эти технологии как на результаты научно-технической деятельности; - организация межотраслевой кооперации и обмена информацией, получение синергетического эффекта; - создание перспективного научно-технологического задела для разработки наукоемкой продукции следующих поколений; - решение проблем улучшения экологической ситуации в стране. В основе документа реализация системы взаимосогласованных программных мероприятий, направленных на достижение поставленных целей, задач и индикаторов. Реализация мероприятий программы осуществляется по следующим базовым технологическим направлениям: технологии новых материалов, общемашиностроительные технологии, базовые технологии энергетики, технологии перспективных двигательных установок, химические технологии и катализ, технологии морской техники, функционирующей в экстремальных природных условиях, технологии обеспечения безопасности жизнедеятельности, диагностики и защиты человека от опасных заболеваний, системно-аналитические исследования проблемы развития базовых технологий. Целью программы "Научные и научно-педагогические кадры инновационной России" на 2009 - 2013 годы является создание условий для эффективного воспроизводства научных и научно-педагогических кадров и закрепления молодежи в сфере науки, образования и высоких технологий, сохранения преемственности поколений в науке и образовании. Исходя из данной цели, реализация программы осуществляется по четырем основным направлениям: - стимулирование закрепления молодежи в сфере науки, образования и высоких технологий; - обеспечение привлечения молодежи в сферу науки, образования и высоких технологий, а также закрепления ее в этой сфере за счет развитой инфраструктуры; - инвестиции, обеспечивающие государственную систему подготовки научных и научно-педагогических кадров; - обеспечение управления реализацией программы. Каждая из рассмотренных программ содержит целевые индикаторы, размеры финансового обеспечения, необходимые для реализации программ, и их экономическое обоснование, методики оценки социально-экономической эффективности программы. Аналитический обзор представленных правовых документов позволяет сделать вывод об их высокой значимости для развития инновационной сферы. Они составляют системную основу для реализации процессов модернизации и качественного улучшения социально-экономического развития страны. Следует учесть, что акцент сделан на развитии научно-технологического комплекса и формировании соответствующих кадров для инновационных преобразований, что является важным шагом на пути усиления сектора исследований и разработок. На основе изложенного можно сделать вывод, что в современных условиях развития инновационной политики государства и ее правового обеспечения особую актуальность и широкое распространение получает использование программного (программно-целевого) метода, основанного на разработке стратегического курса государственной инновационной политики и его отражения в программных документах. Исходя из сказанного следует предложить многоуровневый подход к определению государственной инновационной политики, который включает в себя такие уровни, как принципы государственной инновационной политики, стратегия государственной инновационной политики и программы государственной инновационной политики. Принципы государственной инновационной политики - это основополагающие идеи, которые должны лежать в основе любых реформ и преобразований в инновационной сфере, могут найти свое формальное закрепление в базовом документе страны, посвященном регулированию инновационной деятельности, в перспективе это должен быть федеральный закон. На основе таких базовых ориентиров государственной инновационной политики должна строиться инновационная политика государства и законодательство в инновационной сфере. Ввиду отсутствия необходимого федерального закона принципы государственной инновационной политики не получили своего должного законодательного оформления, хотя упоминание некоторых из них встречается в текстах стратегических и программных документов. На втором уровне - уровне стратегии государственной инновационной политики - определяются основные направления государственной инновационной политики, ее приоритеты, в соответствии с которыми осуществляются реформы и преобразования, действуют все государственные органы во всех отраслях хозяйствования. То есть формируются стратегические установки, получившие свое правовое оформление в целой системе правовых актов, отражающих современные тенденции инновационного развития. Стратегия государственной инновационной политики включает в себя не только основные направления, но и главные средства, методы, генеральные планы, региональные приоритеты и другие ключевые элементы государственной инновационной политики. Стратегия может обозначать государственные органы, ответственные в целом за то или иное направление. Стратегия как уровень государственной инновационной политики закрепляется и в основных законах страны (например, Бюджетном, Налоговом кодексах и др.) и в специфических правовых документах - Стратегиях. Третий уровень - уровень программ государственной инновационной политики предполагает непосредственное планирование комплекса действий государства по инновационному развитию общества, определение конкретных мер, компетентных органов их осуществляющих, финансирование, ответственность за нарушения в инновационной сфере, иные действия, предпринимаемые государством. Стратегия государственной политики, даже если она выражена в разных документах, как представляется, одна, а программ, направленных на ее реализацию, много. В целом государственная инновационная политика определяет направления и приоритеты инновационного развития общества, степень соотношения рыночной и нерыночной составляющей экономического регулирования этой сферы, контролирует процессы стимулирования и ограничения технологий и т. д., выступая основанием для правового регулирования инновационных отношений. Система правового регулирования инновационных отношений, к сожалению, на сегодняшний день в своем качественном полноценном состоянии еще не сформирована. На начальном этапе становления таких отношений в условиях несовершенства не только правовых, но и организационных условий для их развития важным средством на пути создания правовой основы для государственной инновационной политики и инновационного развития общества становятся стратегические и программные документы.
Название документа